羅命清

摘要：我國(guó)土地收儲(chǔ)融資是在土地儲(chǔ)備制度建立的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的，土地收儲(chǔ)融資是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)未來(lái)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的需要，結(jié)合自身的經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r和資金持有狀況，通過(guò)進(jìn)行科學(xué)合理的分析、預(yù)測(cè)與決策，采取適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)籌措資金，保障資金的供應(yīng)，以確保其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)能夠正常進(jìn)行的一種行為。文章就土地收儲(chǔ)融資發(fā)展歷程和三種模式，分析了在土地收儲(chǔ)融資發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了解決相關(guān)土地收儲(chǔ)融資問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地收儲(chǔ)；收儲(chǔ)融資；現(xiàn)狀；對(duì)策

日益凸顯的土地收儲(chǔ)融資制度問(wèn)題，讓土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在管理土地流通時(shí)遇到瓶頸，如何提升土地管理的有效性，樹(shù)立政府形象，提升國(guó)家威信力，是有關(guān)部門(mén)必須思考的問(wèn)題，國(guó)家只有通過(guò)改善土地收儲(chǔ)融資現(xiàn)狀，完善相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

一、土地收儲(chǔ)融資的發(fā)展歷程及三種模式

我國(guó)的土地收儲(chǔ)融資制度發(fā)展比較晚，主要分為以下三個(gè)階段，如表1所示。

從上表中我們可以得知，相較于國(guó)外的土地收儲(chǔ)融資制度，我國(guó)起步比較晚，首先建立起土地收儲(chǔ)融資制度的也是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的上海地區(qū)，上海地區(qū)靠近海岸，土地資源稀缺，成立上海土地發(fā)展中心后解決了很多的土地問(wèn)題，如城區(qū)改造；在推廣階段采用試點(diǎn)的方法，在二線城市杭州、武漢建立起土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，取得一定成績(jī)以后，才在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，因?yàn)槊總€(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地儲(chǔ)備方式都不同，所以在融資過(guò)程中，需要“量體裁衣”，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)制定合適的土地收儲(chǔ)融資制度。

土地收儲(chǔ)融資有三種不同模式，第一種是“土地財(cái)政”，就是我們常說(shuō)的政府壟斷土地，土地買(mǎi)賣(mài)利潤(rùn)收歸財(cái)政，它通常借助土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)完成相關(guān)拍賣(mài)、融資活動(dòng)；第二種是“經(jīng)營(yíng)城市”，主要針對(duì)城市土地資產(chǎn)，政府利用行政手段對(duì)土地資源通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方式，實(shí)現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的保值增值；第三種是比較少用到的收儲(chǔ)融資手段，即“儲(chǔ)水池、中轉(zhuǎn)站”，政府把城市發(fā)展需要的土地提前征回來(lái)，保證建設(shè)時(shí)能及時(shí)使用。這三種模式各有優(yōu)劣，在土地收儲(chǔ)融資過(guò)程中，要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、人民切身利益結(jié)合使用。

二、我國(guó)土地收儲(chǔ)融資現(xiàn)狀

土地收儲(chǔ)是資金循環(huán)利用和土地流通的結(jié)合，要想促進(jìn)土地收儲(chǔ)融資的發(fā)展，就需要大量資金作為擔(dān)保，如果資金鏈缺乏，收儲(chǔ)工作也很難進(jìn)行。

（一）土地融資渠道單一，資金缺乏

我國(guó)土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源比較單一，主要依靠政府支出，具體包括銀行貸款、財(cái)政撥款、土地出讓收益。

從以上三種資金來(lái)源可以看出我國(guó)土地收儲(chǔ)融資的一些問(wèn)題，從銀行貸款來(lái)看，銀行受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和國(guó)家金融政策影響，貸款利率不穩(wěn)定，而且貸款人必須具備相關(guān)條件（如固定資產(chǎn)）才能申請(qǐng)，導(dǎo)致銀行貸款的難度變大，很大一部分土地融資工作無(wú)法進(jìn)行；從財(cái)政撥款來(lái)看，根據(jù)某省財(cái)政部數(shù)據(jù)，2013年土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共融資1288.1億元，而財(cái)政撥款僅為240.6億元，僅占融資總額的1.86%，所以，根據(jù)數(shù)據(jù)我們可以得知，財(cái)政撥款的力度很小，與土地收儲(chǔ)融資所需資金相差很大；土地出讓收益主要是通過(guò)土地流通、買(mǎi)賣(mài)獲得的收益，但是這個(gè)資金回籠的時(shí)間比較長(zhǎng)，并不能算真正的資金來(lái)源。

結(jié)合三種資金來(lái)源的分析可知，我國(guó)土地收儲(chǔ)融資的資金缺乏、來(lái)源單一，這對(duì)土地收儲(chǔ)融資制度的發(fā)展不利，如在修建高速公路的時(shí)候，國(guó)家對(duì)人們的土地進(jìn)行了征收，但是由于資金不足，無(wú)法將賠償金額迅速撥到人民手中，不利于我國(guó)和諧發(fā)展。

（二）缺乏完整的土地收儲(chǔ)法律法規(guī)

從國(guó)家立法的角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)推行的土地收儲(chǔ)法律法規(guī)缺乏憲法的支持，在基本的《土地管理法》中幾乎搜索不到有關(guān)土地收儲(chǔ)的條例，這是土地收儲(chǔ)法律法規(guī)不完整的主要表現(xiàn)；從規(guī)范體系的角度來(lái)說(shuō)，土地收儲(chǔ)融資缺乏相關(guān)法律規(guī)定的有效銜接，在實(shí)踐過(guò)程中，很多程序因?yàn)檎也坏较鄳?yīng)的法律渠道而直接取消，這種不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，給土地收儲(chǔ)融資的工作帶來(lái)了很多麻煩；從地方法律法規(guī)使用角度來(lái)說(shuō)，各規(guī)章制度、政策缺乏統(tǒng)一性，由于各地具體情況和土地規(guī)劃不一樣，所以土地收儲(chǔ)融資法律法規(guī)主要由地方政府頒布實(shí)施，在這個(gè)過(guò)程中，就出現(xiàn)了一系列矛盾，如地方與地方的矛盾：主要表現(xiàn)在地方政策相沖突，不能協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)和諧發(fā)展；地方與政府的矛盾：政府堅(jiān)持的主要土地收儲(chǔ)融資方式與地方相沖突，很多地方的土地收儲(chǔ)依靠財(cái)政支出，但是政府則希望地方能夠自己拓寬融資渠道，減少財(cái)政支出。

所以，我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的土地收儲(chǔ)法律法規(guī)體系，這使得土地在買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中缺乏基本的保障，在土地交易過(guò)程中，很容易出現(xiàn)矛盾，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，貸款有壓力

首先，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定的影響，銀行資金的回籠周期比較長(zhǎng)，使得銀行在一定程度上會(huì)提高貸款利率，利率高，人們還款壓力大，使得貸款數(shù)額下降；從現(xiàn)在貸款的途徑來(lái)看，個(gè)人貸難度比較大，銀行對(duì)個(gè)人的信譽(yù)度要求高，必須是在銀行的“白名單”內(nèi)，沒(méi)有不良記錄，才具備申請(qǐng)資格，還需要相關(guān)的資產(chǎn)證明（房產(chǎn)證等）這也增加了貸款的壓力。

根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定“地方政府不可以用本單位或相關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押”，這個(gè)規(guī)定制約了政府擔(dān)保的行為，沒(méi)有相關(guān)的擔(dān)保人、擔(dān)保物資，貸款的壓力也相應(yīng)上升。

三、改善土地收儲(chǔ)融資現(xiàn)狀的對(duì)策

完善與拓寬土地收儲(chǔ)融資途徑，豐富土地儲(chǔ)備制度的融資機(jī)制，能為我國(guó)土地拆遷、租讓提供一個(gè)合法、高效的平臺(tái)，建立適合我國(guó)發(fā)展的社會(huì)主義土地收儲(chǔ)融資體系。

（一）拓寬資金來(lái)源，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的功能

大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提升地區(qū)生產(chǎn)效率，為土地收儲(chǔ)融資提供最基礎(chǔ)的途徑，只有以發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，才能保障土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的順暢。在土地收儲(chǔ)融資過(guò)程中，政府要扮演好宏觀調(diào)控的角色，把握每個(gè)地區(qū)土地儲(chǔ)備情況，及時(shí)通過(guò)財(cái)政撥款，幫助貧困地區(qū)增加土地儲(chǔ)備。

同時(shí)，政府要解放思想，不能一直將土地掌控在自己手中，壟斷土地收儲(chǔ)途徑，將土地利潤(rùn)全都上交財(cái)政，要積極探索新的融資方式，如土地證券化和土地置換，近幾年發(fā)展起來(lái)的土地證券化是指以土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券，是通過(guò)土地進(jìn)行融資的一種方式，有利于滿足城市土地儲(chǔ)備融資的巨額資金需求，分散了城市土地收儲(chǔ)融資的投資風(fēng)險(xiǎn)，解決了商業(yè)銀行“短存長(zhǎng)貸”的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)了城市土地經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化，提高了土地資源利用效益；而土地置換是指在城市發(fā)展中，利用級(jí)差地價(jià)置換土地改造老城區(qū)，以節(jié)約土地收購(gòu)資金，加快城市發(fā)展的方法，但是必須得符合置換條件才能做相應(yīng)的調(diào)整，在土地置換的過(guò)程中須遵循不占用基本農(nóng)田、建設(shè)用地總量不增加、農(nóng)用地和耕地不減少的原則。

（二）建立完整的土地收儲(chǔ)法律法規(guī)，增強(qiáng)土地收儲(chǔ)的嚴(yán)謹(jǐn)性

土地收儲(chǔ)融資工作在某種意義上來(lái)說(shuō)，屬于一種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它要求按照價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式發(fā)展，也要求國(guó)家建立完整的土地收儲(chǔ)融資法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備過(guò)程中的不法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，保證土地收儲(chǔ)的順利進(jìn)行。

我國(guó)可以出臺(tái)一部關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律法規(guī)，將現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備規(guī)定內(nèi)容整合梳理，規(guī)定土地收儲(chǔ)融資的目的、范圍等，將土地流轉(zhuǎn)中的程序作相應(yīng)規(guī)定，嚴(yán)格督查各地政府的具體實(shí)施情況，打擊土地收儲(chǔ)中貪污腐敗的現(xiàn)象。如在修建鐵路的過(guò)程中需要征收農(nóng)田，政府就要出臺(tái)各項(xiàng)賠款政策保障人民利益。

（三）培養(yǎng)高素質(zhì)的土地收儲(chǔ)人才，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

讓土地收儲(chǔ)融資在政府的主導(dǎo)下，開(kāi)創(chuàng)新型發(fā)展模式、順應(yīng)市場(chǎng)變化，需要一支高素質(zhì)的土地收儲(chǔ)融資人才隊(duì)伍支持。這支人才隊(duì)伍必須具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，有過(guò)硬的心理素質(zhì)，能研發(fā)土地收儲(chǔ)融資的方式，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中的薄弱之處，解決各類(lèi)可能發(fā)生的土地問(wèn)題。

加強(qiáng)對(duì)土地收儲(chǔ)人才的培養(yǎng)，提高人員土地儲(chǔ)備意識(shí)，如在我國(guó)城市化進(jìn)程中，很多城市進(jìn)入高速發(fā)展階段，如何合理利用城市“寸土寸金”的土地，是儲(chǔ)備人才需要解決的問(wèn)題，他們要根據(jù)城市的需求合理安排供地計(jì)劃，通過(guò)安排儲(chǔ)備土地招標(biāo)等活動(dòng)促進(jìn)城市土地的合理利用，提升城市發(fā)展水平。

加大對(duì)土地融資人才的培養(yǎng)，支持高校開(kāi)設(shè)土地融資和投資的相關(guān)課程，提供土地收儲(chǔ)融資的實(shí)習(xí)崗位，依靠先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，研發(fā)更多的融資儲(chǔ)備途徑，擴(kuò)大土地收儲(chǔ)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度很多方面尚不完備，無(wú)論在理論還是實(shí)踐方面都缺乏深入系統(tǒng)的研究，隨著土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)一步開(kāi)展，資金短缺問(wèn)題日益嚴(yán)重，逐漸成為制約土地儲(chǔ)備制度開(kāi)展的問(wèn)題。拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)融資方式多樣化是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在我國(guó)各個(gè)城市的實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)“因地制宜”，根據(jù)各自的城市規(guī)模、土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、資金的需求數(shù)量等等，制定行之有效的融資方案。實(shí)現(xiàn)融資方式多樣化、順暢企業(yè)融資渠道、促進(jìn)土地儲(chǔ)備融資健康發(fā)展。

（作者單位：廈門(mén)翔安建設(shè)發(fā)展有限公司）