賈卓婭　賽明明　梁漢東

摘 要 1996年我國出臺了第一部《中華人民共和國煤炭法》，作為煤炭行業(yè)的主體性大法，雖然之后歷經(jīng)三次修改，卻不能解決當(dāng)前煤炭資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)間的現(xiàn)實矛盾，這與當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。當(dāng)前我國《煤炭法》仍存在主體法法律地位較為低下、生態(tài)環(huán)保理念缺失、法律條文過于原則化、生態(tài)責(zé)任缺乏法律強(qiáng)制性等問題，本文建議從以下方面修訂完善，如加強(qiáng)《煤炭法》的法律地位，明確生態(tài)環(huán)保的立法理念，增強(qiáng)法條的可操作性，將環(huán)境追責(zé)制納入《煤炭法》等。

關(guān)鍵詞 《煤炭法》 生態(tài)環(huán)保 立法 依法治煤

作者簡介：賈卓婭，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院在讀碩士研究生；賽明明，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院，副教授、碩士生導(dǎo)師；梁漢東，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，教授，博士生導(dǎo)師。

中圖分類號：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-213-03

一、引言

煤炭是我國最為豐富的礦產(chǎn)能源，其作為我國的主體能源，不僅在我國的國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，也是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。煤炭資源能夠得到合理的開發(fā)利用，將直接影響到我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，因此煤炭行業(yè)的法律法規(guī)、規(guī)章制度必須由國家強(qiáng)制力保證實施，使其與煤炭工業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的地位相適應(yīng)。

1996年我國出臺了第一部《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》），該法實施以來，有效改善了煤炭行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，對煤炭資源的生產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和監(jiān)督管理等行為起到了重要的規(guī)范作用。之后，《煤炭法》共經(jīng)過了三次修改：第1次修改是根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》對其中部分條款用語方面的修改；第2次修改根據(jù)2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議《關(guān)于修改<中華人民共和國煤炭法>的決定》，只對第44條關(guān)于煤炭企業(yè)職工保險的規(guī)定作了修改；第3次修改則是于2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議決定通過的，本次修改較之前兩次最大的亮點則是取消了煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭經(jīng)營許可證，簡化了相關(guān)資格審批方面的條款。從這些修改可以看出，煤炭行業(yè)的法律法規(guī)也都隨著當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)、社會、政治環(huán)境進(jìn)行著相應(yīng)的調(diào)整和變化。然而與此同時，現(xiàn)實中資源浪費、環(huán)境污染等現(xiàn)象依然存在，說明當(dāng)前《煤炭法》在解決煤炭資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實矛盾中已力不從心、捉襟見肘，存在更進(jìn)一步修改的必要性和緊迫性。

二、當(dāng)前我國煤炭立法存在的問題

（一）《煤炭法》作為煤炭行業(yè)的主體大法，其法律地位需得到進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，我國已有相當(dāng)數(shù)量的煤炭法律法規(guī)，整體來看，現(xiàn)有煤炭立法體系呈現(xiàn)出典型的金字塔型，首先，以地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范為主的下位法構(gòu)成了金字塔的地基，中間層則主要以部門規(guī)章制度、國務(wù)院行政法規(guī)為主，而塔尖則是國家層面的法律，主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》三部。這種獨特的立法結(jié)構(gòu)一方面極易導(dǎo)致上位法被下位法架空以致形同虛設(shè)，而實際起調(diào)控和管理作用的下位法又由于位階偏低，效力有限，法律保障程度差；另一方面，地方政府擁有過多自主權(quán)，容易導(dǎo)致地方政府的行政自由裁量權(quán)過大、隨意性過強(qiáng)，也容易滋生大量尋租腐敗等行為。

（二）未能明確生態(tài)環(huán)保的立法理念

立法實踐需要科學(xué)的立法理念作為指導(dǎo)。1996年《煤炭法》的出臺正值我國經(jīng)濟(jì)快速增長、對煤炭需求較為旺盛的時期，將其立法目的確定為：“合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展”符合實際，之后雖經(jīng)過三次修訂，但其立法目的始終未變。由此可見，現(xiàn)有《煤炭法》更多的是著眼于對煤炭資源的開發(fā)利用，并通過對煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營等活動進(jìn)行保護(hù)來維護(hù)煤炭行業(yè)的自身利益；相反，對于如何保障煤炭資源的可持續(xù)開發(fā)和利用問題、如何保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題以及如何對礦區(qū)污染進(jìn)行防治等問題則鮮有涉及。在當(dāng)前形勢下，如果要有效解決長期以來煤炭行業(yè)“多、小、散、亂”的局面，首先要明確可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保的立法理念，并使其貫穿《煤炭法》立法實踐的全過程。

（三）立法過于原則化，缺乏可操作性

我國第一部《煤炭法》誕生之時，處于我國立法的起步階段，由于當(dāng)時國家和社會的許多方面都急需法律的規(guī)范調(diào)整，“立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善”；因此，本著“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想有了第一部《煤炭法》的出臺。隨著社會環(huán)境的快速變化，《煤炭法》大量的“擺設(shè)條款”造成了法律條款不明確、可操作性差、立法語言失范等弊端，導(dǎo)致該法在發(fā)揮法律效力時既不便于執(zhí)法者的具體操作，也不能給各方行為主體提供行為規(guī)范，更會由于缺少責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而無法對違法者啟動追責(zé)程序，以致容易造成“雖有法而不可依”的后果。

（四）礦區(qū)生態(tài)責(zé)任缺失，法律強(qiáng)制力不足

煤炭開發(fā)企業(yè)大都是“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的企業(yè)法人，他們?yōu)榱私?jīng)濟(jì)利益往往超負(fù)荷開采煤炭資源，無視對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。雖然《煤炭法》中對煤炭開發(fā)者的生態(tài)責(zé)任作了相關(guān)規(guī)定，但大多是倡導(dǎo)性和鼓勵性的，強(qiáng)制力明顯不足；并且對于那些不履行相關(guān)責(zé)任、義務(wù)的行為主體也沒有明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任何法律責(zé)任。如《煤炭法》第20條規(guī)定煤礦建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹保護(hù)耕地、合理利用土地的原則；第21條規(guī)定煤礦建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持環(huán)境保護(hù)措施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時驗收、同時投入使用的“四同時”制度。這些規(guī)定只是一種政策性宣示，“表明了國家給予鼓勵和支持的態(tài)度，卻不涉及相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)”，而相關(guān)責(zé)任人權(quán)利、義務(wù)的缺失勢必導(dǎo)致其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任“虛無化”，無法對煤炭開發(fā)活動中破壞環(huán)境的行為進(jìn)行真正有效的約束，直接影響到國家法律的執(zhí)行效力。

三、完善《煤炭法》的對策建議

在黨的十八大報告中，我國首次把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總布局，將其提高到國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。以此為契機(jī)，針對上述現(xiàn)有《煤炭法》存在的問題，應(yīng)依托生態(tài)環(huán)保的立法理念加快推進(jìn)《煤炭法》的修訂進(jìn)程，促使煤炭行業(yè)真正做到依法治煤。

（一）加強(qiáng)《煤炭法》作為上位法的法律地位

1.改革《煤炭法》的立法模式：在我國的立法體系中，“上級立法主體制定上位法，地方政府后進(jìn)行復(fù)制”的立法模式普遍存在。但在實踐中，許多地方立法只是對上位法的條文重新進(jìn)行調(diào)整排序或截取片段，這樣不僅事實上在越權(quán)行使法律、行政法規(guī)的修改權(quán)，直接挑戰(zhàn)著上位法權(quán)威性，降低了上位法在執(zhí)法、司法中的地位，也使地方立法缺乏特殊性、針對性和可操作性，助長地方立法惰性。

我國《立法法》第六十四條規(guī)定：國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。由此看出，地方的立法權(quán)限有明確、嚴(yán)格的限制，同時也具備先行先試的特點。因此，可以先由地方人民代表大會及其常務(wù)委員會或地方政府先制定并試行地方性的煤炭法規(guī)，在地方先行開展廣泛的實踐，對行之有效的措施進(jìn)行總結(jié)提煉，形成地方立法經(jīng)驗，進(jìn)而上升為統(tǒng)一規(guī)范的上位法。這種立法模式不僅可以避免因地方性煤炭法規(guī)滯后于《煤炭法》而在適用過程中產(chǎn)生矛盾沖突，還可以對原本粗線條的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)《煤炭法》的可操作性。

2.加強(qiáng)對下位法的審查和監(jiān)督：我國憲法規(guī)定全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)對立法進(jìn)行監(jiān)督，但由于全國人大及其常委會所要行使的職權(quán)繁多，使得對立法過程的監(jiān)督常處于被動狀態(tài)，無論從時間上還是專業(yè)性上都直接影響了其監(jiān)督職能的實效發(fā)揮；另一方面，我國地方立法更是存在著“多而繁瑣，粗而不細(xì)”的特點，地方人大對立法的監(jiān)督和審查更是無從下手。據(jù)此，可以嘗試在全國人民代表大會下專設(shè)一個立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如建立專門的立法監(jiān)督委員會，協(xié)助全國人大專事監(jiān)督和審查立法工作，既能克服全國人大無暇顧及立法監(jiān)督工作的局限，又可以增強(qiáng)立法監(jiān)督的專業(yè)性；同時，在立法監(jiān)督委員會內(nèi)部可以建立起一套評估機(jī)制，并吸收一定數(shù)量的專家、學(xué)者以及相關(guān)利益群體針對立法的可行性發(fā)表評估意見，排除那些不符合立法程序、重復(fù)或沖突上位法的法規(guī)法案，直接從立法過程進(jìn)行監(jiān)督控制，提高工作效率。

（二）確立生態(tài)環(huán)保的立法原則和立法理念

2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》開始施行，新法最大亮點便是立法理念的創(chuàng)新，明確了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則，體現(xiàn)了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新趨勢。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，面對發(fā)展需求和環(huán)境保護(hù)的矛盾，也是首次將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置，在環(huán)保理念上實現(xiàn)了從上世紀(jì)70年代的末端治理，到80年代的防治結(jié)合、90年代的過程控制，再到現(xiàn)在的保護(hù)優(yōu)先的進(jìn)一步升華與突破。

因此，《煤炭法》也要率先改變一直以來重在開發(fā)利用煤炭資源、保護(hù)煤炭行業(yè)利益的立法目的，重塑“環(huán)保先行”的立法理念，并以此為指導(dǎo)思想，規(guī)范煤炭勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、利用、經(jīng)營等活動，既要保證煤炭資源的有序開發(fā)、合理利用，更要保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，改善人民生活環(huán)境，給以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展模式從法理上畫上句號，為我國的生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

（三）完善法律條文，增強(qiáng)法律的可操作性

法律的權(quán)威在于實施，如果沒有貫徹執(zhí)行，再好的法律也是一紙空文，“依法治國”也將變成一句空話。對于煤炭行業(yè)，如果不能將法律法規(guī)落到實處，“依法治煤”也將是空談。

1.規(guī)范《煤炭法》立法語言：立法語言是指立法者制定和修改法律所使用的語言，具備準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔、規(guī)范的特點，主要按照一定的規(guī)則來表達(dá)立法意圖和立法目的，以形成具有權(quán)威性的法律法規(guī)，是法律信息最直接的外在表現(xiàn)形式。因此，立法語言是否規(guī)范直接影響立法質(zhì)量。

首先，建議《立法法》中應(yīng)該明確立法語言的使用標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，使立法語言真正有法可依；其次，要注重《煤炭法》立法語言的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性，避免用語歧義；同時，在《煤炭法》的修訂程序中也應(yīng)嘗試性的設(shè)置立法語言審查程序，如設(shè)立專家咨詢委員會，即每一部法律在實施之前都要聘請專家對立法用語的使用進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)既可以保證煤炭立法用語的規(guī)范性和確定性，又可以提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)科學(xué)立法。

2.細(xì)化《煤炭法》法律條文：首先，在法律條文中應(yīng)該避免出現(xiàn)“加大”、“及時”、“相關(guān)”等不確定語言，以及“鼓勵”、“支持”、“加強(qiáng)”等提倡性的語言，要增強(qiáng)語言表達(dá)的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，防止形成空洞的原則性法條，加大執(zhí)法難度；其次，盡量不使用主觀色彩過濃、容易出現(xiàn)理解偏差的模糊性語言，防止造成理解上的歧義；同時，還要加強(qiáng)對《煤炭法》的司法解釋和行政解釋，對于原則性條款要做出進(jìn)一步的闡釋和說明。

（四）將環(huán)境追責(zé)制納入《煤炭法》

1.明確環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，加大企業(yè)違法成本：當(dāng)前《煤炭法》的修訂亟需在“監(jiān)督檢查”和“法律責(zé)任”章節(jié)中明確礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律責(zé)任，增加有關(guān)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定和強(qiáng)化監(jiān)督管理的措施。首先，對造成礦區(qū)環(huán)境污染和破壞的企業(yè)，根據(jù)實際情況可以采取責(zé)令停業(yè)、限制生產(chǎn)、關(guān)閉、罰款等行政措施，問題嚴(yán)重的企業(yè)還要追求相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任；其次，利用職權(quán)給予不符合礦區(qū)開采審批、登記、監(jiān)督檢查等規(guī)定的企業(yè)“開后門”的部門和工作人員，也要追究其連帶責(zé)任；同時，還要明確各級地方政府責(zé)任人要對任期內(nèi)行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，凡任職期間造成重大環(huán)境問題的，無論后期是否在任都一并問責(zé)，實行生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)制。

2.建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度：法律具有的強(qiáng)制性、權(quán)威性的特點，通過法律制度為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)，這對我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及我國煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的意義。2013年4月23日，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史在報告生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況時指出，雖然我國已經(jīng)出臺了相關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的法律及政策，但這些政策法規(guī)相對滯后，且設(shè)置較為分散，缺乏統(tǒng)一性和可操作性。因此，下一步工作的重點就是要加快相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的出臺，同時還要加快生態(tài)補(bǔ)償條例的起草，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所涉及的基本原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金的來源渠道等主要內(nèi)容通過法律的形式明確固定下來。以此為指導(dǎo)，建議在《煤炭法》的修訂中，加入對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)和治理的相關(guān)條款，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，從法律上明確行為主體的義務(wù)和所要承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，并對補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源及管理、礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理效果評估辦法、環(huán)境污染者責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，其目的就在于通過的法律的強(qiáng)制性為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利運行提供法制化保障，真正發(fā)揮法律在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)造生態(tài)文明方面的價值和作用。

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