方 坤

（安徽師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽蕪湖241002）

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我國政府采購中招投標(biāo)體制改革研究

方 坤

（安徽師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽蕪湖241002）

摘 要：雖然我國已實施政府采購工作十多年，但是目前我國政府采購招投標(biāo)工作仍然存在著信息不透明、審查不規(guī)范、招標(biāo)機構(gòu)缺乏公正性、投標(biāo)公司資質(zhì)參差不齊、缺乏有效監(jiān)管、從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)較低等問題。提出了加快立法進(jìn)程、嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)采購工作，加強工作人員隊伍建設(shè)，加快信息化建設(shè)，全面提高透明度等措施，以期對政府采購中招投標(biāo)工作規(guī)范化提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購；招標(biāo)投標(biāo)；規(guī)范管理

招標(biāo)投標(biāo)工作是整個政府采購過程中的首要環(huán)節(jié)。通過健全招投標(biāo)體制可優(yōu)化公共資源配置，規(guī)范市場行為，同時也有利于建立完善的反腐倡廉體系。目前，在我國各類政府采購項目中，公開招投標(biāo)方式得到全面運用，但是在具體地實施過程中，還存在許多問題。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國際上政府采購招標(biāo)和投標(biāo)的現(xiàn)狀

目前在國際上比較通用的政府采購模式有三種：1.集中采購，即由政府成立一個專門的機構(gòu)承擔(dān)本級政府所有的采購任務(wù)；2.分散采購，即由每個采購人單位自行負(fù)責(zé)采購任務(wù)；3.半集中半分散采購，即由政府的職能機構(gòu)負(fù)責(zé)一部分的采購任務(wù)，其他的則由各采購人單位自行解決。

在國際上的招標(biāo)和投標(biāo)中，市場的自由競爭和優(yōu)勝劣汰是主要手段和方法，政府只是作為監(jiān)督和管理方來存在的。對于咨詢商、代理方、監(jiān)理人、承包商和供應(yīng)商的資質(zhì)，也不會發(fā)布各種資質(zhì)證書之類的東西。投標(biāo)人是依靠自身在行業(yè)內(nèi)建立的誠信度來立足和發(fā)展的，社會上會有一些團體對他們以往的投標(biāo)業(yè)績進(jìn)行排名和評價，但是并不具備法律效力。在政府采購中，80%以上的采購都集中在貨物和工程類，服務(wù)依然是個弱勢方向，而對于貨物和工程類的采購，國際上現(xiàn)在比較通行的方法是最低價評標(biāo)法來進(jìn)行評標(biāo)，并且將非價格因素折算之后再報價，不設(shè)廢標(biāo)的上下限，盡最大可能地避免評標(biāo)人的主觀因素。但是政府并不建立專家?guī)?，評標(biāo)主要是由采購單位的專職人員來完成。在西方依然會有招標(biāo)代理來招標(biāo)和管理供應(yīng)商的情況，也就是我們國內(nèi)所說的代建制，但并不是強制性的，是由采購人視自身能力來決定的?？偟膩碚f，國際政府采購的招標(biāo)投標(biāo)情況根據(jù)各國的不同國情來具體問題具體分析。

（二）我國政府采購招標(biāo)和投標(biāo)現(xiàn)狀

在我國政府采購主要通過集中采購方式來進(jìn)行。政府建立了一個集中采購目錄，只要是采購項目在目錄中并且達(dá)到一定的金額就必須進(jìn)行集中采購。近幾年我國政府采購有所突破，不論是采購制度的建設(shè)方面，還是采購規(guī)模的拓展方面都取得了一定的成效。

1.政府采購活動的基本情況

根據(jù)統(tǒng)計報表顯示，2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長5.6%，增幅下降11.6個百分點，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%，全年共完成委托采購項目756個，比上年增長50.3%，共節(jié)約資金41.27億元，資金平均節(jié)約率16.64%。其中工程類采購金額10141.11億元，占采購總規(guī)模的58.6%，比上年增長2.2%，增幅下降16.3個百分點；貨物類采購金額5230.04億元，占采購總規(guī)模的30.2%，比上年增長6.3%，增幅下降5.8個百分點；服務(wù)類采購金額1934.25億元，比上年增長26.1%，占采購總規(guī)模的11.2%，比上年提高1.8個百分點，可以看出工程采購增幅回落，貨物采購增幅趨于平緩，而購買服務(wù)的增幅則是大幅上漲。

2.地方政府采購職能部門的建設(shè)和招標(biāo)投標(biāo)情況

近年來，我國地方政府采購職能部門相繼建立，相關(guān)運行機制和法規(guī)制度也不斷完善，各地方政府采購招標(biāo)和投標(biāo)中公開招標(biāo)中標(biāo)金額比率已達(dá)到90%以上。根據(jù)安徽省政府采購中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年該中心共完成采購項目1027個，比上年增加176個，同比增長20.68%。完成預(yù)算42.08億元，合同金額37.20億元，節(jié)約資金4.88億元，資金綜合節(jié)約率為11.60%。按采購內(nèi)容來分：貨物類采購項目831個、預(yù)算34.05億元，占比80.92%；工程類采購項目72個、預(yù)算2.22億元，占比5.27%；服務(wù)類采購項目124個、預(yù)算5.81億元，占比13.81%。

二、我國政府采購招投標(biāo)中存在的主要問題

（一）缺乏約束力和操作性。政府采購招投標(biāo)制度在立法的時候存在約束力不強和操作性不強的問題，例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》第4條規(guī)定：“任何單位和個人不得將依法必須招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”。很明顯，在這條規(guī)定中，沒有設(shè)置具體的數(shù)額，會導(dǎo)致在具體的實際招投標(biāo)操作中很難把握其尺度。

（二）信息不透明、審查不規(guī)范。首先，政府采購招標(biāo)信息發(fā)布不透明，僅僅在固定的幾個網(wǎng)站發(fā)布，并沒有通過電視、報紙等多種媒體發(fā)布信息，發(fā)布方式單一，由此就導(dǎo)致了解信息的供應(yīng)商很少，進(jìn)而使參與投標(biāo)的供應(yīng)商減少，從而不符合公平競爭的原則。其次，投標(biāo)供應(yīng)商資質(zhì)審查流程不夠規(guī)范，過多的人為因素使評標(biāo)和定標(biāo)都成為形式工作，嚴(yán)重違反了政府采購工作的公開性、公正性和公平性原則，使得評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，定標(biāo)過于隨便，輕質(zhì)量重價格，甚至是出現(xiàn)了人情標(biāo)，極大地?fù)p壞了招投標(biāo)的信譽。

（三）規(guī)避招標(biāo)。完全忽略招投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定，將本應(yīng)該公開招標(biāo)的大項目化整為零，對每個小項目進(jìn)行單獨立項，從而大大降低了每個項目的費用，使其低于進(jìn)行公開招標(biāo)的限額，然后就可以實現(xiàn)邀請招標(biāo)或者自行招標(biāo)的方式來采購，或者將項目按時間分階段拆分，對于每段的每個小項目進(jìn)行直接采購。無論哪種方式都嚴(yán)重破壞了政府采購在老百姓心中的公信力，與全面深化財政制度改革背道而馳。

（四）招標(biāo)機構(gòu)缺乏公正性。招標(biāo)機構(gòu)是政府采購中心委托其代理招標(biāo)的公司，應(yīng)當(dāng)保持公正、中立的立場，然而現(xiàn)實中有些代理機構(gòu)為了避免進(jìn)行二次競標(biāo)、開標(biāo)造成成本的增加，事先與投標(biāo)公司串通，暗箱操作，以使他們在投標(biāo)過程中占有優(yōu)勢，不能體現(xiàn)招標(biāo)機構(gòu)公平、公正的原則。

（五）投標(biāo)公司資質(zhì)參差不齊并存在私下串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象。在我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》中明文規(guī)定，投標(biāo)人不得以任何理由假借他人的名義或資質(zhì)參與項目投標(biāo)。但是在實際的操作過程中很多單位因為資質(zhì)不夠就去假借其他單位的名義投標(biāo)，然而招標(biāo)機構(gòu)為了跟進(jìn)時間對于此類情況審查不夠嚴(yán)格，有的甚至睜一只眼閉一只眼。除了上述情況外，好多公司還圍標(biāo)、串標(biāo)，這種現(xiàn)象一般是通過兩種方式：一種是投標(biāo)人與其他企業(yè)相互串通，投標(biāo)前相互約定投標(biāo)的方式和標(biāo)書的制作，抬高投標(biāo)基準(zhǔn)價，滿足用戶需求，控制中標(biāo)結(jié)果，使某一企業(yè)中標(biāo)，達(dá)到分割利潤的目的。另一種是投標(biāo)人與招標(biāo)機構(gòu)私下串通交易，使招標(biāo)過于形式化。這樣雖然招標(biāo)人和投標(biāo)人都得到了利益上的滿足，卻破壞了政府采購的公平性、公正性、公開性原則，影響了整個招標(biāo)的質(zhì)量，導(dǎo)致政府采購達(dá)不到目的，同時也破壞了政府在公眾心目中的形象，使群眾不滿意政府的所作所為，降低了政府部門的公信力。

（六）招標(biāo)周期較長、程序復(fù)雜。一個設(shè)備采購招標(biāo)項目除了前期大量的準(zhǔn)備工作，提交申請，專家論證，財務(wù)委員會的審批，項目采購需求的申報，選擇招標(biāo)代理機構(gòu)，編制采購文件，發(fā)布招標(biāo)公告，邀請專家評標(biāo)，專家定標(biāo)，確定中標(biāo)供應(yīng)商，發(fā)布中標(biāo)公告，簽訂合同等一系列工作，花在招標(biāo)上的精力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對于項目本身的研發(fā)，本末倒置。

（七）從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高。參與招投標(biāo)的工作人員必須要懂得財經(jīng)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、建筑工程等各方面的知識和具體操作以及與招投標(biāo)活動相關(guān)的法律法規(guī)，才能勝任招投標(biāo)采購的工作，全面提高政府采購工作的效益。而目前國內(nèi)從事政府采購的工作人員，主要是政府各部門機關(guān)轉(zhuǎn)制或者抽調(diào)的人員，大都沒有接受過專業(yè)的培訓(xùn)。安徽省曾做過一項調(diào)查，對合肥市的政府采購工作人員對政府采購協(xié)議（GPA）的認(rèn)知度進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果如圖1所示。由此可以看出政府采購隊伍的建設(shè)迫在眉睫。

圖1　工作人員對GPA的認(rèn)知度

三、對策建議

政府采購的招投標(biāo)工作是一個系統(tǒng)性的工作，需要政府財政部門、市場監(jiān)管部門以及公共資源交易中心等一系列部門協(xié)調(diào)完成。因此針對上述問題提出以下幾點對策建議。

（一）加快立法進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)采購工作

無規(guī)矩不成方圓。由于政府采購資金主要是以稅收為主的財政性資金，一旦不限制采購方式，不引進(jìn)競爭機制，不使政府采購工作高度透明化，就會很大程度上導(dǎo)致?lián)]霍國家財富，甚者腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。所以國家必須通過法律的強制性手段來規(guī)范招標(biāo)工作公開的進(jìn)行，在全國范圍內(nèi)廣泛地開展競爭。這一點安徽省合肥市走在了全國其他城市的前面，2007年以來，合肥市委市政府通過多部地方法律法規(guī)規(guī)范各級政府的招標(biāo)采購工作，并在此基礎(chǔ)上，建立健全了招投標(biāo)制度，加強了對招投標(biāo)工作的監(jiān)督和管理，盡可能地做到了公開、公平和公正。［7］

（二）加強政府采購隊伍建設(shè)

一要建立政府采購職業(yè)資格制度，嚴(yán)格規(guī)定在政府采購相關(guān)機構(gòu)工作的人員必須取得職業(yè)資格，持證上崗。二要定期進(jìn)行培訓(xùn)和選拔。規(guī)范政府采購的選人用人機制，加強后備人力資源的建設(shè)。三要實行績效考核制度。對行業(yè)中的從業(yè)人員進(jìn)行定期的績效考核，根據(jù)考核結(jié)果實行末位淘汰制。［9］

表1　合肥市頒布的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)

（三）加快信息化建設(shè)，全面提高透明度

首先，建立會員信息庫并按照工程類、貨物類及服務(wù)類分成三個分庫。當(dāng)有項目需要招標(biāo)時，就可在這個系統(tǒng)上報名，可以極大地節(jié)省報名時間，特別是給外地供應(yīng)商節(jié)省了成本。其次，建立包括各行各業(yè)在內(nèi)的全方位專家信息庫，并對其實施規(guī)范化管理。要對每位評標(biāo)專家的信息都有明確備注，并加強對他們的考核，借助信息化的平臺來規(guī)范評標(biāo)專家的選用，并研發(fā)運用評標(biāo)專家名單自動推送系統(tǒng)。為提高招投標(biāo)工作的“安全性、保密性、高效性、便捷性”，還要開發(fā)保證金信息化管理平臺，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)保證金自動計息、自動退還等功能。

（四）建立完善的市場監(jiān)管體系

同步推進(jìn)體系內(nèi)、體系外和社會三元化監(jiān)管體系建設(shè)。體系內(nèi)主要是從業(yè)務(wù)分段操作和工作流程防控方面來監(jiān)管，政府采購項目事前要進(jìn)行評審、事后要監(jiān)督、招標(biāo)前要實施備案審查、開標(biāo)后中標(biāo)單位要公示，強化標(biāo)前、標(biāo)中和標(biāo)后的全過程規(guī)范化管理與監(jiān)督，并與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合對中標(biāo)單位進(jìn)行廉政教育，實行施工合同、廉政合同“雙簽制”。體系外，實行各級監(jiān)察、財政等部門聯(lián)合監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督機制，堅決查處各類招標(biāo)投標(biāo)違法案件，并通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體予以公開曝光。同時最大程度地發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。從各級人大代表、政協(xié)委員和社會群眾中公開聘請“大眾監(jiān)督員”作為招投標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督人員，對招投標(biāo)交易進(jìn)行實時監(jiān)督。三元化監(jiān)管體系的建設(shè)，可以有力地凈化招投標(biāo)市場環(huán)境和維護(hù)公共資源交易平臺的公信力，提高招投標(biāo)采購工作的透明度，推動招投標(biāo)市場的健康發(fā)展。

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［8］朱最新.芻論GPA視角下我國政府采購法律制度的完善［J］.河北科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011 （4）：41－46.

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［10］聶宗萍.完善我國政府采購招投標(biāo)制度的思考［J］.湖北財稅，2003（12）：25.

（責(zé)任編輯：陳鴻鵬）

［作者簡介］方坤（1990－），男，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：政府采購。

中圖分類號：F812

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095－3283（2016）01－0119－03