楊靜 張愛軍

摘要：記述了《中華人民共和國職業(yè)教育法》在立法過程中從調(diào)研起草到審議通過的簡要過程，并從不同視角介紹了該法律對我國職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生的歷史性價值。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育法；立法過程；歷史價值

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2016）09-0094-03

從新中國成立至今，職業(yè)教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作走過了從無到有，逐漸趨于完善的歷程。筆者在整理和研究歷史資料的過程中，通過查閱大量相關(guān)文獻，基本厘清了我國職業(yè)教育法立法經(jīng)過及頒布實施過程，并在此基礎(chǔ)上探討其歷史價值。

一、新中國職業(yè)教育法制建設(shè)的歷程

從1949年新中國成立至今，中國職業(yè)教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作大致分為以下四個階段。

（一）第一階段：開端

1949年9月新中國建立前夕，中國人民政治協(xié)商會議制定并通過了具有新中國首部憲法功能的《共同綱領(lǐng)》，其中的教育條款規(guī)定，必須“注重技術(shù)教育”，“以應(yīng)革命工作和國家建設(shè)工作的廣泛需要”。從1951年開始的新學(xué)制中，首次規(guī)定將中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校作為中等教育體系的一部分，明確了其地位。中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校的任務(wù)是培養(yǎng)初級和中級技術(shù)人才。

（二）第二階段：徘徊

1954年，新中國頒布的第一部《憲法》規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，開發(fā)中等教育、職業(yè)教育和高等教育。”作為國家的根本大法，《憲法》第一次賦予職業(yè)教育以明確的法律地位，為職業(yè)教育后來的發(fā)展指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。

1961年，中共中央按照“調(diào)整、鞏固、充實、提高” 的要求，組織教育界專家調(diào)研和論證，頒布了《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》《全日制中學(xué)暫行工作條例》。這兩個條例的頒布，明確了大中小各類學(xué)校的工作規(guī)程和職責(zé)范圍，其中也包括職業(yè)教育。在此后的五年時間里，教育法律制度的建設(shè)工作有了顯著的進展。

但是，在十年“文化大革命”期間，國家的教育事業(yè)受到重創(chuàng)，職業(yè)教育法制建設(shè)陷于停滯。

（三）第三階段：探索

1978年，教育領(lǐng)域以黨的十一屆三中全會制定的方針政策為基礎(chǔ)，開始走向“依法治教”的軌道。隨著我國經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展，四個現(xiàn)代化建設(shè)對工人技能的要求也越來越高。然而，從當時全國范圍看，企業(yè)職工初、中、高級技工比例嚴重失調(diào)，職工中絕大多數(shù)是初級工，中級與高級技工十分缺乏。由于經(jīng)濟與社會發(fā)展的實際需要，1982年12月新修訂的《憲法》作出了“發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育”的規(guī)定。這是“職業(yè)教育”一詞首先在《憲法》中出現(xiàn)。1985年中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”的戰(zhàn)略決策，為職業(yè)教育的法制建設(shè)探索出一條新路。

（四）第四階段：完善

改革開放以來，我國中等職業(yè)教育有了突破性的進展。1978年，全國高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)生僅占學(xué)生總數(shù)的5%；到了1993年，這一比例數(shù)已迅速增長到了57.9%。但是，隨著經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展以及中等職業(yè)教育的不斷發(fā)展壯大，職業(yè)教育亟待走上法制化、規(guī)范化建設(shè)的軌道，這是職業(yè)教育發(fā)展歷史進程的要求。

1994年6月，黨中央、國務(wù)院召開了全國教育工作會議。這次會議的一個重要議題就是是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。1995年《教育法》出臺，標志著教育法治建設(shè)向著綜合法治的階段過渡。在《教育法》框架之下，國家和地方制定了多部有關(guān)教育的法律法規(guī)。隨著國家和地方一大批教育行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定，基本奠定了我國法律體系的總框架。從此，教育立法進入全面、系統(tǒng)的階段。至此，適應(yīng)我國國情的職業(yè)教育法律法規(guī)體系基本形成。

二、《職業(yè)教育法》的立法背景

職業(yè)教育立法的最初政府行為，源于國務(wù)院《1978—1985年教育科學(xué)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》。綱要草案提出，要進行“教育立法問題研究”。雖然這一時期的職業(yè)教育立法還沒有在相關(guān)的科研規(guī)劃中立項，但由于職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展緊迫需要，職業(yè)教育行政部門和職業(yè)教育研究機構(gòu)對職業(yè)教育立法進行了廣泛深入的調(diào)查研究，啟動了職業(yè)教育立法的進程。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校擴大招生，并且有計劃地將一批普通高中改為職業(yè)高中，力爭在5年內(nèi)使中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的招生數(shù)達到與普通高中一比一的比例。根據(jù)這一要求，全國各地相繼制定了一批與發(fā)展職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)和制度，為國家立法奠定了政策基礎(chǔ)。同時，國家教委開始轉(zhuǎn)變政府職能，把教育立法列入重要的議事日程。經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究，提出了總體的法制建設(shè)構(gòu)想，即以國家教育法律、勞動行政法規(guī)和有關(guān)其他行政部門法規(guī)三個層次，構(gòu)成國家教育法律法規(guī)體系的總體框架，并制定了教育立法進度表。

三、《職業(yè)教育法》的起草過程

《職業(yè)教育法》列入全國人大常委會立法規(guī)劃的時間是1991年，而《職業(yè)教育法》的籌備工作則是從1989年開始的。

職業(yè)教育立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)，緣于當時我國職業(yè)教育發(fā)展過程中確實面臨著重重困難。由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維方式下普通高校單一辦學(xué)模式的影響，社會各界普遍存在鄙薄職業(yè)教育、輕視技術(shù)技能的傳統(tǒng)觀念；政府主管部門對職業(yè)教育經(jīng)費投入不足；各級職業(yè)技術(shù)學(xué)校的校舍、師資、實驗實習(xí)設(shè)備數(shù)量不足；中小城市及農(nóng)村偏遠地區(qū)的職業(yè)教育十分薄弱。學(xué)生家長把職業(yè)學(xué)?？醋骺疾簧细咧?、考不上大學(xué)的人接受技能培訓(xùn)的地方。由于對職業(yè)教育的認識存在種種偏見，職業(yè)教育的辦學(xué)環(huán)境相當困難。因此，社會各方面都呼吁盡快制定職業(yè)教育法，通過立法推動解決困擾職業(yè)教育發(fā)展的諸多問題。

當時的立法籌備思路是：先制定《職業(yè)技術(shù)教育條例》，再以條例為藍本，升級為《職業(yè)教育法》。這一設(shè)想得到了相關(guān)部委的批準。于是自1989年起，勞動部和國家教委從全國各地的大學(xué)、企業(yè)和行政管理機構(gòu)抽調(diào)了一批專家組成《職業(yè)技術(shù)教育條例》起草小組。

1992年初，勞動部方面起草小組的專家在湖南張家界召開了條例起草座談會，根據(jù)會前擬定的提綱，各路專家進行了詳細的工作分工。因為做了充分的調(diào)研和分析，所以條例草案的起草工作進展很快。初稿完成以后，報送勞動部政策法規(guī)司備案，經(jīng)部長會議討論通過，提交國務(wù)院法制局，全面征求教育、法制、建設(shè)、交通、工業(yè)等部門的意見。隨后《職業(yè)教育法》進入籌備起草階段，以《條例》為基礎(chǔ)的初稿定名為《職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)法》。

1993年初，國務(wù)院成立由有關(guān)部委和中華職業(yè)教育社參加的《職業(yè)技術(shù)教育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，并召開第一次工作會議，決定由全國人大教科文衛(wèi)委員會、國家教委、勞動部、中華職業(yè)教育社、國家教委職教中心研究所、中國職教學(xué)會等單位共同組建《職業(yè)教育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是國家教委副主任王明達。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作小組，具體負責(zé)前期調(diào)研以及法律條文的起草工作。根據(jù)工作分工，國家教委和勞動部分別成立了一套寫作班子。教育部的一套班子由職業(yè)技術(shù)教育司和政策法規(guī)司組成，負責(zé)人是楊金土、劉來泉，由時任國家教委副主任的王明達負總責(zé)。勞動部的一套班子主要依托職業(yè)技能開發(fā)司，負責(zé)人是李享業(yè)、王競，由當時的勞動部部長李伯勇負總責(zé)。

為了在《教育法》的框架之下體現(xiàn)職業(yè)教育的特色，原勞動部職業(yè)技能開發(fā)司在籌備起草職業(yè)教育法草案之前首先組織專家研究、分析，借鑒國外職業(yè)技術(shù)教育立法的特點及經(jīng)驗。為此，原勞動部國際司找來了一批日本、德國、韓國等發(fā)達國家的職業(yè)教育專家，召開專題研討會。會后，起草小組以日本的《技能開發(fā)法》為研究對象進行了一番深入調(diào)研。

從1989年《職業(yè)技術(shù)教育條例》第一稿起草，到1996年《職業(yè)教育法》在全國人大常委會審議通過，經(jīng)歷了7年之久。1989—1992年制定《職業(yè)技術(shù)教育條例》就曾九易其稿；從1993年在《職業(yè)技術(shù)教育條例》的基礎(chǔ)上起草《職業(yè)技術(shù)教育法》，又修改了十三稿，這才最終形成了《職業(yè)教育法（草案）》，交由國務(wù)院報送全國人大審議。

四、起草過程中對幾個重要問題的爭議

1993年4月，工作小組完成了初稿起草工作。在起草過程中，勞動部與教育部之間發(fā)生了多次觀點沖突。勞動部主張，要將職業(yè)教育納入國家勞動就業(yè)的總體規(guī)劃當中，將職業(yè)教育與勞動就業(yè)和失業(yè)控制相掛鉤。

在具體的法律條文方面，勞動部方面的觀點可概括為： 一是強調(diào)“先培訓(xùn)，后就業(yè)”。職業(yè)教育要堅持培訓(xùn)為就業(yè)服務(wù)的原則，培訓(xùn)、就業(yè)、使用相結(jié)合，堅持“先培訓(xùn)，后就業(yè)”的原則，促進勞動者素質(zhì)的提高。二是明確“職業(yè)培訓(xùn)是一個獨立的體系”，強調(diào)職業(yè)教育的范疇包括職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)要結(jié)合生產(chǎn)實踐的需要，分為初、中、高等不同等級，其等級劃分要與技術(shù)等級的評定掛鉤。三是“要進行職業(yè)分類和技術(shù)等級鑒定”。要依據(jù)職業(yè)分類和職業(yè)標準要求，制定相應(yīng)的技術(shù)等級標準。四是“實施職業(yè)資格證書”制度，即確立“技能與學(xué)歷并重”的原則，實行學(xué)歷文憑證書和職業(yè)資格證書并重的“雙證書”制度。

1995年12月，國務(wù)院主持召開常務(wù)工作會議，討論并通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法（草案）》（簡稱《職業(yè)教育法（草案）》），決定報送全國人大常委會。草案審議期間，人大常委會教科文衛(wèi)委員會針對《職業(yè)教育法（草案）》提出了許多重要修改意見，使《職業(yè)教育法》更加具有科學(xué)性和可操作性。為了更具有說服力，人大常委會教科文衛(wèi)委員會考察了德國職業(yè)教育及其立法情況；人大常委會法律委員會和法制工作委員會在審議職教法過程中曾專程赴河北唐山視察了縣辦職教中心，對農(nóng)村職業(yè)教育的內(nèi)容進行了專題調(diào)研，提出了修改意見。最終，勞動部提出的意見得到了采納。1996年5月15日，八屆人大常委會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》，從而確立了職業(yè)教育的法律地位。

由于歷史的局限，《職業(yè)教育法》也存在遺憾之處，就是具有倡導(dǎo)性、缺乏強制性。這方面的差距只有隨著法律制度的逐步完善而得到解決。

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（責(zé)任編輯：楊在良）