師建蘭

【摘 要】 經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府和市場(chǎng)的邊界定位不在于強(qiáng)調(diào)政府的規(guī)?；蛘哌^(guò)度弱化政府的職能，而是要準(zhǔn)確分清政府作用的領(lǐng)域和政府發(fā)揮作用的大小，明確政府作用的邊界和政府如何才能更好地發(fā)揮作用，以及政府發(fā)揮作用的方法和手段。

【關(guān)鍵詞】 市場(chǎng)失靈 政府作用 邊界 手段

一、市場(chǎng)失靈與政府作用

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)配置是一種有效率的運(yùn)行機(jī)制，但這必須是建立在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)機(jī)制本身卻存在固有的缺陷與不足，即所謂“市場(chǎng)失靈”。而我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間短、市場(chǎng)機(jī)制不完善，除了市場(chǎng)機(jī)制天然缺陷導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈外，還有大量非正常市場(chǎng)失靈。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于市場(chǎng)發(fā)育等方面的限制，完全依賴市場(chǎng)配置資源是不可能的，必須在市場(chǎng)和政府的共同配合下，才能推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善提供相應(yīng)的制度保障。

二、政府作用的邊界

1.橫向邊界

政府作用的橫向邊界是指在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府作用有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制下，界定政府和市場(chǎng)各自有效發(fā)揮作用的范圍。

第一，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)應(yīng)放眼于總體調(diào)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有總量上的供需不均衡和不完備性，需要政府的宏觀調(diào)節(jié)保證市場(chǎng)的有序性。對(duì)于一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、生產(chǎn)周期較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，一旦遭遇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊并且在短期內(nèi)無(wú)法自愈就需要政府進(jìn)行干預(yù)。對(duì)于一些具有較大風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，成本和不確定性較大的領(lǐng)域，政府調(diào)節(jié)也成為必須。

第二，政府的公共調(diào)節(jié)應(yīng)放眼于提供公共物品和保障基礎(chǔ)設(shè)施的完善。對(duì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)性投資、管理和經(jīng)營(yíng)，政府不是盈利部門不具有優(yōu)勢(shì)，甚至還會(huì)導(dǎo)致公共部門和私人部門界限的模糊。沒(méi)有界定產(chǎn)權(quán)的純公共物品，沒(méi)有排他性或者沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)此資源的過(guò)度使用和資源破壞。因此，政府資源配置要界定在純公共物品的范圍內(nèi)。

第三，政府作用的方向在于糾正“市場(chǎng)失靈”。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)缺陷的時(shí)候，政府作用的時(shí)機(jī)往往是修補(bǔ)性的。

2. 縱向邊界

在理解和把握了政府與市場(chǎng)的邊界后，還必須明晰中央政府與地方政府的職責(zé)分工，即本文定義的政府作用的縱向邊界問(wèn)題。

第一，劃分中央政府和地方政府作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)所有者代表的職能范圍。中央政府作為中央國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者代表，地方政府則作為地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者代表，分別負(fù)責(zé)中央與地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的保值增值。一般來(lái)說(shuō)，關(guān)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的企業(yè)應(yīng)劃歸中央國(guó)有經(jīng)濟(jì)；那些不關(guān)系整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而又能體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的企業(yè)主要?jiǎng)潥w到地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)。

第二，劃分中央和地方在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的任務(wù)和職責(zé)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體發(fā)展規(guī)劃必須由中央來(lái)定，各地不能自行其是。在此基礎(chǔ)上，那些與全國(guó)全局相關(guān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施由中央來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，那些同地區(qū)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施由地方來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。

第三，劃分中央和地方在提供公共產(chǎn)品上的任務(wù)和職責(zé)。全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來(lái)提供，地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府來(lái)提供。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異性很大的大國(guó)，地方政府一來(lái)更清楚本地居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求與偏好，二來(lái)提供地方性公共產(chǎn)品的委托代理鏈更短，代理成本也更低。

3.動(dòng)態(tài)邊界

從橫向邊界和縱向邊界的分析可以總結(jié)出政府作用的基本思路，即市場(chǎng)能辦到的，政府不必代勞；地方政府能辦到的，中央政府不必代勞。由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，不同社會(huì)時(shí)期價(jià)值取向的變化，都會(huì)影響政府的作用。因此，不論政府作用的橫向邊界還是縱向邊界都不是固定不變的，政府作用邊界必須隨著現(xiàn)實(shí)條件的不斷變化，而處于一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。

三、政府作用的方法和手段

一般來(lái)說(shuō)政府發(fā)揮作用的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟(jì)手段是指政府在自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上借助于經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。法律手段指政府依靠法制力量，通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法和司法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。行政手段是指依靠行政機(jī)構(gòu)，采取強(qiáng)制性的命令、指示、規(guī)定等行政方式來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

政府要更好地發(fā)揮作用應(yīng)從以下幾方面著手：

1.用企業(yè)精神改革政府部門。

首先，把掌舵和劃槳分開(kāi)。這就要求政府把提供作為掌舵的決策與提供劃槳的服務(wù)加以分開(kāi)，以便使得政府的決策能力與服務(wù)效率都可以提高。其次，樹(shù)立政府“投資”的觀點(diǎn)。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，往往只關(guān)注政府的支出而忽視回報(bào)，把注意力只集中于使費(fèi)用降低到最低限度。所以政府要衡量在投資上的回報(bào)，使政府懂得什么時(shí)候花錢，以及在什么情況下花錢會(huì)節(jié)省成本且得到滿意的效果。

2.實(shí)行負(fù)面清單管理，打破政府行政壟斷。

首先，負(fù)面清單管理，意味著實(shí)行“法無(wú)禁止則準(zhǔn)入”的投資自由原則。我國(guó)過(guò)去采取的是正面清單管理模式，主要是解決允許企業(yè)做什么的問(wèn)題，所以正面清單是可以無(wú)限拉長(zhǎng)的。而負(fù)面管理清單只公布禁止企業(yè)做的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，在管理上可以實(shí)現(xiàn)法律未禁止的投資事項(xiàng)企業(yè)都可以做，打破了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家行政壟斷導(dǎo)致資源配置不均的現(xiàn)象。其次，在負(fù)面清單管理模式下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是透明的，而且沒(méi)有彈性，便于監(jiān)督和防范政府權(quán)力的濫用及尋租現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)資源配置達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

3.避免政府失靈。

政府失靈是指政府為了矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷所采取的立法、行政管制以及各種經(jīng)濟(jì)政策手段，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果，最終導(dǎo)致政府干預(yù)的效率低下和社會(huì)福利損失。

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