崔雪　郭偉偉

[提要] 近年來(lái)，創(chuàng)新政策制定者、政策分析專(zhuān)家和相關(guān)學(xué)者開(kāi)始使用“政策組合”一詞。我們認(rèn)為，在創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域從“政策組合”這一概念出現(xiàn)到普遍使用給我們提供了一個(gè)機(jī)會(huì)重新考慮一些基本的和經(jīng)常被隱藏的假設(shè)，更好地處理復(fù)雜的、多層次的、多個(gè)利益相關(guān)者參與的現(xiàn)實(shí)情況。我們利用一系列文獻(xiàn)來(lái)重新構(gòu)建創(chuàng)新政策研究基本模塊，目的是對(duì)“政策組合”形成一個(gè)有效的定義，使不同種類(lèi)的政策跨越一系列維度進(jìn)行相互作用。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；政策組合；概念重構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F019.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年2月23日

一、引言

創(chuàng)新政策的辯論近年來(lái)已經(jīng)發(fā)生了改變。政策制定者、學(xué)者和政策分析師都越來(lái)越關(guān)注關(guān)于政策復(fù)雜性的挑戰(zhàn)。這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為“政策組合”這一術(shù)語(yǔ)的吸收。從經(jīng)濟(jì)政策的討論中可以看出，“政策組合”重點(diǎn)在于不同政策之間的相互作用和相互依存，因?yàn)樗麄儠?huì)影響在何種程度上會(huì)達(dá)到預(yù)期的政策效果。盡管我們渴望一個(gè)更實(shí)際有效的方法來(lái)獲得政策的復(fù)雜性，但是有可能只是得到單純的復(fù)雜政策組合的風(fēng)險(xiǎn)。

Morlacchi（2009）指出，創(chuàng)新政策研究處在一個(gè)十字路口，并認(rèn)為有必要維持臨界自反性在創(chuàng)新政策研究中的長(zhǎng)期性的關(guān)鍵作用。在本文中，我們將臨界自反性帶入創(chuàng)新政策復(fù)雜性和“政策組合”問(wèn)題，得出了獲得政策組合的方法，它能與一個(gè)更加復(fù)雜的、多人參與的、多層次、動(dòng)態(tài)的了解流程兼容，政策在這一流程中出現(xiàn)，相互作用和影響。

本文的進(jìn)程如下：首先，在探索政策組合中政策之間相關(guān)性之前，我們討論了政策組合概念a的傳播；其次，我們通過(guò)探索政策之間的交互作用和權(quán)衡形成政策組合相互作用的構(gòu)思；最后，轉(zhuǎn)向公共政策之間的相互作用，形成一組交互的維度并強(qiáng)調(diào)需要一個(gè)真正的政策互動(dòng)的動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)，并得出結(jié)論。

二、政策組合的起源及其在創(chuàng)新政策研究中的應(yīng)用

短語(yǔ)“政策組合”出現(xiàn)于19世紀(jì)60年代的經(jīng)濟(jì)政策文獻(xiàn)中。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主蒙代爾指出，在一個(gè)條件下，一個(gè)浮動(dòng)的匯率，貨幣政策成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的一個(gè)強(qiáng)大的工具，此時(shí)財(cái)政政策變得無(wú)能為力，而在固定匯率下情況就會(huì)相反。蒙代爾的關(guān)于財(cái)政和貨幣政策組合的概念后來(lái)在歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟中關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的辯論上得到極大關(guān)注。

創(chuàng)新政策學(xué)者一開(kāi)始討論了創(chuàng)新政策制定者考慮目標(biāo)和政策工具組合的必要性，然而在開(kāi)始的這十年間，通過(guò)環(huán)境政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，“政策組合”這個(gè)詞似乎已經(jīng)找到了進(jìn)入創(chuàng)新政策的路。2002年STRATA-ETAN專(zhuān)家組基準(zhǔn)國(guó)家RTD政策指出，跨國(guó)對(duì)比中獲得的有效的政策學(xué)習(xí)需要理解在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中個(gè)人工具組合形成有效的政策組合的方法。

創(chuàng)新政策這個(gè)詞反映了現(xiàn)代國(guó)家越來(lái)越具有分散權(quán)力的特征，而不僅僅是向上和向下國(guó)家層面上超越地方的活動(dòng)者，同樣也是向外準(zhǔn)國(guó)有和非國(guó)有活動(dòng)者。這種認(rèn)識(shí)不僅僅局限于創(chuàng)新政策研究，它反映了更廣泛的傳統(tǒng)的政府和中央控制的模式，多層次的“公共管理”的新理念，多人參與“治理”和“新公共管理”的替代。

同時(shí)，政策組合這一詞語(yǔ)用于創(chuàng)新政策討論的方式似乎淡化了蒙代爾最初對(duì)政策工具之間交互作用的強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樗麄冊(cè)噲D實(shí)現(xiàn)一個(gè)政策的目標(biāo)。這可以有效地用作“創(chuàng)新政策”的同義語(yǔ)。相反，如果這一概念有任何實(shí)用程序，它必須迫使我們關(guān)注政策之間的權(quán)衡，因?yàn)樗麄冊(cè)谝粋€(gè)特定的空間和特定的時(shí)間中影響創(chuàng)新政策最終的結(jié)果與目的實(shí)現(xiàn)的程度。

三、政策工具之間的交互作用和權(quán)衡

政策工具的影響是一種有效的混合或組合，不同的工具在不同的時(shí)間制定并且服務(wù)于不同的目標(biāo)。工具并不是被空降到一個(gè)空白的舞臺(tái)展示政策關(guān)聯(lián)性的。

政策工具之間相互作用和權(quán)衡的理念是政策組合概念的基礎(chǔ)。但是，我們所看到的關(guān)于創(chuàng)新政策的研究都仍然把重點(diǎn)放在對(duì)單個(gè)的、標(biāo)準(zhǔn)化的和可互換的政策工具的分析上，或者是簡(jiǎn)單的了解非相互作用的工具組合。然而，名義上相似的政策工具隨著時(shí)間、空間和政策領(lǐng)域的變化，在它們的依據(jù)、目標(biāo)、使用和影響方面不一定是穩(wěn)定的。公共政策追求的也不是一個(gè)單獨(dú)的甚至是一個(gè)連貫的和分層的目標(biāo)體系，它所追求的是一個(gè)更寬范圍的和不斷變化的有或多或少顯性和隱性，最終的或中間的目標(biāo)或目的。其中有許多在某種意義上有沖突，即一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能以另一個(gè)目標(biāo)為代價(jià)。正是這些政策基本原理和政策的目標(biāo)，還有政策被執(zhí)行的方式使政策組合經(jīng)常處于一種緊張的或沖突的狀態(tài)。

公共政策是隨著時(shí)間的推移展現(xiàn)出來(lái)的。一種政策的影響依賴(lài)于它是什么時(shí)間制定的，依賴(lài)于它以前所跟隨的路徑，不僅僅依賴(lài)于目標(biāo)“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，而且也依賴(lài)于政策的進(jìn)程。公共政策，就像創(chuàng)新一樣，表現(xiàn)出了不可改變性和路徑依賴(lài)性：它們并不依賴(lài)于一種純粹的狀態(tài)而是依賴(lài)于一個(gè)前后連貫的以前存在的政策組合和機(jī)構(gòu)框架，這些政策組合和機(jī)構(gòu)框架經(jīng)過(guò)成功的政策變化已經(jīng)成形了。

一些政策處理需要很長(zhǎng)的實(shí)踐才能發(fā)揮出來(lái)。關(guān)于這點(diǎn)的一個(gè)推論就是一種政策工具的每一次使用都會(huì)構(gòu)成某一個(gè)特定時(shí)刻的一種干預(yù)，在一個(gè)不斷發(fā)生狀況的狀態(tài)中對(duì)一種被給定的政策工具進(jìn)行條件限定。相互作用可能發(fā)生在短期與長(zhǎng)期之間，直接和間接效果之間，甚至可能潛藏在最初所期望的目標(biāo)之中。

政策工具組合的五種形式：一是針對(duì)一個(gè)具體參與者或群體的大量的政策工具；二是針對(duì)同一進(jìn)程中的不同參與者或群體的大量政策工具；三是多個(gè)管理層面上不同層次所采取的工具；四是橫跨政策領(lǐng)域的相互作用和緊張態(tài)勢(shì)；五是在一個(gè)更加廣泛的系統(tǒng)中通過(guò)進(jìn)程調(diào)節(jié)相互作用的政策工具。

四、政策組合相互作用的構(gòu)思

從政策空間維度來(lái)說(shuō)，“空間”是指不同的政策主要存在的空間；其次是治理空間的維度，而其相互作用橫跨多個(gè)治理級(jí)別。除了這些空間之外，還有一種地理空間的維度，從這一維度出發(fā)政策組合的相互作用就可以隨之發(fā)生；最后是時(shí)間維度。

到目前為止，本文考慮了不同政策工具間的相互作用，然而我們同樣也必須允許這樣一種可能性，即同樣一種政策工具將會(huì)在一種或多種可能的維度上與自身發(fā)生相互作用（比如在不同的治理水平上和不同的時(shí)間上）。最后，我們應(yīng)該牢記政策工具間的緊張態(tài)勢(shì)潛在的來(lái)源：依據(jù)沖突、目標(biāo)沖突，以及實(shí)現(xiàn)路徑?jīng)_突等。

五、結(jié)論

在創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域，從“政策組合”這一概念出現(xiàn)到普遍使用為我們提供了一個(gè)機(jī)會(huì)重新考慮一些基本的和經(jīng)常被隱藏的假設(shè)，來(lái)更好地處理復(fù)雜的、多層次的、多個(gè)利益相關(guān)者參與的現(xiàn)實(shí)情況。本文探索了創(chuàng)新政策對(duì)待相關(guān)利益參與者、政策工具、機(jī)構(gòu)和政策間的相互作用的方式，目的是能夠得出對(duì)于創(chuàng)新政策組合的一個(gè)更為有效重構(gòu)的概念，強(qiáng)調(diào)對(duì)于政策制定和政策間的相互作用的一種真正動(dòng)態(tài)化視角的需要。本文認(rèn)為在創(chuàng)新政策制定過(guò)程中最好的思想是將創(chuàng)新過(guò)程看作是一個(gè)寬泛種類(lèi)的子集。通過(guò)借鑒有關(guān)政策工具研究的文獻(xiàn)，闡述在政策制定過(guò)程中沒(méi)有比創(chuàng)新流程更為適合的理性工具。創(chuàng)新政策的焦點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)于方式方法進(jìn)行增量或自適應(yīng)學(xué)習(xí)，實(shí)驗(yàn)、反饋、辯論和爭(zhēng)論，甚至是創(chuàng)造性的緊張氛圍。進(jìn)行創(chuàng)新政策研究具有重要的作用，應(yīng)該突出任何政策組合所固有的折衷和緊張關(guān)系并推動(dòng)關(guān)于他們的公開(kāi)辯論。

政策組合的相互作用證明了政策本身與創(chuàng)新政策效果之間有一種復(fù)雜的、多層次的、多主體參與的、具有時(shí)間分布的特征?；?dòng)的具體情況和特定種類(lèi)互動(dòng)的重復(fù)情況往往是難以察覺(jué)的。作為學(xué)術(shù)分析的一個(gè)挑戰(zhàn)，這對(duì)于政策學(xué)習(xí)來(lái)說(shuō)是一個(gè)實(shí)際的問(wèn)題。一些關(guān)于創(chuàng)新政策研究的文獻(xiàn)明確地承認(rèn)多層次、多主體和協(xié)商性質(zhì)的公共政策。

政策是動(dòng)態(tài)的，它是一種概率性的東西而不是確定性的。更好地認(rèn)知了政策制定過(guò)程也不一定能使我們更好地預(yù)測(cè)政策效果，但是對(duì)于創(chuàng)新政策制定過(guò)程的更好理解已經(jīng)使我們能夠預(yù)測(cè)創(chuàng)新的效果。這已經(jīng)被近期主流政策研究領(lǐng)域的“進(jìn)化轉(zhuǎn)向”理論有效的承認(rèn)了。政策制定過(guò)程的一種進(jìn)化理論無(wú)法預(yù)測(cè)或牢牢規(guī)定具體的政策。然而，這能夠告訴我們有關(guān)的制約因素和公共行為的潛力。相比于在理想主義但是機(jī)械的世界，成功政策行為的范圍在一個(gè)進(jìn)化的世界更加受到限制，在這一世界中存在著許多的關(guān)于創(chuàng)新政策的研究，而且任何政策行為都將決定和制約著未來(lái)，承認(rèn)這些應(yīng)當(dāng)成為思考未來(lái)創(chuàng)新政策研究范圍的出發(fā)點(diǎn)。

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