張小霞　余牟艷

摘要：建立和實(shí)施內(nèi)部控制，是推進(jìn)行政事業(yè)單位管理本身規(guī)范化、流程化、科學(xué)化的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚未引起單位負(fù)責(zé)人的高度重視，內(nèi)控建設(shè)存在不同程度的漏洞，體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)欠缺、預(yù)算管不科學(xué)、內(nèi)控信息化程度低等問(wèn)題。本文針對(duì)其內(nèi)控存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，提出規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施，以期提高單位管理能力。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制；預(yù)算管理；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0035-02

一、引言

2012年11月29日，財(cái)政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》，分總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則6章65條，規(guī)定自2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個(gè)內(nèi)容全面，框架清晰、路徑明確的指引。該規(guī)范的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)控建設(shè)工作又上了一個(gè)新臺(tái)階，內(nèi)控建設(shè)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由過(guò)去的單一企業(yè)主體性向行政事業(yè)單位領(lǐng)域拓展，對(duì)進(jìn)一步提高我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范有建設(shè)性意義。

此內(nèi)控規(guī)范在我國(guó)行政事業(yè)單位全面實(shí)施已滿一年，但實(shí)施效果并不樂(lè)觀。相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的落實(shí)工作，尚未引起行政事業(yè)單位工作人員的關(guān)注，而單位負(fù)責(zé)人更是未引起對(duì)內(nèi)部控制工作的重視。目前來(lái)看，大多數(shù)行政事業(yè)單位并未把內(nèi)部控制建設(shè)落實(shí)到本單位的制度建設(shè)層面上，并且也沒(méi)有任何關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的計(jì)劃，故內(nèi)控規(guī)范的執(zhí)行情況與當(dāng)初制定者的初衷相差甚遠(yuǎn)，這從側(cè)面也暴露出我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的突出問(wèn)題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，內(nèi)控意識(shí)薄弱。

由于對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，部分行政事業(yè)單位只是按照財(cái)政部發(fā)布的內(nèi)控規(guī)范和指引上的條款對(duì)照開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作，也就是國(guó)內(nèi)流行的對(duì)標(biāo)法，來(lái)滿足監(jiān)管的合規(guī)性要求，而不是出于本單位自身管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。部分單位把內(nèi)部控制和本單位的管理看作是相互獨(dú)立的兩個(gè)體系，認(rèn)為內(nèi)部控制就是在日常的管理過(guò)程中，建立新的控制制度，將內(nèi)控的工作視為就是編制一系列制度或者內(nèi)控手冊(cè)?；诖苏J(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單的把內(nèi)部控制工作看作是做了太多沒(méi)必要的內(nèi)容，不僅需要付出額外的金錢(qián)成本，還導(dǎo)致效率的損耗，故認(rèn)為內(nèi)控是一項(xiàng)奢侈品工程，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控是一項(xiàng)綜合性水平較高的系統(tǒng)工程，需要不斷的后續(xù)跟進(jìn)，是完善單位治理的重要內(nèi)容。

此外，許多行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識(shí)不高。從單位負(fù)責(zé)人的角度看，往往重業(yè)務(wù)發(fā)展，而忽視單位的內(nèi)部管理，加之有部分負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)內(nèi)部控制管理方面知識(shí)的深入了解，能力和經(jīng)驗(yàn)都比較有限，對(duì)不能直接與本單位所實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相掛鉤的內(nèi)部控制管理意愿不強(qiáng)烈，導(dǎo)致對(duì)內(nèi)部控制的重視程度不夠。從單位員工看，通常認(rèn)為內(nèi)部控制主要是單位財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，自己是否參與影響不大，而財(cái)務(wù)人員傾向于把財(cái)務(wù)工作和內(nèi)控工作割裂開(kāi)來(lái)，認(rèn)為做好本職工作-財(cái)務(wù)核算就好，內(nèi)控是單位領(lǐng)導(dǎo)層的事情，也就不怎么關(guān)注內(nèi)控。這樣一來(lái)，就造成單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，沒(méi)有形成良好的內(nèi)部控制建設(shè)氛圍。

（二）針對(duì)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的預(yù)算管理不科學(xué)。

從行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制來(lái)看，其預(yù)算管理的科學(xué)性存在較大問(wèn)題。雖然大多數(shù)行政事業(yè)單位建立了預(yù)算管理機(jī)制和相應(yīng)的工作流程，但是預(yù)算編制呈現(xiàn)出粗線條的態(tài)勢(shì)，通常根據(jù)上年度收支及本年度的財(cái)政水平，而未考慮每一具體項(xiàng)目資金往來(lái)情況和各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)各自的預(yù)算數(shù)據(jù)，表現(xiàn)在大多數(shù)單位采用年度財(cái)務(wù)分析，還未做到根據(jù)項(xiàng)目的重要程度和影響范圍進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。其次，預(yù)算口徑不夠全面是目前行政事業(yè)單位存在的最嚴(yán)重的問(wèn)題，一些單位僅在整體層面進(jìn)行預(yù)算支出總額的控制，而沒(méi)有把預(yù)算細(xì)化到單位內(nèi)部各個(gè)部門(mén)，使得當(dāng)某一項(xiàng)預(yù)算支出金額比較大時(shí)，出現(xiàn)串用其他預(yù)算指標(biāo)的現(xiàn)象。再者，有部分單位沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的預(yù)算管理委員會(huì)，預(yù)算審批存在漏洞。對(duì)預(yù)算資金比較少的單位，往往是負(fù)責(zé)人集中審批預(yù)算資金，而不按照預(yù)算支出的性質(zhì)、金額、類(lèi)別區(qū)別對(duì)待，這樣就會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的決策凌駕于管理之上，造成支出資金超出原有預(yù)算資金規(guī)模。對(duì)于預(yù)算規(guī)模比較大的單位，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通常采用限額審批制度，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)集中的領(lǐng)域無(wú)法進(jìn)行重點(diǎn)審批和關(guān)注。最后，缺乏對(duì)預(yù)算的事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)考核。比如對(duì)某些項(xiàng)目列入預(yù)算范圍后，若在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，沒(méi)有及時(shí)反饋信息，也沒(méi)有對(duì)預(yù)算及時(shí)更新調(diào)整，就會(huì)致使項(xiàng)目無(wú)法啟動(dòng)，從而浪費(fèi)預(yù)算指標(biāo)。

（三）內(nèi)控信息化方面落后。

信息化是內(nèi)控管理的工作基礎(chǔ)，也是重要手段，但據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，大部分單位都存在信息化程度不高的問(wèn)題。例如，大部分單位只做到了簡(jiǎn)單的賬務(wù)處理，而在預(yù)算控制這一塊，做到事前控制的都很少，往往都是事后的；一些單位的合同控制及采購(gòu)管理沒(méi)有采用信息系統(tǒng)，大都是手工管理；還有些單位雖有醫(yī)務(wù)室，但藥物領(lǐng)用時(shí)，連手工帳都沒(méi)有。對(duì)于那些建立信息管理系統(tǒng)的行政事業(yè)單位，應(yīng)用程度最高的是財(cái)務(wù)管理軟件，大多單位直接購(gòu)買(mǎi)套裝軟件，未考慮到信息化工作與單位實(shí)際管理的適應(yīng)度。這樣看來(lái)，加快行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)刻不容緩。

三、改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）增強(qiáng)單位職工對(duì)內(nèi)控的正確認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)及執(zhí)行力。

與企業(yè)內(nèi)控建設(shè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)且艱巨的過(guò)程，需要財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)加大力度，宣傳和普及內(nèi)部控制知識(shí)，形成“人人學(xué)內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。可以通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)會(huì)計(jì)人員開(kāi)展后續(xù)教育專題培訓(xùn)宣傳內(nèi)控政策、開(kāi)展內(nèi)控知識(shí)競(jìng)賽、內(nèi)控有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)、內(nèi)部控制專業(yè)人才專題培訓(xùn)等活動(dòng)，普及內(nèi)控知識(shí)，做到“宣傳無(wú)死角、培訓(xùn)無(wú)盲區(qū)”，從而樹(shù)立單位職工對(duì)內(nèi)控的正確認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)職工參與內(nèi)控建設(shè)的積極性。

當(dāng)然，在行政事業(yè)單位內(nèi)控逐步建立的過(guò)程中，不可忽視單位負(fù)責(zé)人的主導(dǎo)作用，單位的“一把手”要對(duì)本單位的內(nèi)部控制的建立和完善承擔(dān)責(zé)任。內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實(shí)際效果，關(guān)鍵在于負(fù)責(zé)的人的領(lǐng)導(dǎo)力和職工的積極參與。對(duì)于這項(xiàng)工作，單位的“一把手“要真正重視起內(nèi)控工作，認(rèn)真領(lǐng)悟關(guān)于內(nèi)控工作指引的精髓，結(jié)合本單位具體的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，樹(shù)立正確的內(nèi)部管理理念，并把內(nèi)控理念傳達(dá)至每一位職工，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)本單位的內(nèi)控建設(shè)工作，才能把各方面的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。

（二）健全預(yù)算管理制度。

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，能夠幫助行政事業(yè)單位有效組織業(yè)務(wù)活動(dòng)，完成既定的目標(biāo)，強(qiáng)化控制。健全預(yù)算管理，首先，要從預(yù)算編制著手。單位可以成立由單位負(fù)責(zé)人、各部門(mén)主管、財(cái)務(wù)部門(mén)員工、關(guān)鍵崗位職工組成的預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和執(zhí)行工作。在編制預(yù)算前，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)控事前評(píng)審工作，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目詳細(xì)調(diào)查和細(xì)致測(cè)算。在編制時(shí)，不僅要嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、按部門(mén)、分類(lèi)別制定業(yè)務(wù)、資金的總體收支計(jì)劃，還應(yīng)考慮單位未來(lái)的業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，從而制定出符合本單位實(shí)際情況的預(yù)算計(jì)劃。其次，在預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行方面，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行審批。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，單位內(nèi)部各部門(mén)應(yīng)按照年度計(jì)劃編制資金使用計(jì)劃，依程序向上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)撥付資金，還應(yīng)按月報(bào)送收支情況表。同時(shí)，按照內(nèi)部批復(fù)的收支計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算，避免隨意調(diào)整和追加預(yù)算，并按照規(guī)定履行相應(yīng)的支出審批手續(xù)。此外，要想將預(yù)算執(zhí)行落實(shí)到位，可制定出考核計(jì)劃及責(zé)任追究制度。對(duì)預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)反饋，并落實(shí)責(zé)任。

（三）加快內(nèi)控信息化的落地實(shí)施。

內(nèi)部控制體系最終的實(shí)施離不開(kāi)信息化建設(shè)，對(duì)此，指引行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)控規(guī)范，它的有效實(shí)施，如果離開(kāi)了信息系統(tǒng)的支撐，幾乎是一件不可完成的工作。一方面，信息系統(tǒng)可以固化工作流程，嚴(yán)格按照流程執(zhí)行，減少人工執(zhí)行過(guò)程中的主觀隨意性。另一方面，信息可以提供精確的證據(jù)，讓人不敢輕易違紀(jì)，起到震懾作用。故信息化主要通過(guò)以上兩個(gè)方面支撐內(nèi)控建設(shè)。

行政事業(yè)單位的內(nèi)控信息化要結(jié)合本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，還要考慮到其內(nèi)部控制體系，借助于信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作的程序化和常態(tài)化。具體來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面著手。其一，通過(guò)構(gòu)建管控平臺(tái)，為內(nèi)控信息化管理提供支撐平臺(tái)。其二，建立具體業(yè)務(wù)層面的管控系統(tǒng)，比如收支、預(yù)算、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)管理、合同管理等子系統(tǒng)，形成以預(yù)算為核 心，資金監(jiān)管為重點(diǎn)的全過(guò)程內(nèi)控監(jiān)控。其三，建立數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的有效整合，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)單位之間的數(shù)據(jù)分享。

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作者簡(jiǎn)介：張小霞（1990.07—），河南葉縣人，西華大學(xué)工商管理學(xué)院研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理。

余牟艷（1992.06—），四川洪雅人，西華大學(xué)工商管理學(xué)院研究生，研究方向：組織行為與人力資源管理。