陳奕晶

摘要：隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的深入，非稅收入管理逐漸步入規(guī)范化軌道。在實(shí)際管理工作中，由于部分事業(yè)單位的收費(fèi)包含行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)性收費(fèi)兩種，許多行政事業(yè)單位對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目是否納入非稅收入管理，是否實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理概念不明確，常成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。本文通過(guò)非稅收入和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入的比較，并針對(duì)目前非稅收入征收管理中凸顯的問(wèn)題，為規(guī)范非稅收入管理提供有益的思路。

關(guān)鍵詞：非稅收入；經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)；比較

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0000-01

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的深入，預(yù)算外資金收入改為非稅收入繳入國(guó)庫(kù)，成為國(guó)家財(cái)政收入的重要組成部分，非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，非稅收入管理步入規(guī)范化軌道。但在實(shí)際管理工作中，由于部分事業(yè)單位的收費(fèi)包含行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)性收費(fèi)兩種，許多行政事業(yè)單位對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目是否納入非稅收入管理，是否實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理概念不明確，常成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。也有個(gè)別單位有意對(duì)行政性收費(fèi)項(xiàng)目按照經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目收取，企圖逃避財(cái)政調(diào)控。要實(shí)現(xiàn)非稅收入規(guī)范化、科學(xué)化的管理要求，就應(yīng)將符合非稅收入范圍的資金切實(shí)納入管理，同時(shí)對(duì)一部分已不再具有政府公共管理和公共服務(wù)性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理。本文通過(guò)非稅收入和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入的比較，并針對(duì)目前非稅收入征收管理中凸顯的問(wèn)題，為規(guī)范非稅收入管理提供有益的思路。

一、非稅收入與經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入的比較

雖然我國(guó)非稅收入的形式早己存在，但提出非稅收入概念卻是在20世紀(jì)后。隨著國(guó)家對(duì)預(yù)算外資金管理力度的加大， 2001年在正式文件中提出非稅收入的概念， 2004年，財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》對(duì)非稅收入的范圍予以明確。

經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入是事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織等以營(yíng)利為目的，按照市場(chǎng)要求并根據(jù)自愿有償原則提供場(chǎng)所、設(shè)施、技術(shù)、信息、中介、勞務(wù)等所取得收費(fèi)，大多數(shù)服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。

二者的不同點(diǎn)在于：

第一，征收主體不同：經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入體現(xiàn)出廣泛性。非稅收入的征收主體是各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織。而經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的主體是提供有償服務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織、法人、其他組織和個(gè)人，對(duì)于行政單位，根據(jù)《關(guān)于治理規(guī)范經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入的通知》（發(fā)改價(jià)格[2010]877號(hào)）的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)名義收取費(fèi)用應(yīng)予以堅(jiān)決取締。

第二，征收依據(jù)不同：經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入體現(xiàn)出非政策性。非稅收入的征收是依靠公權(quán)力、提供社會(huì)公共服務(wù)和財(cái)產(chǎn)（資產(chǎn)）所有權(quán)及國(guó)家信譽(yù)。從征收依據(jù)來(lái)看，非稅收入的征收帶有很強(qiáng)的政策性，必須以國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化教育政策為依據(jù)。而經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入則是以提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換，經(jīng)營(yíng)者自主制定價(jià)格，其中并不體現(xiàn)出國(guó)家意志，所以相較于非稅收入而言，體現(xiàn)出非政策性。

第三，征收目的不同：經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入體現(xiàn)出營(yíng)利性。非稅收入征收目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)社會(huì)公平與合理負(fù)擔(dān)，其資金使用具有一般用途。非稅收入的使用與其收入來(lái)源聯(lián)系緊密，如行政事業(yè)性收費(fèi)收入常應(yīng)用于補(bǔ)償使用 政府提供的公共服務(wù)成本，環(huán)境保護(hù)費(fèi)收入往往用于補(bǔ)償環(huán)境外部負(fù)效應(yīng)等。而經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)主要是單位為了獲取利潤(rùn)，籌集經(jīng)費(fèi)。

二、管理上存在的問(wèn)題

（一）概念劃分不明確。

非稅收入的部分范圍與經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入由于法律上的謹(jǐn)慎闡述和實(shí)踐上的原因，在概念上存在模糊。例如對(duì)非稅收入范疇內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)，是以區(qū)別于商品價(jià)格而提出的概念。而什么是“特定”服務(wù)，什么是履行“政府職能”的服務(wù)，在實(shí)踐上則沒(méi)有明確界定。正是這種模糊的界定給實(shí)際操作中判別收費(fèi)項(xiàng)目屬于行政事業(yè)性收費(fèi)還是經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)制造了障礙。

（二）權(quán)責(zé)不明晰存在交叉。

管理職能的交叉人為地設(shè)置了非稅收入管理的障礙?！吨腥A人民共和國(guó)價(jià)格法》中規(guī)定，各類(lèi)有償服務(wù)的收費(fèi)屬于價(jià)格范疇，由各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理，縣級(jí)以上各級(jí)政府其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的價(jià)格工作。而非稅收入監(jiān)管牽涉財(cái)政、價(jià)格、稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等多個(gè)部門(mén)。例如：行政事業(yè)性收費(fèi)由財(cái)政、價(jià)格部門(mén)共同審批管理，而在在實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)由價(jià)格部門(mén)單獨(dú)審批管理，將行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)成價(jià)格，規(guī)避了財(cái)政監(jiān)管，造成了財(cái)政收入的流失。

（三）缺乏完備的管理運(yùn)行機(jī)制。

目前非稅收入管理運(yùn)行機(jī)制尚不完善：一是在非稅收入的政策制訂、預(yù)算的編制執(zhí)行等方面，還存在制度不明、政出多門(mén)、體制失衡等的問(wèn)題；在非稅收入的管理范圍上還存在真空地帶；在非稅收入的征收行為上，有的部門(mén)擅自自立收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)督和管理的部門(mén)之間缺乏明確分工和溝通協(xié)調(diào)，日常監(jiān)督和管理以及專(zhuān)項(xiàng)檢查制度缺乏剛性，普遍存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象。

（四）制度建設(shè)滯后。

一方面，目前僅有國(guó)務(wù)院在1996年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，其余基本是規(guī)范性文件；盡管全國(guó)已有多個(gè)省區(qū)出臺(tái)了地方性法規(guī)，但在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成一套完整的法律體系。非稅收入管理理論研究相對(duì)滯后，直接導(dǎo)致非稅收入管理實(shí)踐的盲目。另一方面，非稅收入稽查法規(guī)滯后。

三、建立科學(xué)規(guī)范的非稅收入管理體系

（一）界定法律范疇，確保非稅收入應(yīng)收盡收。

對(duì)非稅收入和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入的概念，應(yīng)由法律予以明確，進(jìn)行具有實(shí)踐性和可操作性的劃分，防止非稅收入和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入在概念上混淆。實(shí)行“費(fèi)”改“稅”，將部分具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金項(xiàng)目改為稅收項(xiàng)目，實(shí)行依法征稅。將部分不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。對(duì)現(xiàn)有確需保留的非稅收入項(xiàng)目，實(shí)行非稅收入目錄管理和公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督，做到應(yīng)收盡收，防止非稅收入的流失。

（二）建立共享機(jī)制，明晰非稅收入管理權(quán)責(zé)。

為建立規(guī)范的非稅收入管理體制，必須聯(lián)合分管?chē)?guó)有資產(chǎn)的單位和價(jià)格部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等部門(mén)，建立聯(lián)網(wǎng)共享機(jī)制，搭建信息資源共享平臺(tái)，對(duì)非稅收入有關(guān)信息全盤(pán)把握。明確各部門(mén)職責(zé)范圍，依靠牽頭部門(mén)，進(jìn)行責(zé)權(quán)的合理分配，消弭部門(mén)間的分歧。

（三）整合管理職能，完善非稅收入監(jiān)管體系。

一是非稅收入征管要嚴(yán)格按照法律條例征收，依托法律，確保依法征收，應(yīng)收盡收。進(jìn)行經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入和行政事業(yè)性收入的清理，對(duì)政策規(guī)定取消的收費(fèi)項(xiàng)目堅(jiān)決取消，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的堅(jiān)決按照新標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。二是通過(guò)非稅收入稽查查漏補(bǔ)缺，堅(jiān)持對(duì)行政事業(yè)單位使用財(cái)政票據(jù)收取經(jīng)營(yíng)服務(wù)型收費(fèi)、門(mén)面租金等情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)稽查，對(duì)少數(shù)單位收入不入賬或轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，按照規(guī)定給予處罰，有效規(guī)范非稅收入管理。