陳斯琴 趙忠秀 劉旭東

摘要：2012年面對國外光伏市場的日益萎縮，國內(nèi)市場低迷的狀況，中國光伏市場被迫啟動。隨著《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》的出臺以及順利并網(wǎng)、金融服務(wù)、補(bǔ)貼額度和方式等相應(yīng)細(xì)則的陸續(xù)實施，裝機(jī)市場仍以地面大型電站建設(shè)為主，分布式市場啟動速度緩慢。文章從光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程出發(fā)，梳理光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策之間的聯(lián)系，通過國內(nèi)外光伏政策對比，提出推進(jìn)能源政策組合模式、實現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的具體措施和建議。

關(guān)鍵詞：光伏產(chǎn)業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；可再生能源政策

一、 引言

2012年以前，德國、意大利、西班牙引領(lǐng)國際光伏市場，2013年之后，中國、日本和美國占據(jù)光伏國際市場50%以上絕對主導(dǎo)地位。新興市場的高速增長必然伴隨著政策的調(diào)整。本文把握住光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，從產(chǎn)品試制到替代化效應(yīng)，到不可替代性的提出，再到政策促進(jìn)到政策調(diào)整的發(fā)展過程中，根據(jù)各國不同階段政策的出臺和實施效果，提出豐富我國稅收優(yōu)惠政策，增加分布式系統(tǒng)設(shè)備補(bǔ)貼，控制產(chǎn)能的同時，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，降低產(chǎn)業(yè)退出壁壘，兼顧養(yǎng)老醫(yī)療保險與就業(yè)情況，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

二、 光伏產(chǎn)業(yè)與政策發(fā)展歷程

新能源產(chǎn)業(yè)是未來能源發(fā)展的方向，是工業(yè)4.0新經(jīng)濟(jì)時代戰(zhàn)略競爭的制高點。從第一塊實用光伏電池問世，到增強(qiáng)國家能源獨立地位和應(yīng)對地緣政治斗爭的手段，光伏產(chǎn)業(yè)伴隨著政策的發(fā)展可劃分為以下五個階段：

第一階段（1954年～1973年），研發(fā)支持階段。1954年美國科學(xué)家恰賓和皮爾松利用“光電效應(yīng)”制成了第一塊可實用的單晶硅太陽能電池，其轉(zhuǎn)化效率實現(xiàn)6%。該階段的政策以研發(fā)資金支持為主，實現(xiàn)技術(shù)突破；

第二階段（1973年～1992年），替代效應(yīng)市場化階段。1973年10月中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，進(jìn)而引發(fā)石油價格暴漲，促使美國和歐洲政府大力開發(fā)利用太陽能可持續(xù)資源，緩解能源壓力，在此期間太陽能研究經(jīng)費猛增了十倍，研發(fā)效率大大提高，至1980年，單晶硅太陽電池轉(zhuǎn)化效率達(dá)20%，多晶硅電池達(dá)14.5%。歐美、日本等國家推行“陽光計劃”，并加大光伏發(fā)電價格、稅收、研發(fā)資金等方面的支持力度；但是1985年隨著油價暴跌，各國政府當(dāng)年就取消了其中大部分補(bǔ)貼，新能源發(fā)展資金微乎其微。這一階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要表現(xiàn)是，市場化發(fā)展與石油價格呈負(fù)相關(guān)，替代效應(yīng)明顯。這一階段政策表現(xiàn)在政府推動下示范項目的實施，實現(xiàn)試驗階段向市場化初期階段轉(zhuǎn)變；

第三階段（1992年～2000年），可再生能源不可替代性的提出。1992年聯(lián)合國在巴西召開“世界環(huán)境與發(fā)展大會”，將利用太陽能與環(huán)境保護(hù)結(jié)合在一起，使光伏產(chǎn)業(yè)有了新的發(fā)展意義，可持續(xù)發(fā)展成為世界各國的責(zé)任和義務(wù)，各國紛紛加大光伏產(chǎn)品研發(fā)和市場推廣應(yīng)用進(jìn)程。在政府助推項目的同時世界太陽能技術(shù)也進(jìn)入了新的發(fā)展時期，1998年單晶硅光伏電池轉(zhuǎn)化效率突破24%；

第四階段（2000年～2008年），政策促進(jìn)階段。21世紀(jì)初，迎來新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱潮，石油價格相應(yīng)進(jìn)入瘋狂上漲階段，從2000年開始的29美元/桶，暴漲到2008年7月的147美元/桶。各國政府出臺一系列法案，對光伏購電進(jìn)行補(bǔ)償，大力開拓可再生能源市場，多晶硅太陽電池實驗最高轉(zhuǎn)換效率提高到20.3%。據(jù)EPIA（歐洲光伏行業(yè)協(xié)會）統(tǒng)計，2000年～2008年間，累計裝機(jī)容量增長了近10倍。期間，各國新能源法案紛紛出臺，大大促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)程，如：德國于2000年出臺EEG法案，并于2004年進(jìn)一步修訂該補(bǔ)貼政策，西班牙、意大利相繼于2004年出臺新能源法案，中國也于2006年開始實施“中華人民共和國可再生能源法”。該階段各國制定相應(yīng)的節(jié)能減排目標(biāo)，光伏政策也以實現(xiàn)目標(biāo)推進(jìn)市場化應(yīng)用為主；

第五階段（2008年至今），政策調(diào)整階段。此期間主要有三件事情：第一，受金融海嘯的影響，國際油價一路猛跌，從2008年7月的150美元，降到2009年4月的40美元/桶，隨后國際油價反彈，2014年6月再次迎來油價暴跌，從80美元被腰斬，跌到了42美元區(qū)間；第二，2011年3月，日本受大地震影響引發(fā)福島電站核泄露；第三，2012年，美國為保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，運用貿(mào)易救濟(jì)措施手段對我國光伏產(chǎn)業(yè)實施“雙反”。盡管石油價格暴跌，部分國家出臺政策逐步降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但政府的決策者已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境安全和能源安全的重要性。該階段各國政策表現(xiàn)不一，中美兩國出臺政策保護(hù)和促進(jìn)本國市場發(fā)展的同時，積極應(yīng)對國際貿(mào)易保護(hù)措施；日本大力發(fā)展新能源；歐洲控制新能源發(fā)展步伐。在各國能源政策調(diào)整中，全球新增裝機(jī)容量仍然以每年平均44.16%的速度增長。石油價格暴跌，導(dǎo)致新能源的發(fā)展停頓或長期受阻的情形，已經(jīng)一去不復(fù)返。

三、 國內(nèi)外光伏政策對比

光伏是各國大力發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，也是清潔的可再生能源，但由于前期投資大，回收期長，光伏補(bǔ)貼政策成為行業(yè)發(fā)展的焦點。目前，光伏扶持政策主要體現(xiàn)在兩個方面：一是出臺相關(guān)的戰(zhàn)略政策，明確光伏發(fā)展的戰(zhàn)略地位和未來發(fā)展的前景；二是出臺相關(guān)的市場政策，包括前期建廠土地使用優(yōu)惠、投資或安裝費用補(bǔ)償，中期融資和貸款政策，后期的稅收優(yōu)惠、出口減免和發(fā)電補(bǔ)貼政策。

1. 光伏政策分類。隨著光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各國政策也日臻完善，為了促進(jìn)本國市場的開拓，各國根據(jù)國情出臺相適應(yīng)的不同法令和政策，經(jīng)過十多年光伏政策發(fā)展及實施效果對比，可為我國可再生能源政策制定提供思路。根據(jù)光伏政策種類，可將光伏政策分為以下7個種類：

（1）設(shè)備安裝補(bǔ)貼。該政策目的是降低市場化應(yīng)用的初期投資。美國1974年開始頒布能源可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法令，2009年開始，為初始安裝提供1.5美元/W～5美元/W的投資補(bǔ)貼；2012年韓國補(bǔ)貼安裝費用的50%；日本提供系統(tǒng)安裝成本價格的1/3，或715美元作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)備安裝補(bǔ)貼政策的實施大大增強(qiáng)美日韓國家用戶安裝意愿。

（2）分布式上網(wǎng)電價補(bǔ)貼。FiT（上網(wǎng)電價補(bǔ)貼，F(xiàn)eed-inTariff）包括兩個方面：一是固定光伏上網(wǎng)電價，統(tǒng)一購買可再生能源電力的電價標(biāo)準(zhǔn)；二是確定補(bǔ)貼價格，即每發(fā)1度電可獲得的補(bǔ)貼額。德國2000年頒布EEG法案，實施可再生能源發(fā)電的固定上網(wǎng)電價制度，將可再生能源發(fā)電并入能源電力體系，促使企業(yè)和個人以發(fā)電為目的進(jìn)而擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)市場占有率，使得德國可再生能源比率從2000年的6%提高到2013年的25%；韓國97%以上能源依靠進(jìn)口，因此能源獨立意識較強(qiáng)。2002年韓國第一個出臺15年的購電補(bǔ)償協(xié)議，2004年開始實施0.713～0.749美元/kwh補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以每年遞減4%進(jìn)行發(fā)放；日本2011年確定光伏電價補(bǔ)貼為0.42美元/kwh，2014年下調(diào)為商業(yè)項目補(bǔ)貼0.32美元/kwh，住宅項目為0.37美元/kwh。2012年開始實施全量固定價格收購制度；2013年8月，中國正式確定分布式光伏補(bǔ)貼為0.42元/kwh，上網(wǎng)電價為0.9元/kwh～1.0元/kwh。

（3）RPS。與歐洲FiT政策不同，美國通過發(fā)放綠色電力證書（REC）強(qiáng)制實施可再生能源發(fā)電配額制（RPS），該政策將可再生能源發(fā)電作為發(fā)電企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，保證綠色能源在總能源系統(tǒng)中占據(jù)固定比例；韓國2012年開始實施可再生能源發(fā)電配額制，通過購買REC新能源發(fā)電量憑證，取代FiT。

（4）準(zhǔn)入門檻。與歐美實施的貿(mào)易保護(hù)措施相比，日本選用了更為隱蔽的產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作為本國市場的進(jìn)入壁壘。在各國光伏產(chǎn)業(yè)效率計算中，日本光伏企業(yè)表現(xiàn)出平均效率較高，這一結(jié)論離不開日本光伏產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的實施，既保護(hù)了本國光伏企業(yè)，又控制了規(guī)模與需求的關(guān)系，同時保證了行業(yè)秩序，兼顧了企業(yè)收益。中國2011年對多晶硅市場施行準(zhǔn)入限制，70多家中只有20家通過審核。

（5）稅收優(yōu)惠。美國為太陽能提供的稅收優(yōu)惠名目眾多，自2009年開始頒布1603財政部計劃，出臺一系列稅收政策，例如生產(chǎn)稅返還，可再生能源發(fā)電稅收抵免政策（PTC），加速折舊抵減等。2013年又對商業(yè)太陽能安裝提供30%的投資賦稅優(yōu)惠，大大促進(jìn)了美國光伏市場增長；日本也為本國光伏市場推出稅收返還政策；韓國光伏市場增長較快，可再生能源比重逐年上升，從2012年的1.2%上升到2013年的2.6%，再到2015年的4.3%，但是受本國領(lǐng)土面積限制，韓國能源市場以火力發(fā)電和核電為主，再加上歐美對華實施的貿(mào)易保護(hù)措施，更加促進(jìn)了韓國組件出口歐美，為了鼓勵本國企業(yè)開拓國際市場，擴(kuò)大銷量，2011年開始出臺出口退稅優(yōu)惠政策。2013年7月18日，中國對原產(chǎn)于美、韓的進(jìn)口太陽能級多晶硅進(jìn)行反傾銷制裁，對美國多晶硅收取57%的懲罰性關(guān)稅，對韓國收取2.4%的關(guān)稅，這一事件更加助長了韓國光伏的出口勢頭。

（6）貸款優(yōu)惠。美國2011年提供光伏貸款擔(dān)保服務(wù)，創(chuàng)新的金融模式刺激了美國分布式市場發(fā)展，增加了行業(yè)吸引力，降低了企業(yè)融資成本；日本為了促進(jìn)市場快速發(fā)展，為本國光伏企業(yè)提供低息貸款。

（7）技術(shù)研發(fā)支持。2008年韓國政府在未來5年共投資368.4億美元用于光伏產(chǎn)業(yè)研發(fā)資金支持，2013年撥款2億美元開展產(chǎn)業(yè)化階段技術(shù)資金，主要圍繞基礎(chǔ)研究、裝置研究與開發(fā)以及電池等方面研究。

由于光伏市場不受地域限制，只跟光照強(qiáng)度有關(guān)，即使是沒有電網(wǎng)的偏遠(yuǎn)地區(qū)也能享受太陽能發(fā)電的優(yōu)勢，除此之外，分布式最能展現(xiàn)即發(fā)即用，余電上網(wǎng)自由組合的優(yōu)勢。因此，從各國光伏政策對比中可看出，大部分國家都在政策制定中偏向有利于分布式發(fā)展的組合方式。

2. 光伏政策國家比較。德國：德國是工業(yè)生產(chǎn)大國，是最早實現(xiàn)光伏市場化的國家之一，其人口密度為238.52人/km2，擁有85.2百萬人口，領(lǐng)土面積達(dá)35.72萬km2，光伏累計裝機(jī)量達(dá)35GW，光伏從業(yè)人員2014年為5.6萬人，能源凈進(jìn)口達(dá)61.68%。為了實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，發(fā)展可再生能源比重，德國于2000年頒布EEG法案大大促進(jìn)了分布式市場的發(fā)展，該法案被稱為各項政策中推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)市場化最有力的政策之一，但鑒于德國光照條件限制了光伏發(fā)電量，并且隨著裝機(jī)規(guī)模的連年擴(kuò)張，補(bǔ)貼額度增長過快，后期也為德國帶來嚴(yán)重的新能源補(bǔ)貼壓力，增大國民稅收負(fù)擔(dān)，動搖了本國工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位，因此德國于2014年修改EEG法案，歐洲逐步取消可再生能源補(bǔ)貼，韓國也于2012年取消上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策；

美國：美國是能源消耗大國，2014年一次能源消耗量高達(dá)2 298.73百萬噸油當(dāng)量。在國家政治體制下，新能源發(fā)展也帶有政治色彩。美國是最早國家撥款從事光伏研發(fā)投資的國家，也是最早頒布能源可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法令的國家，其光伏產(chǎn)業(yè)一貫以促進(jìn)為主，采取強(qiáng)制性政策與多元化的經(jīng)濟(jì)激勵政策組合模式。2009年以來，1603財政部計劃大大促進(jìn)了光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)新的金融模式也有利于產(chǎn)業(yè)集聚與緩解補(bǔ)貼壓力，但各州相繼出臺各自的補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致各州裝機(jī)市場發(fā)展極具不均衡，例如以加利福尼亞、北卡羅來納和內(nèi)華達(dá)州為主的大型地面電站，以馬薩諸塞、加利福尼亞和新澤西州為主的分布式市場，2012年前美國光伏市場以分布式為主，2012年轉(zhuǎn)變分布式與地面電站各占一半的局面，到2014年分布式僅占到光伏市場的1/3，各州出臺的補(bǔ)貼政策加速了美國地面裝機(jī)市場的擴(kuò)張；

日本：日本是能源凈進(jìn)口國，人口密度為333.4人/km2，其能源進(jìn)口比重為80%左右，2011年海嘯引發(fā)福島核泄露，這一事故更加堅定了日本能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的決心，之后這一數(shù)字更是高達(dá)90%以上。從裝機(jī)市場來看，日本光伏市場發(fā)展最為理想，其中35%為住宅建筑應(yīng)用，這個比例為中日美德英印六國中最高。從政策比較來看，日本光伏政策貫徹性強(qiáng)，涉及設(shè)備安裝補(bǔ)貼、上網(wǎng)發(fā)電補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、準(zhǔn)入門檻和金融貸款優(yōu)惠等方面，政策種類較為齊全，發(fā)力效果明顯，在六國中政策也最為優(yōu)惠。隨著光伏產(chǎn)品價格下降和政府補(bǔ)貼壓力的增大，日本補(bǔ)貼政策略有下降，上網(wǎng)電價補(bǔ)貼從2014的0.27美元/kwh下調(diào)到0.22美元/kwh，但仍為六國中補(bǔ)貼力度最大的國家；

韓國：韓國2014年能源凈進(jìn)口占到能源使用量的83.4%，如此高的比重導(dǎo)致較高的能源危機(jī)意識，使得韓國能源獨立意愿較強(qiáng)。2011年受福島核泄漏事故的影響韓國開始調(diào)整本國能源結(jié)構(gòu)，縮減核電站的應(yīng)用市場。但是國內(nèi)光伏應(yīng)用市場發(fā)展受人口與地域限制較明顯，光伏產(chǎn)品出口比重較大。自2012年全球光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入低迷期，韓國中游光伏企業(yè)很多退出市場，因此2012年開始，韓國以結(jié)構(gòu)調(diào)整與“救市”為目的的一系列政策出臺，刺激光伏市場的發(fā)展；

中國：中國是制造業(yè)大國，能耗比重大，PM10高達(dá)80每立方微克，一直承擔(dān)著較大的世界節(jié)能減排任務(wù)。在剛剛結(jié)束的巴黎聯(lián)合國氣候大會中，中國的世界領(lǐng)袖地位開始凸顯。2012年以來中國的光伏政策“救市”效應(yīng)明顯，國家制定了10GW的裝機(jī)目標(biāo)以大力促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中新增地面光伏電站并網(wǎng)容量占到90%以上，分布式裝機(jī)也僅以非住宅建筑為主，在中日美德英印六國的住宅建筑在應(yīng)用市場占有率排名中中國最低，不足1%，因此，如何制定政策快速啟動光伏分布式住宅建筑的任務(wù)尤為凸顯。

四、 優(yōu)化能源政策組合的具體措施和建議

從2013年開始，中國陸續(xù)出臺一系列政策促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)創(chuàng)新以及行業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展，收效頗豐。但是分布式市場始終是光伏市場的主導(dǎo)，為了進(jìn)一步開拓我國分布式市場，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，借鑒國外政策經(jīng)驗并結(jié)合我國實際國情，特提出優(yōu)化能源政策組合的意見和建議。

首先，豐富我國稅收優(yōu)惠政策。我國的稅收優(yōu)惠主要集中于出口退稅方面，我國是名副其實的光伏產(chǎn)品制造大國，出口產(chǎn)品占國際市場65%左右，2011年以前這一比例為90%，激勵產(chǎn)品出口的同時也為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來弊端。很多企業(yè)通過出口退稅維持企業(yè)盈利，也引發(fā)國際市場的不滿。從生產(chǎn)稅優(yōu)惠到設(shè)備安裝再到發(fā)電稅收抵免，多種稅收組合有利于釋放企業(yè)活力，使企業(yè)即時享受到分布式發(fā)展的切實利益，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變思路。

其次，提供一定比例分布式系統(tǒng)設(shè)備補(bǔ)貼。我國EPC企業(yè)大多為國企，設(shè)計安裝施工也以大型地面電站為主，無暇顧及小型項目，而大型項目安裝調(diào)試周期較長，使得企業(yè)資金周轉(zhuǎn)率較低。分布式系統(tǒng)設(shè)備安裝具有時效性，大大縮短決策和施工時間，若能提供一定比例的系統(tǒng)安裝補(bǔ)貼，將有利于降低用戶風(fēng)險，縮短安裝公司設(shè)備資金回收期，充分調(diào)動分布式市場開拓的積極性。

再次，完善法律手段。從2012年的“雙反”可看出，中國在應(yīng)對國外貿(mào)易制裁時處在非常被動的地位。一方面，各企業(yè)在加強(qiáng)市場多元化發(fā)展的同時，應(yīng)加深了解國外貿(mào)易救濟(jì)措施的具體內(nèi)容和資料收集過程，尋求貿(mào)易合作的最佳方式，在合同制定以及貿(mào)易過程中，注重保護(hù)本國貿(mào)易，將損失降到最低，習(xí)慣運用法律手段解決貿(mào)易沖突；另一方面，亟需政府和相關(guān)單位制定和完善法律法規(guī)，積極應(yīng)對國外貿(mào)易保護(hù)措施，確保在開啟貿(mào)易會談時，從法律層面上占據(jù)主動權(quán)。

最后，控制產(chǎn)能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。從2010年開始，全球光伏產(chǎn)量供過于求現(xiàn)象逐年顯現(xiàn)，盡管2014年有所緩解，但隨著各國多晶硅企業(yè)產(chǎn)能的釋放，新一輪產(chǎn)業(yè)競爭將更加嚴(yán)酷。因此，我國在站穩(wěn)新能源產(chǎn)業(yè)大國地位的同時，加大知識密度含量，控制產(chǎn)能實現(xiàn)供求機(jī)制平衡，提高進(jìn)入壁壘緩解市場壓力，分流一部分光伏產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，同時降低退出壁壘，兼顧養(yǎng)老醫(yī)療保險與就業(yè)情況，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)與養(yǎng)老醫(yī)療統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

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