張濤

摘要：“攤販”是人類最古老的經(jīng)濟活動之一，發(fā)展至今已經(jīng)成為城市居民日常生活的一部分，攤販夜市在我國臺灣地區(qū)甚至已經(jīng)成為很多城市的人文地景。文章對臺灣地區(qū)攤販治理法制之歷史、發(fā)展與現(xiàn)狀等基本問題進(jìn)行了梳理，臺灣地區(qū)攤販治理法制具有對攤販經(jīng)濟采取“認(rèn)同疏導(dǎo)理念”、有專門的管理部門、有明確的執(zhí)法依據(jù)、對攤販實行分類管理、重視攤販行業(yè)自治組織建設(shè)等五個特征，可以為我國大陸攤販治理提供參考。

關(guān)鍵詞：臺灣地區(qū)；攤販；治理

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）26-0039-03

一、引言

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，攤販管理已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市面臨的一道難題，攤販經(jīng)營者擺攤所帶來的一系列問題：占道經(jīng)營、妨礙交通、販?zhǔn)郛a(chǎn)品質(zhì)量不合格，除了對環(huán)境、交通帶來影響，同時也是嚴(yán)肅的社會、政治、經(jīng)濟、治安問題。攤販?zhǔn)菤v史悠久的商業(yè)形態(tài)，古代就有“販夫走卒”，同時也是貧困人家謀生的一種手段。當(dāng)前我國正在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，國家對攤販的管理也有漫長的歷史，但是成效甚微。有學(xué)者曾說：“非法化小攤販和激烈的取締，各地也曾發(fā)生，但國家正式制度驅(qū)使數(shù)百萬官員與數(shù)千萬攤販，進(jìn)行長達(dá)二十余年流淚加流血的‘都市游擊戰(zhàn) ，無論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見?！雹傥覈_灣地區(qū)在攤販治理上，取得了許多有益的成績，值得我們借鑒。因此，了解臺灣地區(qū)攤販治理的制度，可以為我國大陸攤販治理提供助益。二、臺灣地區(qū)攤販治理法制之歷史沿革

何謂“攤販”？《臺北市攤販管理自治條例》將其定義為：攤販，指市場以外之?dāng)傌湺??！杜_灣省攤販管理規(guī)則》則僅將攤販就其種類劃分為固定攤販和流動攤販，對于“攤販”一詞并未下定義。臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，攤販?zhǔn)且环N原始商業(yè)形態(tài)，也屬于經(jīng)濟體系的一環(huán)，具體又可分為“販仔”、“搖鼓擔(dān)”、“路邊攤”。②

攤販治理在臺灣地區(qū)也有悠久的歷史。早在臺灣地區(qū)的日據(jù)時期，頒布的《臺灣違警例》就出現(xiàn)了規(guī)范攤販的法律條文，該條例的第一條明確規(guī)定了警察拘留處罰的各類事項，其中第108款規(guī)定：不服制止在路旁陳列食品、商品而妨礙交通者。③由此可見，取締攤販?zhǔn)腔诠矆鏊煌ò踩刃虻男枰?。臺灣學(xué)者戴伯芬認(rèn)為，臺灣的攤販治理的政策大致可以分為三個時期：政治安全、社會安全與經(jīng)濟秩序下的攤販政策。④

（一）政治安全下的攤販政策（1945年—1973年）

在1952年，臺灣省政府頒布了《臺灣省各縣市攤販營業(yè)管理規(guī)則》，這是臺灣地區(qū)首次出現(xiàn)的攤販規(guī)約法令，全文一共有十條，確立了攤販管制原則，證照制度，也規(guī)范了攤販營業(yè)的形式與內(nèi)容。這時期的攤販規(guī)制內(nèi)容反映了政府干預(yù)攤販的目的，為了加強政治控制，則通過進(jìn)一步的證照制度，將攤販流動人口納入管理。但是在這個時期，由于攤販本身對政府而言，只是一般的平民百姓滿足日常生活的商品流通渠道，政府并沒有強加控制，沒有限制攤販的資格，也不需要納稅。從某種意義上來說，政府對于攤販采取的是接近于完全放任的態(tài)度。

（二）社會安全下的攤販政策（1973年—1979年）

在1974年，《臺灣省各縣市攤販營業(yè)管理規(guī)則》進(jìn)行了修訂，其中增加了由縣市建立市場容納攤販經(jīng)營，同時也限定了攤販申請經(jīng)營的資格，應(yīng)該以登記在案的貧民或者經(jīng)查明確實沒有其他謀生事業(yè)作為限制，同時一個家庭只能申請一個營業(yè)資格。對于流動攤販的經(jīng)營場所也做出了規(guī)定，規(guī)定流動攤販應(yīng)該在指定的若干街道或者偏僻地區(qū)為其流動經(jīng)營的范圍。這時期的攤販快速增加已經(jīng)開始構(gòu)成城市問題了，攤販所造成的交通、衛(wèi)生、市容問題正在凸顯。但是政府又同時肯定攤販存在所扮演的社會安全功能，攤販在解決都市就業(yè)、貧困謀生、以及彌補市場公共設(shè)施不足的情況下發(fā)揮了作用，政府的政策發(fā)生了動搖，執(zhí)法者也采取縱容的態(tài)度。為日后攤販激增，以至完全失控埋下了伏筆。

（三）經(jīng)濟秩序下的攤販政策（1980年至今）

伴隨著城市化的進(jìn)程，攤販人數(shù)也在不斷激增，所帶來的問題引起了政府的重視。1984年，臺灣地區(qū)出臺了《改進(jìn)攤販管理重要措施》，要求各縣市對攤販進(jìn)行全面清查，鼓勵民間興建市場來容納攤販。同時試圖通過建設(shè)“現(xiàn)代化”購物設(shè)施，如：超市、連鎖商店、自動售貨機等，來取代攤販商品的流通性。同時把攤販視為一般的商業(yè)活動，應(yīng)該按照營業(yè)類別、規(guī)模、利潤等，分級課征營業(yè)稅，并且征收場地管理費。三、臺灣地區(qū)攤販治理法制之現(xiàn)狀

目前臺灣地區(qū)有關(guān)攤販的治理法制體系，主要是由“中央經(jīng)濟部”制定的《臺灣省攤販管理規(guī)則》，加上各個市縣自行制定的自治管理規(guī)則。在沒有制定自治管理規(guī)則的地區(qū)，則適用《臺灣省攤販管理規(guī)則》，各地方的自治管理規(guī)則不得違反《臺灣省攤販管理規(guī)則》，且只在本地區(qū)適用。

（一）攤販的管理法制

攤販從早期以來，在臺灣地區(qū)一直屬于“邊緣行業(yè)”，是提供早期傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的非農(nóng)業(yè)人口或是社會的邊緣人口從事的謀生工作。由于攤販業(yè)者的成分復(fù)雜，販賣的商品種類繁多，來源也不盡相同，合法性與安全性沒有保障，且部分?jǐn)傌溠亟謹(jǐn)[攤、到處流動，不僅妨害了交通、衛(wèi)生、市容及治安，又因為政府對這些攤販無法征收稅費，產(chǎn)生了稅制上的不公。為了加強攤販管理，臺灣地區(qū)“中央政府”制定了《臺灣省攤販管理規(guī)則》。根據(jù)該法規(guī)的規(guī)定，攤販主要有兩種：一種是固定攤販，是指經(jīng)過許可在市場以外指定的一定場所設(shè)攤販賣商品；一種是流動攤販，是指經(jīng)許可在市場以外指定地區(qū)通過活動攤位或者各種車輛開展的販賣行為。由于攤販管理事項，具有“因地制宜”的特點，因此，在攤販管理法制上，臺灣地區(qū)形成了“中央”和地方兩套管理法制?！爸醒搿币浴杜_灣省攤販管理規(guī)則》為基礎(chǔ)，地方則是各市縣制定的有關(guān)本轄區(qū)內(nèi)攤販的許可、攤販集中區(qū)的設(shè)置及其限制與懲罰等事項管理規(guī)則。（二）治理攤販的主體

攤販治理需要有相關(guān)的部門或者機構(gòu)專門負(fù)責(zé)。根據(jù)《臺灣省攤販管理規(guī)則》第3條的規(guī)定，“經(jīng)濟部”是“中央”部門專門管理攤販的主管部門，依據(jù)不同的事項，由不同的部門負(fù)責(zé)。攤販的規(guī)劃、登記、發(fā)證及管理事項由建設(shè)單位辦理；違規(guī)攤販的取締，由警察單位辦理。⑤這是“中央”層面對于攤販管理主體的規(guī)定。在地方，則由各地方在具體自治管理規(guī)則里予以規(guī)定。臺南市就明確劃分了在攤販管理上，各政府機關(guān)的主要職責(zé)。根據(jù)《臺南市攤販管理自治條例》第3條的規(guī)定，經(jīng)濟發(fā)展局辦理攤販管理及受理申請設(shè)置攤販的事項，并指揮監(jiān)督本市市場處執(zhí)行。地政局提供都市計劃區(qū)外，攤販營業(yè)場所土地使用分區(qū)及使用地類別。都市發(fā)展局審核都市計劃區(qū)內(nèi)，攤販營業(yè)場所土地使用分區(qū)。交通局審核攤販設(shè)置對交通道路的影響。環(huán)境保護(hù)局審核攤販環(huán)境清潔計劃。消防局辦理攤販營業(yè)場所消防設(shè)施的安檢及稽核。⑥（三）攤販營業(yè)許可的條件及程序

對于攤販營業(yè)許可的條件，由于攤販?zhǔn)亲鳛橐活惿虡I(yè)主體，雖然“商業(yè)登記法”將其列為免為商業(yè)登記的對象之一。但是依據(jù)《臺灣省攤販管理規(guī)則》規(guī)定，攤販經(jīng)營實行的是營業(yè)許可的制度。申請攤販營業(yè)者首先必須在營業(yè)地設(shè)籍6個月以上，同時還要滿足以下四個條件之一：一是政府列冊之低收入戶；二是經(jīng)發(fā)證或登記有案目前仍從事攤販業(yè)者；三是領(lǐng)有身心殘障手冊之身心障礙者；四是經(jīng)村里長證明無固定職業(yè)收入，家庭賴其生活者。⑦由此可見，對于攤販經(jīng)營資格的申請，臺灣地區(qū)的規(guī)定具有很強的傾向性，也就是側(cè)重于低收入者與困難人群。同時也明確了攤販營業(yè)許可申請的程序，根據(jù)《臺灣省攤販管理規(guī)則》第9條規(guī)定，申請攤販許可證，應(yīng)填具申請書，并附有關(guān)證明文件，送該管省轄市或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）主管機關(guān)核辦。攤販許可證分為固定與流動二種，有效期間均為三年，期間欲繼續(xù)營業(yè)，應(yīng)于屆滿前一個月重新提出申請。⑧（四）攤販經(jīng)營的區(qū)域

攤販的經(jīng)營區(qū)域確定，一直是攤販管理的重要問題。對于攤販的營業(yè)區(qū)域，臺灣地區(qū)的做法是采取兩種態(tài)度：

一是明確規(guī)定許可經(jīng)營的區(qū)域。根據(jù)《臺灣省攤販管理規(guī)則》的規(guī)定，不管是公有的，還是民有的固定市場攤（鋪）位，都應(yīng)盡量容納攤販，這也就是固定的經(jīng)營區(qū)域。除此以外，如果固有的市場不足以應(yīng)對攤販的數(shù)量時，還會增設(shè)臨時集中經(jīng)營區(qū)，《臺灣省攤販管理規(guī)則》第4條規(guī)定：“如市場攤販不敷時，主管機關(guān)應(yīng)會同有關(guān)機關(guān)指定攤販臨時集中區(qū)（段）及營業(yè)時間，發(fā)證管理。前項攤販臨時集中區(qū)（段）應(yīng)視實際需要規(guī)劃攤位范圍、必要時得制定攤販設(shè)施基準(zhǔn)。農(nóng)村季節(jié)性自行生產(chǎn)的產(chǎn)品零售，得在攤販臨時集中區(qū)（段）內(nèi)劃定適當(dāng)?shù)攸c由零售人向主管機關(guān)登記繳納場地使用管理費及清潔服務(wù)費后，限時以供臨時設(shè)攤，每周不得逾五日。”⑨對于固定的經(jīng)營區(qū)還是臨時集中經(jīng)營區(qū)都不是無償?shù)?，攤販都需要繳納場地使用管理費及清潔服務(wù)費，其費額按面積、位置及營業(yè)種類由主管機關(guān)制定。臺北市還專門制定了《臺北市臨時攤販集中場設(shè)置管理要點》，劃定了46處攤販臨時集中經(jīng)營區(qū)域，臺南市劃定了22處集中攤販經(jīng)營區(qū)。

二是明確規(guī)定禁止許可經(jīng)營的區(qū)域?！杜_灣省攤販管理規(guī)則》第10條規(guī)定：“都市重要地區(qū)（段）、觀光地區(qū)、市場周圍，重要交通道路等處所及飲食攤販，不得發(fā)給流動攤販許可證?！迸_北市對于禁止經(jīng)營的區(qū)域，規(guī)定得更為細(xì)致?！杜_北市攤販自治管理條例》第16條規(guī)定，觀光地區(qū)、重要街道或市場周圍二百公尺內(nèi)，不得擺設(shè)攤販，違者，嚴(yán)予取締。對于違反規(guī)定的，將由具體的主管部門依據(jù)道路交通管理處罰條例、食品衛(wèi)生管理法、廢棄物清理法、行政執(zhí)行法及其他有關(guān)法令進(jìn)行處罰。臺南市也規(guī)定在城市重要的地區(qū)或者路段、交通要道、觀光景點、市場、學(xué)校及醫(yī)院周圍一百公尺以內(nèi)，不得設(shè)攤。（五）對攤販自治協(xié)會之規(guī)定

在承認(rèn)攤販的市場地位的同時，臺灣地區(qū)也積極倡導(dǎo)攤販自治，也就是建立攤販自治組織來自我管理?！杜_灣省攤販管理規(guī)則》第8條規(guī)定：“經(jīng)營攤販業(yè)者，應(yīng)經(jīng)主管機關(guān)許可，取得攤販許可證，并應(yīng)加入攤販協(xié)會為會員后，始得營業(yè)。在未依規(guī)定成立攤販協(xié)會之地區(qū)，主管機關(guān)應(yīng)輔導(dǎo)其成立攤販協(xié)會。”對于攤販協(xié)會的職責(zé)，也作了明確的規(guī)定，攤販協(xié)會主要負(fù)責(zé)以下幾項工作：一是公共秩序之維持。二是環(huán)境衛(wèi)生之維護(hù)。三是違規(guī)攤販之告發(fā)或檢舉。四是各項費用之催繳。五是其他有關(guān)攤販之管理及交辦事項。攤販協(xié)會在履行職責(zé)時，還可以請當(dāng)?shù)鼐?、衛(wèi)生單位配合。如果，攤販自治組織沒有履行其職責(zé)，主管機關(guān)可以責(zé)令其改選負(fù)責(zé)人。由此可見，臺灣地區(qū)的立法，為攤販自治組織的存在提供了依據(jù)，充分發(fā)揮攤販自治組織在管理攤販及糾紛處理中的作用，既有利于維護(hù)良好的社會秩序，也有利于消費者權(quán)益的保護(hù)。（六）攤販的處罰與取締

在《臺灣省攤販管理規(guī)則》以及各地方縣市的自治規(guī)則里，都明確規(guī)定了攤販應(yīng)該遵守的義務(wù)，對于違反義務(wù)的處罰也作了相關(guān)的規(guī)定，同時還規(guī)定了撤銷攤販許可證的具體事由。如果申請攤販的人存在申請事項不真實，擅自變更營業(yè)的種類、地點、時間，將攤位出租、轉(zhuǎn)讓或交由其他人經(jīng)營的等情形，主管機關(guān)都可以撤銷其攤販許可證?！杜_灣省攤販管理規(guī)則》規(guī)定了包括攤販應(yīng)該在指定區(qū)段及時間營業(yè)、營業(yè)設(shè)備應(yīng)該保持整潔等9項義務(wù)。⑩對于攤販占道經(jīng)營，妨礙交通秩序的，一般則由交警進(jìn)行管制及處罰。臺灣地區(qū)《道路交通管理處罰條例》第83條第2款規(guī)定：“有左列情形之一不聽勸阻者，處所有人新臺幣三百元以上六百元以下罰款，并責(zé)令撤除：……二、未經(jīng)許可在道路擺設(shè)攤位者?！?臺灣地區(qū)對于攤販的管理明確了相關(guān)的處罰規(guī)則，但是在實踐中，由于受到民意代表介入的影響，實際的執(zhí)行情況并不是很好。四、臺灣地區(qū)攤販治理法制之啟示

前文對臺灣地區(qū)攤販治理的整個體系進(jìn)行了簡要的介紹，相比于我國大陸的處理，臺灣地區(qū)的做法確實有很多的不同之處，有很多益處是值得我們借鑒的，當(dāng)然并不是完全照搬復(fù)制。（一）對攤販經(jīng)濟采取“認(rèn)同疏導(dǎo)理念”

從臺灣地區(qū)攤販治理法制的歷史變遷，可以發(fā)現(xiàn)對于攤販經(jīng)濟，政府采取的一直是一種“認(rèn)同疏導(dǎo)”的理念，不是將攤販全部驅(qū)逐出城市，而是采取規(guī)范管理（簡化程序的營業(yè)許可），提供市場（固定或者臨時集中經(jīng)營區(qū)），讓其有序發(fā)展。這樣一方面可以滿足低收入人群謀生的需要，另一方面也滿足市民生活的需要。臺北市在制定攤販管理相關(guān)規(guī)定相時，就提出了攤販治理的八項原則：一是社區(qū)參與原則；二是總量管制原則；三是使用者付費原則；四是兼顧身心障礙者工作機會原則；五是管地為主，管人為輔原則；六是回歸商業(yè)原則；七是彈性管理原則；八是提供多樣化服務(wù)原則。希望能夠建立良好的攤販管理模式，為市民提供方便、舒適、安全及具備休息功能的消費場所。比較而言，我國大陸從一開始選擇的就是“驅(qū)逐排斥”的理念，即“攤販經(jīng)濟”是不正當(dāng)?shù)?，屬于非法的。因此，整個制度的設(shè)計以及相關(guān)部門如城管的執(zhí)法，都是在貫徹這樣一種理念，使得攤販治理的成效甚微。（二）有專門的管理部門

從臺灣地區(qū)的整個攤販治理體系來看，從“中央”到地方都有專門的主管部門。如“中央”的“經(jīng)濟部”。為了避免重復(fù)執(zhí)法、濫用職權(quán)、互相推諉的情況，各地方政府也都對相關(guān)政府部門的職權(quán)進(jìn)行了明確的劃分，如臺北市規(guī)定，攤販的登記、發(fā)證、規(guī)劃及管理，由市政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展局負(fù)責(zé)，并指揮監(jiān)督本市市場處執(zhí)行。無證或妨害交通、安寧秩序攤販的取締，由市政府警察局負(fù)責(zé)。攤販就業(yè)輔導(dǎo)，由市政府勞工局負(fù)責(zé)，并指揮監(jiān)督市政府勞工就業(yè)服務(wù)中心執(zhí)行。食品衛(wèi)生查驗及取締，由市政府衛(wèi)生局負(fù)責(zé)。營業(yè)場所有礙環(huán)境衛(wèi)生及噪音的取締，由市政府環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)。我國大陸目前并沒有針對攤販建立專門的管理部門，前述所涉及的問題都由城市綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一來行使，而城市綜合執(zhí)法部門由于執(zhí)法人員法制意識的不高、執(zhí)法手段的不當(dāng)?shù)葐栴}，使得城市綜合執(zhí)法部門受到廣泛的批判。（三）有明確的執(zhí)法依據(jù)

臺灣地區(qū)對于攤販治理，“經(jīng)濟部”主導(dǎo)制定了《臺灣省攤販管理規(guī)則》，對于攤販的定義、種類、攤販經(jīng)營者的資格、申請攤販經(jīng)營的程序、攤販的義務(wù)、撤銷攤販經(jīng)營許可的事項等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，這既是對攤販經(jīng)營者合法營業(yè)的指引，也是相關(guān)部門對違法經(jīng)營的攤販進(jìn)行處罰的依據(jù)。將相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，對于處罰的程序進(jìn)行明確規(guī)定，由政府專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，使得攤販治理的思路顯得清晰，增加了部門執(zhí)法的正當(dāng)性和權(quán)威性。（四）對攤販進(jìn)行分類管理

在所有的小攤販里面，并非全部都是屬于流動攤販，也有一些“時令性”的集合攤販，如早市、黃昏市場、夜市等。臺灣地區(qū)在立法上采取“管地不管人”的原則，劃分了“攤販”、“攤販集中區(qū)”、“零星攤位”、“集合攤位”，不再單獨就“流動攤販”、“黃昏市場”、“夜市”等予以概念界定。例如臺北市以營業(yè)形態(tài)區(qū)分?jǐn)偽粸椤傲阈菙偽弧焙汀凹蠑偽弧眱深?，其二者都以“許可制”為原則，另外對于集合攤位又區(qū)分為“經(jīng)常性集合攤位”和“臨時性集合攤位”。所謂的零星攤位，就是許可在市區(qū)道路上設(shè)置營業(yè)攤位，而經(jīng)常性集合攤位就是定時定點固定的營業(yè)場所的攤販。通過對攤販實行分類管理，可以滿足不同經(jīng)營類型的攤販的需求，更能理順攤販管理模式。（五）重視行業(yè)自治組織建設(shè)

自治組織在臺灣地區(qū)攤販自主管理中扮演著相當(dāng)重要的角色。通過攤販經(jīng)營者加入攤販協(xié)會自治組織，由攤販協(xié)會內(nèi)部自我約束，自我管理攤販的相關(guān)行為，來實現(xiàn)有序經(jīng)營。在臺灣地區(qū)，尤其是夜市攤販的管理中，因為有攤販常常在路邊或者路中擺攤，周圍交通的維持、整體休業(yè)后的衛(wèi)生的打掃等，都需要一個共同的組織來協(xié)調(diào)管理。建立攤販自治組織，一方面，可以使得攤販經(jīng)營者的權(quán)利訴求能夠得到集體的表達(dá)，共同來遵守組織的相關(guān)規(guī)定；另一方面，由攤販協(xié)會的先行自我管理，避免了政府部門直接介入處罰的強硬沖突，使得攤販協(xié)會成為攤販與政府部門之間的緩沖地帶。[注釋]

①何兵.“城管追逐與攤販抵抗：攤販管理中的利益沖突與法律調(diào)整”[J].中國法學(xué)，2008（5）.

②戴伯芬.“誰做攤販？——臺灣攤販的歷史行構(gòu)”[J].臺灣社會研究季刊，1994，7（17）.

③戴伯芬：“誰做攤販？——臺灣攤販的歷史行構(gòu)”[J].臺灣社會研究季刊，1994，7（17）.

④戴伯芬：“誰做攤販？——臺灣攤販的歷史行構(gòu)”[J].臺灣社會研究季刊，1994，7（17）.

⑤<臺灣省攤販管理規(guī)則>第3條.

⑥<臺南市攤販管理自治條例>第3條。

⑦<臺灣省攤販管理規(guī)則>第7條.

⑧<臺灣省攤販管理規(guī)則>第9條.

⑨<臺灣省攤販管理規(guī)則>第9條.

⑩<臺灣省攤販管理規(guī)則>第12條.[參考文獻(xiàn)]

[1]楊政舉.攤販管理法制研究——以臺南市攤販管理自治條例為例[D].南臺科技大學(xué)，2015.

[2]陳德芬.都市非正式部門研究——以臺北市攤販業(yè)為例[D].