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摘 要：信息、流程和規(guī)則三大公共財政管理工具都存在缺陷，如獲取外部信息成本高、信息超載、決策分工沖突、規(guī)則具有副作用等等，但管理工具并非無用。公共財政管理現(xiàn)代化是一項長期任務，需要不斷探尋更完備的信息、更完整的流程、更有效的規(guī)則。

關鍵詞：公共財政；信息；流程；規(guī)則

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2016）06-0033-04

公共財政管理工具有三個：信息、流程和規(guī)則。在現(xiàn)實中，公共財政管理目標的實現(xiàn)依賴于那些管理公共財政的人——管理財政事務的官員、分配的管理決策者、提供服務的管理人員和工作人員。這意味著，要轉(zhuǎn)變政府中每個領導者和工作者的行為——將揮霍者變?yōu)楣?jié)儉者，將計劃制定者變?yōu)橛媱澰u估者，將服務提供者變?yōu)榭冃＜摇枰冻鼍薮蟮呐Α?/p>

這的確是一項艱巨的任務。政治經(jīng)濟學文獻認為，要完成這一任務，必須改變激勵機制——人們做什么以及如何做的動機和動力。事實上，改變激勵機制是非常困難的，因為影響行動和績效的因素很多，公共財政管理作為一個開放系統(tǒng)，在其中并不起主導作為。更為重要的是，從激勵機制到行為變化之間不存在確定的路徑。否則，很多國家在財政政策方面將會更加“節(jié)制”，政府將會更為科學地進行項目撥款，高效服務將成為常態(tài)。為此，可以將公共財政管理改革概括為：要改變行為和結果，政府必須改變參與者獲得信息、處理信息的方法以及對參與者行為的約束。

一、信息

從某種意義上講，公共財政管理就是信息管理。在這一流程的各個階段，信息被開發(fā)、分類、匯編成文件，并轉(zhuǎn)化為政策、行動和財政成果。那些從事公共財政管理工作的人既是信息的生產(chǎn)者也是信息的消費者。

有一個基本假設，即改變信息的組合方式可以改變公共財政管理者的行為。每個早期確定的目標都需要有自己的信息庫，每一公共財政管理創(chuàng)新也是如此。隨著政府影響力的擴大，對公共財政管理的信息需求已經(jīng)上升到這種程度：信息組合量如此巨大，以致削弱了公共財政管理改變行為的能力。強加給公共財政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常來說，管理者可以從基本信息中分辨出有用信息?；拘畔⑼ǔＪ蔷臏蕚涞?，比理想信息更及時、更易于應用。這就解釋了為什么本財政年度信息質(zhì)量要比對未來預測更高，以及為什么輸入的數(shù)據(jù)往往比計算出的數(shù)據(jù)更加可靠。

公共財政管理改革所面臨的一個挑戰(zhàn)，是將信息從“有用”轉(zhuǎn)化為“必要”。政府規(guī)則可以使理想的信息變?yōu)楸匾畔?？這一做法似乎很有吸引力，因為現(xiàn)成的信息容易被忽視，而由規(guī)則規(guī)定的信息卻很難被忽視。

（一）信息成本及其對信息可用性的影響

從理論上講，獲取一個單位的內(nèi)部數(shù)據(jù)并不太困難且成本較低，而獲取外部數(shù)據(jù)的代價可能較大。這種區(qū)別可以通過比照醫(yī)院管理來說明，雖然它幾乎適用于所有公共服務。

一個運轉(zhuǎn)良好的醫(yī)院需要各類數(shù)據(jù)，比如，員工人數(shù)及薪酬、入院和出院患者人數(shù)、床位數(shù)和入住率等。獲得投入、工作量、產(chǎn)出這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)無須付出太多的精力，只需一定的成本就可將其編成表格。然而，關于醫(yī)療成果和影響的數(shù)據(jù)則在醫(yī)院之外。一個醫(yī)院能掌握其內(nèi)部的運行情況，但卻無法知道患者出院后是否能夠按處方服藥，低收入居民是否有能力去醫(yī)院就診，以及醫(yī)院服務是否適合社區(qū)的年齡結構等。這個例子說明，為什么許多國家的政府在獲取可靠的成果和有影響的數(shù)據(jù)時，都經(jīng)歷過很多困難，以及在開發(fā)信息需求時，他們需要充分考慮成本和難度。問題不在于信息是否有用，而在于獲取數(shù)據(jù)的成本是否合理。

（二）信息需求與信息超載

公共財政管理創(chuàng)新的累積效應，增加了對中央機構的信息需求。創(chuàng)新通常會增加而不是減少信息量，并且會使信息之間相互獨立。采用權責發(fā)生制并不能消除收付實現(xiàn)制，一個多期限的財政框架仍然需要有詳細的年度預算，將產(chǎn)出納入考慮并不表示不需要了解投入情況。固然現(xiàn)代信息技術和較為完善的金融體系可以減輕工作量，但有時也會產(chǎn)生相反的效果。

一些關鍵的公共財政管理系統(tǒng)，比如預算，具有有限的處理信息能力。最后期限比比皆是，當一個任務完成了，另一個任務又來了。與其他政策領域的大多數(shù)情況相反，對于公共財政管理來說，無所作為或拖延期限不是一種策略選擇。在分配資源之前，政府不會期待更好的信息，也不會為做出更合理的決策而認真審查所有信息。越來越多的政府聲稱，愿意運用項目規(guī)劃或績效預算，但是，仍然通過結算工資、差旅、設備和其他項目等費用來設置支出水平。

可以通過清除公共財政管理系統(tǒng)中的過時信息來減輕信息超載。在設立新規(guī)定時，需要去除一些舊的報表和報告。雖然可以減緩數(shù)據(jù)量增長，但是很難完全消除信息超載現(xiàn)象。

（三）信息引發(fā)沖突

“超載”不僅是信息量的函數(shù)，也是分配資源、評估項目和檢測政策選項所引發(fā)的沖突強度的函數(shù)。增量行為是一種普遍采用的控制沖突的策略，通過縮小決策范圍和保護已有資源，可以減少沖突。也可以通過減少在編制預算時產(chǎn)生及審核的數(shù)據(jù)類型來緩解沖突。由此產(chǎn)生的分配可能是次優(yōu)的，但卻是以一種及時和壓力較小的方式。

許多公共財政管理創(chuàng)新產(chǎn)生的效果與“增量行為”相反，其使問題、利害關系復雜化，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的通過妥協(xié)達成共識的處理方式。現(xiàn)代財政管理理論告誡政府，只考慮當年的財政狀況是不夠的，還必須考慮未來的情況，審查現(xiàn)有的項目，并且不能滿足增量主義，不僅要考慮機構的財政需求，還要考慮項目的進展情況。這些以及其他當代公共財政管理改革可能加劇沖突。

各國政府處理超載沖突的方式，在很大程度上與處理超載信息的方式相同。他們忽略信息，或沒有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使這意味著要忽略掉某些信息。他們還會有更過分的行為，比如，刻意修飾信息，使其適用于其他用途。他們將戰(zhàn)略計劃轉(zhuǎn)變?yōu)楂@取更多資源的工具，為了適應組織結構圖而排列各類項目，完全無視目標的實現(xiàn)。支出機構在績效預算中填塞大量信息，以顯示他們做了大量工作，從而需要更多的資源。在預測當前決策的未來成本時，他們使用過于樂觀的假設。他們軟化中期預算框架的硬約束，將其視為未來支出的下限而非上限。這些將公共財政管理改革變成了案例展示，它使政府能夠吹噓其擁有先進的績效預算，驕傲地展示中期預算框架，但實際上什么也沒有。

擴大沖突并不是公共財政管理創(chuàng)新的衍生產(chǎn)品——它對公共財政紀律、分配方案和公共服務來說，是必不可少的。在實際工作中，那些為了避免公共財政管理議程的沖突，經(jīng)常導致過度的赤字、僵化的分配、低效的服務和封閉的系統(tǒng)。即便沖突加劇了完成公共財政管理任務的復雜性，但是，在這種情況下，沖突也是有益的。

政府面臨挑戰(zhàn)：在管理沖突和公共財政時，既要維持穩(wěn)定的財政進程，又要適應政治訴求；既要支持現(xiàn)有項目，又要為新的分配方式拓展空間；既要提升公共服務質(zhì)量，又不能使公職人員的士氣低落；既要使財政決策更加透明，又要使政府正常履職。尋求平衡的困難在于，公共財政管理設計者只能解決部分問題，因為他們?nèi)狈嫿ㄒ粋€完善框架的必要工具

（四）利益不對稱與信息不對稱

擁有信息和控制資源的人們通常存在一些對立關系。各部門負責人（內(nèi)閣部長、中央機構或部門高級官員）用于資源分配決策的許多信息，依賴于管理項目和提供服務的經(jīng)辦人來提供。負責人尋求更全面的信息，以支撐其做出正確決策；經(jīng)辦人則尋求更有利的方式展示其項目重要性，以獲取更多的預算。負責人試圖通過建立自己的信息來源，以減少對經(jīng)辦人的依賴，但這并不能消除財政管理中的信息不對稱問題。

盡管那些分配資源的官員擁有權力，但經(jīng)辦人具有操作優(yōu)勢，他們更清楚項目如何運轉(zhuǎn)和控制提供給他人的信息。相互的依存（一方有資金，另一方有信息）、持續(xù)的關系（在每個預算周期各方相互影響）和達成協(xié)議的自覺需求（政府必須提出一個預算）促使各方相互妥協(xié)，形成合作。

公共財政管理創(chuàng)新，旨在通過增加已處理的數(shù)據(jù)（包括有效性和效率性數(shù)據(jù)）供給，以及授權中央機構控制一些關鍵信息，來減少信息不對稱性。例如，盡管通常由支出機構估計來年的資源需求，但是，中央機構也可以運用計量經(jīng)濟學和項目規(guī)劃模型，為同一年進行基線預測。同樣，中央機構可以評估項目規(guī)劃、設計成果測量方法、調(diào)查公民對于公共服務質(zhì)量的看法、設定產(chǎn)出和其他績效指標、比較不同機構間的運行效率。

然而，很少有中央機構努力去做這些事情。如果他們這樣做，可能會加劇其與支出機構的對立，并有可能促使支出機構在給上級提供數(shù)據(jù)時變得更加狡猾。此外，信息集中也與新公共管理理論相悖。新公共管理理論認為，當那些提供政府服務的人，對其所消耗資源和產(chǎn)出成果負有完全的責任時，就會減少其投機取巧的行為，提高其績效。更為重要的是，如果支出機構擁有信息的所有權，可能會增加對新信息的使用。因此，即便信息不對稱會限制負責人合理分配資源的能力，但一些擁有先進公共財政管理系統(tǒng)的國家都會選擇不集中控制信息。

這里提出的四個問題，都是對信息本身會改變公共財政管理者行為的觀點的質(zhì)疑。了解一個項目比另一個更有效，并不足以促使政府重新分配資金。同樣地，認識到一個項目不具備財政上的可持續(xù)性，也不足以讓政府更加謹慎行事。要使信息產(chǎn)生不同的效果，必須按照能夠改變公共資金運用者行為的方式處理信息。

二、流程

在公共財政管理中，流程是將信息轉(zhuǎn)換為決策、行為或文件的過程。每一個重大的公共財政管理創(chuàng)新，都會改變一個甚至多個步驟，這些改變通常與信息的改變相關。為此，我們有必要區(qū)分兩種不同類型的流程：一類流程是許可性的，即可供政府選擇使用的；另一類流程是強制性的，即政府必須運用規(guī)定的方法。

（一）常規(guī)流程

公共財政管理的顯著特點是大部分流程年年重復，變化很小。例如，審計者的常規(guī)流程包括審查賬目及編制財政狀況報告，預算制定者的常規(guī)工作是分配資源和監(jiān)督支出。常規(guī)流程的這種重復性能夠減少沖突、簡化任務、穩(wěn)定角色和關系、協(xié)調(diào)大量瑣事。參與者不必每年為流程爭執(zhí)或者臨時建立新的流程。一般來說，這部分常規(guī)性工作在做出單一決策前就已經(jīng)完成了，除非決策周期中的一些流程做出了新的調(diào)整。這些常規(guī)流程讓公共財政管理平穩(wěn)，并有助于及時開展。

只有當一項公共財政管理創(chuàng)新被植入到公共財政管理步驟時，才可以說完成了這項創(chuàng)新。檢驗新步驟融入常規(guī)流程的程度，是評估創(chuàng)新是否真正融入公共財政管理的有效手段。政府每年都需要決定是否進行項目評估，但項目評估不可能成為資源配置工作的全部。一段時間內(nèi)，澳大利亞是少數(shù)有效利用項目評估的國家之一，因為澳大利亞有一個評估策略，能夠定期將有價值的發(fā)現(xiàn)納入預算決策過程中。相對于常規(guī)流程本身，其連接新舊流程之間的方式可能更重要。例如，一個中期預算框架作為獨立的流程不會有太大的作用，只有當它被整合到年度預算中時，它才能對當前的決策產(chǎn)生約束作用。

常規(guī)流程還有另外一面，它能緩和沖突，但卻無法吸引政治家和管理者給予支持和關注。在年檢中需要關注常規(guī)流程可能引發(fā)的風險。改革者頻繁地對其創(chuàng)新進行修補，以保持流程的活力，從而避免因流程太過常規(guī)化而喪失影響力。公共財政管理面臨的一項挑戰(zhàn)是在保持政治領導人和管理負責人參與熱情的前提下，將創(chuàng)新嵌入到常規(guī)流程之中。用臨時措施豐富常規(guī)流程，可能是一種既能保持流程正常運轉(zhuǎn)，又能吸引高層關注的明智之舉。

（二）決策框架

處理財政數(shù)據(jù)的第一步是將信息進行分類，以用于決策或其他行動。一般來說，改變信息分類將不可避免地影響制定決策的方式。一般預算注重資金的投入——如工資、差旅、食宿以及其他項目支出金額。把預算方式從一般改變?yōu)轫椖款A算后，則關注重點是各項政策目標——政府應該支出多少以達成減少貧困、改善環(huán)境質(zhì)量以及其他公共目標。

然而，流程與決策之間的聯(lián)系并不像改革者所認為的那樣顯而易見，因為所有較為復雜的公共財政管理系統(tǒng)都有多重分類。各國政府通常依據(jù)明細項目（即使他們有項目預算或績效預算）、行政單位、經(jīng)濟類別和職能部門來安排支出。其他分類可能依據(jù)區(qū)域、性別、年齡、接受者的收入，這些分類可能是強制的，也可能是自定的。然而，盡管政府可能維持多重分類標準，但只能以一種分類方式作為制定權威性決策的基礎。常見的公共財政管理改革錯誤，是將陳述誤當做決策，例如，將項目中的預算陳述或存在的績效模板，作為政府擁有此項預算的依據(jù)。大多數(shù)國家是按行政單位對會計核算、預算和其他財政管理流程進行分類的。預算支出機構（而非項目）提供服務，并為主要的問責對象。而真正的項目預算應該無視機構的界限，把服務于相同目標的所有活動與支出劃歸于同一個類別。然而在實踐中，大多數(shù)政府雖然宣稱他們有項目預算，實際上他們僅僅將項目與可確定的機構單位相聯(lián)系。例如，他們可能將水質(zhì)項目歸于水務局，但是沒有把其他開展水質(zhì)工作的行政主體納入項目中。

根據(jù)上述的分類特征，可以得出如下啟示：第一，具有完整行政分類的政府，可能會去考慮以下這些問題，即引入新的項目分類是否真的出于改變決策流程和責任關系的考慮？如果不是，這項改革可能耗費多年，或者僅僅是改變表象，尤其是當政府內(nèi)部對于目標或最佳項目結構存在分歧時。第二，公共財政管理變革應著力于提高政府及機構的管理能力，因為這些主體決定如何使用公共資金。第三，在主要分類中附注重要問題或表明公共資金管理方式的計劃表或聲明，以此作為補充能夠更好地促進財政管理。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules

（責任編輯 耿 欣；校對 GX）