王金華 宋媛光 孫曉睿

摘 要：涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金是指國(guó)家以投資、補(bǔ)助或其他形式投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金。其設(shè)立、分配、使用、管理以及后續(xù)效益評(píng)估環(huán)節(jié)都會(huì)存在一定的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)是保障涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的安全、提高資金使用效益的重要監(jiān)督部門(mén)，目前對(duì)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審c審計(jì)新技術(shù)，審計(jì)評(píng)價(jià)體系不完善等。因此，側(cè)重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施效益審計(jì)，從健全涉農(nóng)資金管理制度和效益審計(jì)機(jī)制、改革效益審計(jì)用人機(jī)制、構(gòu)建效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、采用先進(jìn)的效益審計(jì)方式方法等方面進(jìn)行論述，并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金；效益審計(jì)；審計(jì)方法；評(píng)價(jià)指標(biāo)

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）08-0155-03

2015年4月中央2臺(tái)“經(jīng)濟(jì)半小時(shí)”用一周的時(shí)間報(bào)道了農(nóng)村水利工程建設(shè)使用效果存在的問(wèn)題，其中，4月7日?qǐng)?bào)道山西省水利廳2011年建成的提黃灌溉工程——高家灣和馬家灣工程。該工程目的是把黃河水引到山上灌溉，預(yù)計(jì)投資5 027萬(wàn)元，實(shí)際投資7 000多萬(wàn)元。但建成已4年村民們沒(méi)用過(guò)該工程的引水，儲(chǔ)水池長(zhǎng)滿(mǎn)了草，工程后期管理無(wú)人問(wèn)，惠民工程成了擺設(shè)，令人痛心。如今涉農(nóng)資金已成為“重點(diǎn)資金”，國(guó)家2011—2013年投資1萬(wàn)多億元資金用于水利工程，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金是否運(yùn)行得有效益，需要通過(guò)效益審計(jì)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。由于效益審計(jì)在實(shí)際運(yùn)用中還存在許多不足，因此，針對(duì)目前涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)談幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、健全涉農(nóng)資金管理制度和效益審計(jì)機(jī)制

涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理和效益審計(jì)制度不健全。涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的特點(diǎn)是數(shù)量大、面廣，資金來(lái)源渠道多、管理部門(mén)多、涉及單位多，造成資金投入分散，影響投資效果。

對(duì)涉農(nóng)資金管理、使用責(zé)任缺乏明確、有效的約束機(jī)制，目標(biāo)考核、激勵(lì)獎(jiǎng)懲、驗(yàn)收評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，造成責(zé)任人效益觀念淡薄、責(zé)任意識(shí)缺乏，造成資金損失浪費(fèi)、被截留挪用等無(wú)效結(jié)果。此外，在實(shí)際進(jìn)行涉農(nóng)資金效益審計(jì)操作時(shí)缺乏必要的規(guī)范和評(píng)價(jià)依據(jù)。

應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)，從源頭上保證涉農(nóng)資金效益，為涉農(nóng)資金效益審計(jì)的開(kāi)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，使效益審計(jì)法制化，使效益審計(jì)既合法又有權(quán)威性；并將涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)結(jié)果納入資金管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)體系，將其作為責(zé)任追究制度的一個(gè)組成部分和政府官員政績(jī)考核體系的一個(gè)指標(biāo)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，防止屢審屢犯問(wèn)題發(fā)生。

二、改革涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)用人機(jī)制

開(kāi)展涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)涉及政策、法規(guī)、財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)、管理、工程等各個(gè)方面，涉及資金量大、范圍廣，審計(jì)程序與方法更加復(fù)雜。目前，既懂財(cái)政財(cái)務(wù)、法律法規(guī)，又熟悉農(nóng)業(yè)政策、工程管理的復(fù)合型人才奇缺，因此，要改革涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)用人機(jī)制。

（一）改進(jìn)審計(jì)單位內(nèi)部用人機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)要打破部門(mén)科室限制，建立審計(jì)人員合理使用機(jī)制；淡化單位和科室的專(zhuān)業(yè)限制，建立項(xiàng)目組運(yùn)行機(jī)制，按任務(wù)安排人員組合，統(tǒng)一使用，合理調(diào)配審計(jì)力量；建立審計(jì)人員合理流動(dòng)機(jī)制，橫向流動(dòng)制度與縱向流動(dòng)制度相結(jié)合。實(shí)行審計(jì)人員全員輪崗，防止審計(jì)干部“審計(jì)疲勞”，豐富審計(jì)經(jīng)歷。加大審計(jì)人才引進(jìn)力度，增強(qiáng)隊(duì)伍活力。

（二）建立外聘兼職審計(jì)人才庫(kù)

充分利用社會(huì)資源為審計(jì)服務(wù)。審計(jì)隊(duì)伍除具有財(cái)務(wù)、審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才外，還應(yīng)有工程類(lèi)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的審計(jì)人才，儲(chǔ)備各個(gè)專(zhuān)業(yè)人才，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取向高等院校和有關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等方法，參與審計(jì)工作，彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)人才不足的問(wèn)題。

三、健全完善涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)存在很大的局限性，存在只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒(méi)有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；有簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，沒(méi)有社會(huì)效益和環(huán)境效益指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒(méi)有未來(lái)價(jià)值指標(biāo)等現(xiàn)象，造成效益審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差，評(píng)價(jià)依據(jù)不充分，增加了審計(jì)人員準(zhǔn)確判斷和科學(xué)表述涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益的難度，影響效益審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

（一）經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)

主要審查評(píng)價(jià)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金撥付到位率、審查有無(wú)存在截留、應(yīng)配套的資金是否及時(shí)配套到位、指標(biāo)有資金到位率等；審查實(shí)際用于農(nóng)業(yè)方面的專(zhuān)項(xiàng)資金發(fā)揮效益的比率，是否有資金被擠占挪用、發(fā)生損失浪費(fèi)等現(xiàn)象，指標(biāo)有專(zhuān)項(xiàng)資金有效利用率、投資回收期、投資回報(bào)率等，如水利工程的蓄水能力、灌溉能力等。從項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)審查，有無(wú)決策失誤、工程質(zhì)量隱患，是否存在建設(shè)進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目閑置難以運(yùn)營(yíng)等不經(jīng)濟(jì)情況。

（二）社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)

主要從項(xiàng)目是否有利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、是否改善了生產(chǎn)生活條件、是否促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)效益出發(fā)。如通過(guò)新建道路、水利設(shè)施、架設(shè)輸電線(xiàn)路等工程，評(píng)價(jià)指標(biāo)可用提升了土地價(jià)值、縮短了出行時(shí)間、新增灌溉面積，提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、新增就業(yè)率、新增區(qū)域GDP等指標(biāo)，社效益等多個(gè)角度來(lái)構(gòu)建效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。社會(huì)效益多數(shù)難以用貨幣計(jì)量?jī)r(jià)值，因此，應(yīng)多以實(shí)物、時(shí)間或勞動(dòng)量指標(biāo)為主。

（三）環(huán)境效益審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)

在生物科學(xué)中，環(huán)境指的是生物的棲息地和直接或間接影響生物生存與發(fā)展的各種因素。工程施工和竣工后對(duì)環(huán)境將產(chǎn)生一定的影響，通過(guò)自然的修復(fù)與調(diào)節(jié)，能夠達(dá)到新的結(jié)構(gòu)平衡，而人類(lèi)活動(dòng)的增強(qiáng)，如旅游活動(dòng)的開(kāi)展，必將影響及打破新的平衡，形成動(dòng)態(tài)的環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

因此，在審計(jì)施工方案設(shè)計(jì)、實(shí)施時(shí)，應(yīng)把重點(diǎn)放在是否具有自主的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。比如，對(duì)歷史悠久的自然景觀的破壞；對(duì)區(qū)域人類(lèi)生活水平及原有動(dòng)物、植物存在數(shù)量的影響等，以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是否引起水質(zhì)的變化、空氣質(zhì)量的變化等；利用水指標(biāo)和空氣指標(biāo)評(píng)價(jià)等。

四、運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)方式方法

目前，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)的方式、方法簡(jiǎn)單落后，基層審計(jì)人員相對(duì)老化，觀念落后，知識(shí)陳舊，審計(jì)技術(shù)方法仍為就地手工搜集、整理、復(fù)核及分析等，并未充分利用現(xiàn)代審計(jì)新技術(shù)。因此，要搞好涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)，審計(jì)人員要轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，擺脫傳統(tǒng)的就賬查賬思維方式，遵循從宏觀到微觀，再?gòu)奈⒂^到宏觀的審計(jì)思維方式，要跳出賬本搞審計(jì)，多從體制、機(jī)制和管理層面上查找問(wèn)題。審計(jì)人員必須在賬面審計(jì)基礎(chǔ)上，除了通過(guò)走訪調(diào)查、實(shí)地察看和業(yè)務(wù)核對(duì)外，還要運(yùn)用現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)。采取多種審計(jì)方式方法，真正弄清涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的真實(shí)情況。

（一）現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)

利用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等進(jìn)行在線(xiàn)審計(jì)，加快建立農(nóng)業(yè)資金審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的步伐，充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)的查詢(xún)、分析、篩選功能，提高涉農(nóng)資金審計(jì)獲取信息的能力，系統(tǒng)地反映資金在分配、使用中的不規(guī)范的問(wèn)題，促進(jìn)規(guī)范資金管理，利用航空測(cè)量、GPS等技術(shù)進(jìn)行實(shí)物量的審查。先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，還包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及重要性確定、利用各種數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行定性分析等。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有特殊性，涉及農(nóng)田改造、水利工程、節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)科技示范推廣等建設(shè)、環(huán)境評(píng)估、質(zhì)量評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)性問(wèn)題。這些業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要聘請(qǐng)專(zhuān)家參與檢查并指導(dǎo)審計(jì)工作，不斷提高涉農(nóng)資金效益審計(jì)的工作效率和工作質(zhì)量。

（二）進(jìn)行延伸審計(jì)

根據(jù)資金的流向向被審單位以外的單位和個(gè)人調(diào)查了解情況。資金的主管部門(mén)長(zhǎng)期滯留資金的問(wèn)題比較普遍，是審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)。滯留涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政部門(mén)大量長(zhǎng)期結(jié)轉(zhuǎn)。在審計(jì)中要審查2—3個(gè)年度專(zhuān)項(xiàng)資金管理臺(tái)賬或其他相關(guān)資料，逐筆審核結(jié)轉(zhuǎn)資金和結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目。二是以虛列支出方式長(zhǎng)期滯留專(zhuān)項(xiàng)資金。重點(diǎn)關(guān)注資金往來(lái)、特別是年末規(guī)模較大的資金往來(lái)。三是財(cái)政部門(mén)通過(guò)過(guò)渡專(zhuān)戶(hù)滯留專(zhuān)項(xiàng)資金。對(duì)存在的問(wèn)題調(diào)查取證并分析產(chǎn)生的原因。

（三）重大項(xiàng)目采用全程跟蹤問(wèn)效審計(jì)模式

審計(jì)監(jiān)督滯后，特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等許多項(xiàng)目的隱蔽工程由于事前沒(méi)有參與監(jiān)督，工程量的真實(shí)性和工程質(zhì)量的好壞很難確定，使審計(jì)的效果大打折扣。如許多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目從申報(bào)立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收長(zhǎng)達(dá)幾年，常常發(fā)生人事變動(dòng)、市場(chǎng)價(jià)格變化、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地變化等諸多變化，導(dǎo)致審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)收集資料難、找人調(diào)查難、取證難等。因此，對(duì)重大涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金采用跟蹤問(wèn)效審計(jì)模式，變事后審計(jì)為事前事中審計(jì)，既能及時(shí)查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問(wèn)題，又能適時(shí)監(jiān)督資金使用效益，對(duì)有重大管理缺失、損失浪費(fèi)、改變資金用途等問(wèn)題能夠及時(shí)制止，確保資金使用效益最大化。

五、加強(qiáng)審計(jì)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)作配合

目前，審計(jì)機(jī)關(guān)與公安、監(jiān)察、檢察、稅務(wù)部門(mén)均建立了協(xié)作配合機(jī)制，在案件查處、移送中發(fā)揮了重要作用。但在效益審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)的協(xié)作配合并不廣泛。有許多領(lǐng)域是審計(jì)所不熟知的，專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，如環(huán)保、水利、建設(shè)、交通等，若在審計(jì)中能與相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合，對(duì)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)質(zhì)量、節(jié)約審計(jì)成本將是有益的。審計(jì)機(jī)關(guān)要督促有關(guān)部門(mén)及單位進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督檢查工作，促進(jìn)管好、用好涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，提高資金使用效率。

涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的效益體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立、分配、撥付、管理和使用的全過(guò)程，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。應(yīng)完善涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)的法規(guī)，改革效益審計(jì)用人機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用先進(jìn)的審計(jì)方式方法，以提高涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)的效率和效果。