吳鵬飛 馬懷政

【摘 要】 糧食安全問題是國(guó)家安全的首先問題，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和居民生活大局。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境約束日益趨緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增大，農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾凸顯，農(nóng)民種糧積極性受到打壓。如何確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)難題。本文通過對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀、存在問題的梳理與分析，最后結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下我國(guó)糧食生產(chǎn)的實(shí)際給出政策建議。

一、糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施背景及重大意義

（一）糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施背景

2002年以前，我國(guó)的糧食價(jià)格主要采取以保護(hù)價(jià)格向農(nóng)民敞開收購(gòu)，再以財(cái)政補(bǔ)貼方式，補(bǔ)償糧食加工、糧食流通企業(yè)的方式進(jìn)行。

1.隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，全國(guó)各地出現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施大量擠占農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象，一時(shí)間糧食缺口增大，國(guó)內(nèi)糧價(jià)迅速上漲，對(duì)城鄉(xiāng)居民生活水平和社會(huì)穩(wěn)定帶來了一系列負(fù)面影響。

2.農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)渠道放寬，糧食經(jīng)濟(jì)效益偏低

農(nóng)村家庭承包責(zé)任制及農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)方式的推廣，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，林果業(yè)、蔬菜種植、家庭養(yǎng)殖業(yè)以及外出務(wù)工等得到快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)類農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受國(guó)內(nèi)需求的強(qiáng)勢(shì)拉動(dòng)不斷上漲，經(jīng)濟(jì)作物及外出務(wù)工的受益明顯高于糧食作物的收入。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞

近年來，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境的開始惡化。國(guó)內(nèi)多年持續(xù)性過度開發(fā)，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，植被減少、土壤及地下水遭到污染，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展面臨資源枯竭和生態(tài)環(huán)境惡化的“瓶頸”。

（二）實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策的重大意義

1.極大地激勵(lì)了農(nóng)民的種糧積極性，扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)的被動(dòng)局面

在實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策以來大大提升了糧食生產(chǎn)效率，改善了糧食生產(chǎn)中的諸多不利局面，糧食播種面積也逐年增加。2004到2015年糧食產(chǎn)量從8614億斤增加的62143萬噸，連續(xù)12年獲得糧食大豐收，年均增產(chǎn)糧食343億斤，農(nóng)民收入增幅連續(xù)6年高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅，國(guó)家糧食儲(chǔ)備逐年增加，到2015年國(guó)家糧食儲(chǔ)備已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)5年過旺，從根本上扭轉(zhuǎn)了我國(guó)糧食生產(chǎn)的被動(dòng)局面。

2.農(nóng)村居民生活水平明顯改善

我國(guó)糧食直補(bǔ)政策主要是對(duì)糧食種植戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所使用的農(nóng)作物優(yōu)良品種進(jìn)行補(bǔ)貼，其結(jié)果不僅讓農(nóng)民在種糧環(huán)節(jié)得到補(bǔ)償，而且還在農(nóng)機(jī)購(gòu)置，良種推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合配套等環(huán)節(jié)得到補(bǔ)償，在一定程度上緩解了種糧農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)際上意味著農(nóng)戶收入的增加。

二、糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大

一般來說，耕地面積越多，耕地的質(zhì)量越好，即單位面積產(chǎn)量越高，所享受的直接補(bǔ)貼就越多。我國(guó)由單純的間接補(bǔ)貼增加至直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。其中，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼由2011年的835億元增加至2015的1071億元； 2015年中央財(cái)政資金補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍為11大類43個(gè)小類137個(gè)品目，激發(fā)了農(nóng)民種糧的積極性。

（二）糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

自2004年實(shí)行糧食直補(bǔ)政策后，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。全國(guó)每年補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，總的來講是逐年在增加，糧食直補(bǔ)小麥補(bǔ)貼由 2004 年每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) 10 元左右上升到 2013年的每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) 85元左右。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年增加主要是因?yàn)橹毖a(bǔ)資金每年都在加大，但全國(guó)各地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是有差距的，有的甚至差距很大，總體來講是東部最高，中部次之，而西部最低，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，直補(bǔ)資金將不斷的增加，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)進(jìn)一步提高。

三、糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問題

我國(guó)自2004至今，糧食補(bǔ)貼政策已實(shí)施了12年有余。糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了從補(bǔ)貼范圍由小到大，補(bǔ)貼方式從懵懂到成熟的過程。然而，因?yàn)閲?guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境變化多端，糧食補(bǔ)貼政策本身的局限性和實(shí)施困難性，使得糧食補(bǔ)貼政策在不斷更新中依然存在不少問題。

（一）糧食直補(bǔ)金額小

近些年來，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料化肥、糧種成本不斷攀升，農(nóng)業(yè)用水成本也直線上升；相反，國(guó)際大宗商品價(jià)格不斷下降，使得農(nóng)民收益逐漸下降，種糧的難度不斷增加。我國(guó)糧食直補(bǔ)政策金額也隨著環(huán)境變化不斷增加，但整體上來看補(bǔ)貼金額占農(nóng)民收入依然較小，無法彌補(bǔ)種糧成本上升的速度。

（三）政策補(bǔ)助范圍不清晰

甘肅、新疆、寧夏等省份在糧食補(bǔ)貼政策采用的是與糧食種植面積相掛鉤的補(bǔ)貼方式，然而，糧食種植的實(shí)際面積的核準(zhǔn)成本是比較高的，因此，糧食補(bǔ)貼政策的范圍不清晰，無論農(nóng)民種植的什么農(nóng)作物，一律按種植面積給予補(bǔ)助。

四、建議與對(duì)策

針對(duì)糧食補(bǔ)貼政策在解決“三農(nóng)”方面的不足和它本身在實(shí)施過程中所存在的問題，現(xiàn)提出以下四點(diǎn)建議：

（一）增加金額或標(biāo)準(zhǔn)

1.糧食補(bǔ)貼政策的資金來源于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，是我國(guó)財(cái)政支出的一部分。我們要提高糧食補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但前提應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)貼方式是高效的，資金的使用率是高效的，不存在浪費(fèi)。

2.從糧食補(bǔ)貼政策的內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)增加良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榧Z食補(bǔ)貼資金無法切實(shí)用于糧食生產(chǎn)，但在這些內(nèi)容上進(jìn)行補(bǔ)貼的意義更加重大。

（二）限定范圍，提高效率

糧食補(bǔ)貼政策在貫徹過程中存在諸多問題：補(bǔ)貼范圍不清晰，只以種植面積為標(biāo)準(zhǔn)隨意補(bǔ)貼，浪費(fèi)資金。我們一定要堅(jiān)決把握好糧食補(bǔ)貼政策的制定初衷，明確“糧”的范圍，提高資金的補(bǔ)貼效率。在實(shí)際補(bǔ)貼中，各個(gè)省份的補(bǔ)貼范圍差別很大，當(dāng)然這也是正常的，因?yàn)楦鱾€(gè)省份糧食種植的種類優(yōu)勢(shì)都不同。

（三）增大政策宣傳力度，完善監(jiān)督和反饋機(jī)制

（1）監(jiān)督政策執(zhí)行是否落到實(shí)處，（2）監(jiān)督農(nóng)民能否將糧食補(bǔ)貼資金用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，這一點(diǎn)尤為重要；（3）監(jiān)督部門向政府部門申報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)是否真實(shí)有效，一些農(nóng)戶和有關(guān)部門虛報(bào)、冒領(lǐng)糧食補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

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作者簡(jiǎn)介：馬懷政，1986.12山東省棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展）。