王遙遙

摘 要：自新公共管理20世紀(jì)70年代末產(chǎn)生以來，就遭到了對其過分重視效率而忽視民主等價(jià)值觀的批評。其實(shí)，新公共管理來自對西方憲政民主的批判，其本身包含著對民主理念的反思。民主與效率是各國行政改革永遠(yuǎn)圍繞的話題，而這兩者也存在固有的矛盾和融合。以往對效率會損失民主的看法是不盡然的，效率在某些時(shí)候可以促進(jìn)民主。主要從參與式民主、個(gè)人權(quán)利、民主責(zé)任機(jī)制和管理社會化等角度探討了新公共管理所體現(xiàn)的民主行政的價(jià)值理念。

關(guān)鍵詞：新公共管理；民主行政；參與式民主

中圖分類號：D07 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0059-02

“新公共管理的產(chǎn)生源于對傳統(tǒng)公共行政的批判，其本身包含著對西方憲政民主的反思。新公共管理的主要指導(dǎo)思想無不蘊(yùn)含著民主行政的價(jià)值理念。顯然，由于新公共管理的效率追求，隱藏甚至忽略了其民主的成分。這樣看來，談?wù)勑鹿补芾硪曈蛳碌拿裰餍姓谴笥斜匾??！?/p>

一、民主行政的概念界定

民主，源于希臘語“demos”，意味著人民。民主就是在一定的階級范圍內(nèi)，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行國家治理?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”[1]10遵循民主價(jià)值和原則進(jìn)行政府內(nèi)部事務(wù)處理和對外部公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為就是民主行政。

二、新公共管理的理論基礎(chǔ)及主要內(nèi)容

（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理主要受新自由主義理論和管理主義理論影響，其以理性“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，認(rèn)為人是理性的、追求自身利益最大化的動物。新自由主義理論主要包括公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論。

首先是公共選擇理論。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)說認(rèn)為政府和市場一樣糟糕，政府的決策者是自私的，不能代表公共利益。市場解決不了的某些問題不是交給政府去處理的充分條件。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，主張讓私營機(jī)構(gòu)對政務(wù)進(jìn)行決策，同時(shí)打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，把同一任務(wù)交由不同的部門去執(zhí)行，從而提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。其次是委托代理理論。委托代理理論存在著代理人機(jī)會主義的弊端，作為理性代理人其會追求利益最大化，這時(shí)由于信息不對稱和目標(biāo)沖突等原因，會造成委托人和代理人的利益不一致，因而造成委托人利益的損失。在科層關(guān)系中，官僚作為公民代理人因缺乏有效監(jiān)督等機(jī)制而侵害了公民的利益。再次是交易成本理論。交易成本理論主要分析如何在交易時(shí)選擇和辨析組織所需要的信息成本。它提供了一個(gè)分析框架，使政府對成本收益有了更深層次的認(rèn)識，對公共服務(wù)目標(biāo)的完成所需要的時(shí)間、精力、物質(zhì)、信息等的代價(jià)有了更直觀的感受，在對其進(jìn)行整合分析后，從而決定選擇采用內(nèi)部生產(chǎn)還是外包契約。

（二）新公共管理的主要內(nèi)容

1.提倡政府政策職能與管理職能的分離。新公共管理主張“掌舵”和“劃槳”相分離的體制，政府是“掌舵”而不是“劃槳”，即制定政策而不是執(zhí)行政策。為了實(shí)現(xiàn)二者的分離，新公共管理主張通過民營化、公私合作、外包出租、政府采購等方式，將公共服務(wù)交由市場和社會力量去提供，而政府則主要集中精力制定政策，把握方向。同時(shí)注意對市場和社會的監(jiān)督和激勵(lì)，引導(dǎo)他們?yōu)楣怖娓玫胤?wù)。

2.分權(quán)化管理。打破政府公共服務(wù)的壟斷地位，引入競爭機(jī)制，讓更多的私營部門和社會組織參與到公共物品的供給中來。新公共管理主張政府采用分權(quán)的協(xié)作模式，而不是層級節(jié)制的集權(quán)模式。放權(quán)于地方政府，鼓勵(lì)官員和民眾參與到政府治理當(dāng)中來。政府必須清楚自己應(yīng)該做什么以及如何做。同時(shí)，一些國家將政府部門分解成具有決策部門和特定服務(wù)功能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過簽訂合同、協(xié)議書等明確目標(biāo)和責(zé)任，并進(jìn)行績效考核。

3.把私營企業(yè)的管理方法引入公共部門?；诠芾淼南嗤ㄐ?，新公共管理最為激進(jìn)的主張就是把企業(yè)的管理理念直接運(yùn)用到政府機(jī)構(gòu)等公共部門，運(yùn)用企業(yè)的管理方法來推動政府部門的改革，改變其冗雜笨重、效率低下的現(xiàn)狀，政府部門通過引入企業(yè)的一套管理理念從而形成相應(yīng)的組織文化，提高行政管理的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。并從中學(xué)習(xí)和借鑒私營組織的績效管理、人力資源開發(fā)與管理、方法與技術(shù)等，以此促進(jìn)企業(yè)管理和行政管理的融合。

4.結(jié)果導(dǎo)向。按效果而不是按投入撥款，這是與傳統(tǒng)行政最大的不同之處。新公共管理以“3E”即經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)，鼓勵(lì)官員參與政策制定，提高對公眾的回應(yīng)性。新公共管理以顧客滿意為導(dǎo)向，顧客滿意是宗旨，也是績效評估的依據(jù)。為了使顧客滿意因而必須了解顧客的需要，咨詢顧客的意見。新公共管理用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度，即把員工變?yōu)橛?jì)劃預(yù)算的一部分，并根據(jù)特定項(xiàng)目進(jìn)行資金分配。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視，結(jié)果主導(dǎo)一切，意味著效益是進(jìn)行評價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量好壞的唯一指標(biāo)。

5.顧客導(dǎo)向。新公共管理認(rèn)為公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨，要滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對顧客的有求必應(yīng)，行政的可理解性與顧客需求的可接近程度，行政部門對顧客參與決策的公開程度是否存在補(bǔ)救措施等。而且，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對顧客需求做出反應(yīng)。

三、新公共管理體現(xiàn)的民主行政理念

（一）參與式民主

“民主決定于參與?！盵1]12參與式民主強(qiáng)調(diào)的是公眾的積極主動參與，是一種積極主動、強(qiáng)大、獨(dú)立的公民參與理念。新公共管理是以顧客為導(dǎo)向的，以滿足顧客的需求為己任，鼓勵(lì)官員積極參與行政決策，增強(qiáng)對公眾的回應(yīng)性，因而在政策的制定和執(zhí)行過程中必然更多地取決于民。公民不僅僅是選民更是公共服務(wù)的享有者和消費(fèi)者，他們有自己的利益取向，參與到公共物品的供給當(dāng)中來，與政府合作，影響相關(guān)政策的制定和執(zhí)行。在政府和公民的互動中，一方面要開啟暢通的參與渠道，建立互動機(jī)制；另一方面要更多地授權(quán)給公民組織，采取公私合作、服務(wù)外包等方式，交予私營組織提供，政府組織只需引導(dǎo)與監(jiān)管即可。此外，公民也要監(jiān)督政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，以最大程度地保障公共利益。

在新公共管理的顧客導(dǎo)向機(jī)制下，公共服務(wù)提供者總會想方設(shè)法征得顧客的滿意，因而在決策前會更多地進(jìn)行顧客調(diào)查，與顧客聯(lián)系，將顧客引入到政策制定環(huán)節(jié)中。此外，也會做好事后回訪。在新公共管理中，公民由被動接受政府提供的服務(wù)，到主動選擇自己所需要的服務(wù)，政府賦予的資源不再是僵化的、標(biāo)準(zhǔn)化的和非人格化的，而是有選擇的、多元的、個(gè)性的、靈活的服務(wù)。在這種情境下，公共服務(wù)制度化渠道的疏通、自身利益的驅(qū)使會使公民主動參與到公共政策制定當(dāng)中來。

（二）個(gè)人利益導(dǎo)向的民主監(jiān)督

新公共管理以理性“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，批判了官員在所謂的一套制度體系下維護(hù)公共利益的可能性。而強(qiáng)調(diào)的是一種個(gè)體民主觀，以個(gè)體形成一套好壞的判斷為標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人作為顧客，能夠根據(jù)自身利益做出選擇。按照這個(gè)邏輯，顧客只需關(guān)心自身利益而無須過問他人的利益。個(gè)人利益導(dǎo)向的監(jiān)督更為有效，制約了公共權(quán)力的濫用。為了呼應(yīng)個(gè)人權(quán)利的作用，新公共管理鼓勵(lì)官員參與政策制定，積極回應(yīng)公眾，從而提高公共服務(wù)的透明度、公開性和服務(wù)質(zhì)量。以個(gè)人利益為導(dǎo)向的民主監(jiān)督改變了以往僵化的由上而下的官僚模式，更多強(qiáng)調(diào)的是對公共行政結(jié)果的評判，公民由被動變?yōu)橹鲃樱軌蚓透嗟氖虑樽龀鰶Q策并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）民主責(zé)任機(jī)制

在新公共管理的模式下，政府是公共服務(wù)的提供者，而公民是顧客。該模式充分引入市場競爭機(jī)制，通過合同協(xié)議、公私合作、政府外包等方式，交由私人來提供公共物品，而政府只需“掌舵”。政府存在的意義是提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。“提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)?！盵2]因?yàn)槭且灶櫩蜑閷?dǎo)向的，政府官員的責(zé)任是對下負(fù)責(zé)的，這與以往的對上負(fù)責(zé)不同，更多地強(qiáng)調(diào)民主責(zé)任。在這種直接的責(zé)任機(jī)制中，大大提高了對公民的回應(yīng)力。

（四）公共服務(wù)市場化

公共選擇理論認(rèn)為市場是最有效的分配社會資源的機(jī)制，因而主張采用市場化的激勵(lì)機(jī)制來提供公共服務(wù)。在薩瓦斯看來，民營化就是新公共管理。民營化打破了政府服務(wù)的壟斷，意味著私人企業(yè)可以通過競爭、投標(biāo)等方式進(jìn)入長期以來由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，與公共服務(wù)提供者進(jìn)行平等公開的競爭?！懊裰鞯暮诵氖沁x擇，而不是已經(jīng)被選擇的”[1]39，私營企業(yè)等進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，給予公民更多的選擇，包括選擇的機(jī)會和多種資源的選擇權(quán)利。

（五）公共管理社會化

“掌舵”是分析公共管理的核心，而治理又是“掌舵”的代名詞。“治理是政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作?！盵3]政府通過放權(quán)到社區(qū)讓公民進(jìn)行自我管理，因此，新公共管理主張“社區(qū)擁有的政府”，實(shí)際上是國家權(quán)力向社會的回歸。而民主化的基本意義之一就是政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會，政府公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)之上。公共管理社會化是政府從管理向治理的根本轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論

新公共管理運(yùn)動是一場以3E為目標(biāo)的行政改革運(yùn)動，它在批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上主張把企業(yè)的管理理念運(yùn)用到政府中來。政府應(yīng)該“掌舵”而不是“劃槳”，授權(quán)而不是服務(wù)，以顧客為導(dǎo)向，把競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)中去，通過市場力量進(jìn)行變革。

以往對新公共管理的認(rèn)識和批判使人們忽略了新公共管理的民主價(jià)值，本文主要從民主行政的角度對新公共管理進(jìn)行了理性解讀。新公共管理運(yùn)動改革者通過調(diào)整政府與其內(nèi)外部環(huán)境，把參與式民主、個(gè)人利益導(dǎo)向的監(jiān)督、民主責(zé)任機(jī)制、公共服務(wù)市場化、公共管理社會化等民主價(jià)值因素融入了行政過程中。

在民主社會里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對民主價(jià)值的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。新公共管理在追求效率和生產(chǎn)力時(shí)應(yīng)更多地將其置于民主、社區(qū)和公共利益這一框架之內(nèi)。之后的新公共服務(wù)對新公共管理進(jìn)行了批判性糾正，但新公共管理本身所蘊(yùn)含的民主價(jià)值理念是不應(yīng)被忽視的。

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