【摘要】隨著新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，我國(guó)公共預(yù)算管理的各項(xiàng)功能都有新的突破。原預(yù)算平衡機(jī)制存在著相應(yīng)的弊端和問題，在新《預(yù)算法》下建立新的預(yù)算平衡機(jī)制有相應(yīng)的創(chuàng)新意義。本文擬從相應(yīng)問題出發(fā)，探討新《預(yù)算法》下改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制措施和意義，對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建提出相應(yīng)的辦法。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理 平衡機(jī)制 構(gòu)建

《預(yù)算法》被稱之為經(jīng)濟(jì)憲法，統(tǒng)領(lǐng)著國(guó)家的財(cái)稅改革，重新頒布修訂后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》的亮點(diǎn)很多，在推動(dòng)預(yù)算公開、強(qiáng)化預(yù)算功能約束，推行全面預(yù)算等方面都有明確的突破。其中，為了提高預(yù)算的前瞻性、適應(yīng)性及更好的配合財(cái)政政策周期性調(diào)節(jié)的需要，新《預(yù)算法》第12條第2款明確提出了“建立跨年度預(yù)算平衡”，為今后的預(yù)算改革指明了方向。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在新預(yù)算法中的明確提出，對(duì)目前財(cái)政超收與預(yù)算赤字的方式處理、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算調(diào)整的銜接以及年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的協(xié)調(diào)有著直接的影響。所以說建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的提出，是改進(jìn)預(yù)算控制方式、深化預(yù)算體制改革和完善財(cái)稅法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。那么為什么要改進(jìn)預(yù)算控制方式，傳統(tǒng)的預(yù)算控制方式存在哪些的不足呢？

一、原預(yù)算平衡機(jī)制及弊端

原《預(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。預(yù)算收支在年度內(nèi)必須保持平衡，并且在原預(yù)算法中這樣表述就表明了其以法律的形式固定了下來。每年不管財(cái)政收入真實(shí)情況如何，但必須要能夠完成年初預(yù)算的安排，要不然就會(huì)要造成赤字情況的出現(xiàn)。這種以一個(gè)年度內(nèi)必須收支平衡為基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算，在隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況的高速發(fā)展，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的實(shí)際狀況下儼然已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，并且還從一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。主要弊端表現(xiàn)在：

（一）人為控制改變財(cái)政收入的進(jìn)度

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是年度內(nèi)收支平衡，并且要求收入征收部門在每一個(gè)年度內(nèi)要完成上繳的任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比較快時(shí)，完成征收任務(wù)相對(duì)容易，財(cái)稅部門會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)讓其少征收，這樣外面的資金流動(dòng)性就會(huì)很好，經(jīng)濟(jì)就會(huì)更熱；相反的時(shí)候就多征收，使得國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)走向蕭條，對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的把握和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都起到不好的作用。

（二）虛列或少報(bào)預(yù)算支出

在每個(gè)預(yù)算年度的末期不能達(dá)到總體收支平衡的情況下，就通過兩種做法來調(diào)節(jié)收支，以達(dá)到年初預(yù)算“收支平衡、略有結(jié)余”的總體目標(biāo)。一種是當(dāng)收大于支時(shí)虛列支出，即以假支出來填充本年多余的收入，消化沉淀資金；還有一種就是當(dāng)支大于收時(shí)，將本該列入當(dāng)年的支出積壓給來年列為支出項(xiàng)目，凸增來年支出壓力。但是這兩種做法都嚴(yán)重違背了會(huì)計(jì)真實(shí)性原則，在年終決算時(shí)提供虛假、錯(cuò)誤收支信息，不利于決策部門進(jìn)行決策判斷，同時(shí)也嚴(yán)重削弱了預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。

二、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的意義

（一）回歸預(yù)算行為本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的平衡

預(yù)算平衡被作為各國(guó)財(cái)政憲法和法律中最重要的基本原則，這一原則非常重要并且絕對(duì)正確。建立現(xiàn)代預(yù)算制度的主要目的就是要通過預(yù)算的編制和執(zhí)行來使得政府的收支保持平衡、實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)權(quán)的運(yùn)行和監(jiān)督。但是，原《預(yù)算法》受限于年度性原則的短周期性要求，使用了一個(gè)靜態(tài)框架來約束了一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的行為，構(gòu)成了預(yù)算本身的不平衡。因此，我們真正要的預(yù)算平衡理念是：長(zhǎng)期平衡、動(dòng)態(tài)平衡和整體平衡。我們需要用更長(zhǎng)的延展周期，通過具有前瞻性、計(jì)劃性和延續(xù)性特點(diǎn)的跨年度滾動(dòng)預(yù)算平衡和確保政府財(cái)政行為的穩(wěn)健性和持續(xù)性，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的預(yù)算平衡。

（二）更好的發(fā)揮預(yù)算功能定位

改進(jìn)預(yù)算控制方式是為了更充分發(fā)揮預(yù)算制度的規(guī)劃、控制和管理三大功能和作用。改變傳統(tǒng)預(yù)算控制模式中通過分配預(yù)算責(zé)權(quán)，安排預(yù)算程序、構(gòu)筑預(yù)算責(zé)任，為了達(dá)到預(yù)算平衡而求得平衡的傳統(tǒng)做法，實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策上，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期上，支出預(yù)算從年度項(xiàng)目改為滾動(dòng)項(xiàng)目上。達(dá)到能夠在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制，改變傳統(tǒng)模式年度性與規(guī)劃的長(zhǎng)期性這一重大沖突，完成現(xiàn)代預(yù)算制度規(guī)劃、控制和管理三大功能的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而更好的發(fā)揮其功能和作用。

三、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要點(diǎn)

（一）要編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃

有專家曾經(jīng)說過，中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的制定對(duì)政府來說是非常重要。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家就意識(shí)到實(shí)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的重要性?，F(xiàn)在很多國(guó)家都編制了中長(zhǎng)期（三年、五年最多十年）的財(cái)政規(guī)劃。通過這個(gè)規(guī)劃反映出在跨年度預(yù)算平衡所涉及到的主要因素中長(zhǎng)期變動(dòng)趨勢(shì)，有了這個(gè)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)為指引，再根據(jù)規(guī)劃的宏觀框架和財(cái)政政策，結(jié)合預(yù)算的財(cái)政職能，就能確定出跨年度預(yù)算的中長(zhǎng)期財(cái)政宏觀收支、總體支出戰(zhàn)略、未來幾年支出優(yōu)先順序等等，由此確定出規(guī)劃期間的一些重大改革、重要政策及重大項(xiàng)目的政策目標(biāo)、實(shí)施方案和評(píng)價(jià)方法等。

（二）預(yù)算編制周期上建立三年或五年滾動(dòng)預(yù)算

以前的預(yù)算控制方式只能對(duì)本年度內(nèi)的事項(xiàng)做出安排，不能在時(shí)間上突破年度的限制去與之前后相鄰的其他年度產(chǎn)生聯(lián)系，但是事項(xiàng)的發(fā)生和進(jìn)展確確實(shí)實(shí)又是在時(shí)間維度上緊密聯(lián)系在一起的，于是就爆發(fā)出了傳統(tǒng)年度預(yù)算在編制上的缺乏前瞻性和非延續(xù)性缺陷，同時(shí)也很大程度的制約了預(yù)算作用和功能職責(zé)的發(fā)揮。所以，改進(jìn)預(yù)算控制方式從周期上建立與之動(dòng)態(tài)的、周期性行為相匹配的跨年度的滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。滾動(dòng)預(yù)算的意思是財(cái)政安排做出的是超過一年以上的預(yù)算收支計(jì)劃，比如三年或者五年滾動(dòng)預(yù)算。而具體到編制工作上又可以在每個(gè)大的三年或五年滾動(dòng)大預(yù)算框架下，具體細(xì)化出每一個(gè)具體年度的預(yù)算收支，使之可以與前后年度預(yù)算保持一致和呼應(yīng)，這樣一來就極大的增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性。

（三）建立預(yù)算項(xiàng)目庫和中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制體現(xiàn)在宏觀控制，微觀開放。即預(yù)算要實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期的總體平衡可控，但是允許某個(gè)年度出現(xiàn)預(yù)算赤字。要有這種總體的宏現(xiàn)平衡控制能力，就必須要有對(duì)中長(zhǎng)期的重大事項(xiàng)一個(gè)統(tǒng)籌安排和確立，并且進(jìn)行科學(xué)論證，才能得到宏觀的、相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。所以重大預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫的建立應(yīng)運(yùn)而生，它是將中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中確定要干的重大事項(xiàng)統(tǒng)一入庫，保證實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排的連續(xù)性和統(tǒng)一性。并且在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的框架下，每一年的預(yù)算編制項(xiàng)目從項(xiàng)目庫中提取，確保不同年度之間保持政策的連續(xù)性，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，統(tǒng)籌安排。同時(shí)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫中項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)論證機(jī)制，讓中長(zhǎng)期重大項(xiàng)目確實(shí)具有實(shí)施的可靠性，最大限度的保證跨年度平衡預(yù)算的前瞻性和可持續(xù)性。

作者簡(jiǎn)介：母丹（1981-），重慶綦江人，重慶第二師范學(xué)院財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。