陳進(jìn)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城市駐地和城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制為街道，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由一級政權(quán)組織變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)關(guān)，原鄉(xiāng)級人民代表大會和人大代表也隨之空缺。盡管縣區(qū)人大常委會在街道設(shè)置了派出機(jī)構(gòu)，但是由于缺乏本級人大代表，街道人大工作的開展面臨諸多難題。近年來，山東菏澤、濰坊等地在街道開展人大監(jiān)督員制度的實踐探索，為這一難題提供破解之道。

街道人大工作是基層人大

工作中最突出短板

街道人大工作是基層人大工作中最突出的一個短板，由于歷史和體制機(jī)制等原因，面臨的難題很多。

首當(dāng)其沖的是法律地位問題。修改前的地方組織法對街道人大的法律地位不明確，只在上級人大授權(quán)下開展工作，缺乏對轄區(qū)內(nèi)政府派駐機(jī)構(gòu)的主動監(jiān)督。

2015年8月，全國人大常委會通過了關(guān)于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，修改后的地方組織法首次對人大街道工委的設(shè)置、性質(zhì)、職能等作出明確規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報告工作。

地方組織法的修改，使得街道人大工作名正言順、于法有據(jù)，但是在實際工作開展中的難題并沒有迎刃而解。街道人大機(jī)構(gòu)沒有本級人大代表且無委員，沒有了一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，形成監(jiān)督的“斷鏈”、“空檔”和“盲區(qū)”。街道轄區(qū)內(nèi)雖然有上級人大代表，但是從代表數(shù)量上來說要少得多，代表結(jié)構(gòu)上一線職工和基層群眾所占比重較少，代表的廣泛性有限，難以密切與街道群眾的聯(lián)系。

由此導(dǎo)致街道工作透明度不高，決策程序缺乏民主參與，許多重大決策難以與群眾進(jìn)行有效溝通，民主監(jiān)督渠道不暢，也缺乏相應(yīng)的社情民意采集載體。而基層群眾的參政議政意識越來越活躍，對政務(wù)公開的要求越來越高。如何開辟一條既符合街道實際，又體現(xiàn)民主意志的參政議政渠道，是解決街道人大工作難題、推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的關(guān)鍵所在。

街道人大監(jiān)督員替補(bǔ)“空檔”

有沒有可能在街道本級設(shè)置一個群體，行使部分人大代表的權(quán)利，從而解決街道沒有本級人大代表的難題？近年來，全國各地開展過很多類型的探索與嘗試。

浙江省不少地方推行的街道“議政會”制度相對成熟。比如義烏市人大常委會黨組擬定的相關(guān)文件中明確，街道議政會成員名額一般為20—30人（不包括本轄區(qū)的市級以上人大代表），由本轄區(qū)部分村（居）民代表、人數(shù)較多的企事業(yè)單位代表和相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人士組成。議政會每屆任期5年，主要任務(wù)是定期聽取街道辦事處對本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等安排及其執(zhí)行情況的通報，并進(jìn)行討論，提出意見、建議；開展調(diào)查研究，及時聽取并反映廣大人民群眾對本街道工作的意見、建議，協(xié)助街道辦事處推行工作。“議政會”制度的推行，推進(jìn)了街道政務(wù)公開，搭建了一個傳達(dá)民意、積極參政議政的好平臺，使人大監(jiān)督得到延伸和強(qiáng)化。

街道人大監(jiān)督員制度是山東省菏澤市的首創(chuàng)，定陶區(qū)是最早試點這一制度的縣區(qū)。從2013年9月開始，定陶區(qū)在市人大常委會的支持下，推行街道人大監(jiān)督員。在試點成功后，菏澤市全面推廣試點經(jīng)驗。截至2014年4月10日，菏澤市街道人大監(jiān)督員推選工作結(jié)束，共產(chǎn)生街道人大監(jiān)督員1728名。這1728名街道人大監(jiān)督員主要職責(zé)是負(fù)責(zé)聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)居民群眾，聽取并反映群眾的意愿和訴求，并在街道人大聯(lián)絡(luò)處的組織下，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)人大代表參與基層國家事務(wù)的管理和監(jiān)督?？梢钥闯?，人大監(jiān)督員實際上是由縣區(qū)人大常委會授權(quán)，依規(guī)行使和履行人大代表部分權(quán)利和職責(zé)。這就有效改變了街道人大沒有本級人大代表的力量薄弱局面。

在實際工作中，街道人大監(jiān)督員的作用發(fā)揮得十分明顯。據(jù)報道，菏澤市各街道人大聯(lián)絡(luò)處主動發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、聯(lián)系保障等方面的職能作用，充分調(diào)動街道人大監(jiān)督員的履職熱情，截至2016年6月，已圍繞與人民群眾息息相關(guān)的公路維護(hù)、用水用電、教育衛(wèi)生、項目建設(shè)等問題組織人大代表和監(jiān)督員開展視察、調(diào)研活動300余次，提出意見和建議1530余件；開展征求意見、化解矛盾等活動780余次，化解群眾糾紛4530余件。

街道人大監(jiān)督員制度的推行，彌補(bǔ)了街道缺少人大監(jiān)督的缺陷，構(gòu)建了完整的街道層級監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，同時更好地搭建起人民群眾參政議政、關(guān)心大局、關(guān)注民生的有效平臺，激發(fā)了人民群眾參政議政的熱情，有利于街道各項工作順利開展，贏得人民群眾的支持和理解。

制度成熟可復(fù)制

菏澤試點的成功，也帶動了周邊地區(qū)。目前，濰坊市、濟(jì)寧市都在推行街道人大監(jiān)督員制度。在不同地市的制度探索中，一些較為成熟并可復(fù)制的經(jīng)驗也得到總結(jié)。

一是把好推選入口關(guān)。定陶區(qū)在確定街道人大監(jiān)督員的名額和人選時，街道黨委、人大聯(lián)絡(luò)處召開村（居）民代表大會，廣泛征求群眾代表意見，產(chǎn)生了82名街道人大監(jiān)督員。而后來經(jīng)驗全面推廣后，臨近的濰坊市青州市益都街道人大監(jiān)督員的推選程序更加健全民主。益都街道人大監(jiān)督員的推選工作分為宣傳發(fā)動、提名協(xié)商公示、召開村（居）民代表會議推選人大監(jiān)督員、召開街道人大監(jiān)督員會議四個階段實施，人大監(jiān)督員選舉產(chǎn)生后，還要向青州市人大常委會寫出工作報告。

二是優(yōu)化監(jiān)督員結(jié)構(gòu)。憲法和法律并沒有規(guī)定街道人大監(jiān)督員的階層比例，但出于工作實際需要，街道人大監(jiān)督員結(jié)構(gòu)也要符合體現(xiàn)先進(jìn)性、廣泛性和代表性的要求。定陶區(qū)的1728名街道人大監(jiān)督員中，有農(nóng)民899名，工人335名，干部338名，專業(yè)技術(shù)人員156名；婦女237名，少數(shù)民族21名，非中共黨員303名，基本實現(xiàn)了職業(yè)結(jié)構(gòu)全面化、黨派結(jié)構(gòu)多元化、知識結(jié)構(gòu)合理化、性別結(jié)構(gòu)適度化。

三是建立工作規(guī)范和管理體制。菏澤市人大常委會制定了一系列文件和意見，明確街道人大監(jiān)督員的職責(zé)?？h（區(qū)）人大以常委會決定的形式，授權(quán)街道人大聯(lián)絡(luò)處組織本轄區(qū)內(nèi)的縣級人大代表和街道人大監(jiān)督員，通過召開議事會議、開展視察、調(diào)研、工作評議等形式，實施對縣（區(qū)）“一府兩院”在街道派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。濟(jì)寧市微山縣傅村街道人大工委建立健全了人大監(jiān)督員活動、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、聯(lián)系群眾、評議部門等工作制度，加強(qiáng)對人大監(jiān)督員的組織管理和動態(tài)考核。及時建章立制，使街道人大監(jiān)督員各項工作開展有規(guī)可依、有章可循。

四是搭建監(jiān)督員履職平臺。定陶區(qū)各街道在區(qū)人大常委會的督促下，依照就近原則成立監(jiān)督員小組，搭建了履職平臺，同時，組織監(jiān)督員聽取區(qū)人大常委會、“一府兩院”在街道派出機(jī)構(gòu)工作情況的匯報，將審議意見向各匯報單位通報。濟(jì)寧市微山縣傅村街道還設(shè)置了人大監(jiān)督員便民服務(wù)窗口，接受村民咨詢。同時根據(jù)“就地就近，便于開展活動”的原則，街道人大工委對街道13名人大代表和推選出的65名人大監(jiān)督員進(jìn)行混合編組，共劃分出4個人大代表、人大監(jiān)督員小組，定期組織開展小組活動。

這些經(jīng)驗對于其他地方基層人大來講，是有益的借鑒。同時，作為一項新生事物，街道人大監(jiān)督員制度在發(fā)揮效用的同時，也還有進(jìn)一步健全完善的空間。