摘 要：預(yù)算執(zhí)行階段是整個資本經(jīng)營預(yù)算管理的關(guān)鍵。在這一過程中，由于預(yù)算編制者的有限理性以及經(jīng)濟、政治等客觀環(huán)境的不確定性，預(yù)算調(diào)整往往是不可避免的。與一般政府公共預(yù)算相比，國有資本經(jīng)營預(yù)算在收支結(jié)構(gòu)、方式以及實現(xiàn)目標(biāo)等方面存在著顯著的不同，因此關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的調(diào)整需要設(shè)計出一種更加符合其預(yù)算特征的機制。本文基于萊賓斯坦的X效率理論來研究我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的預(yù)算調(diào)整機制，對國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整進行深入解析并提出有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算調(diào)整 國有資本經(jīng)營預(yù)算 X效率理論

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整的基本概念

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。

從我國目前進行的國有資本經(jīng)營預(yù)算試點工作來看，各個地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和運行狀況不盡相同。但基本形成了以“市國資委——國有資本運營公司”或者“市國資委——國有企業(yè)集團”為主導(dǎo)的雙層管理模式。因此，從整體層面來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括國資委層面的預(yù)算以及國有資本運營公司、國有企業(yè)集團一級的預(yù)算，前者主要決定國有資本的重大投資方向和戰(zhàn)略性布局，后者則更加側(cè)重于關(guān)注所屬國有企業(yè)的運營和收益狀況。

二、基于X效率理論的國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整分析

X效率是由萊賓斯坦（1966）提出，反映企業(yè)組織內(nèi)部運行效率水平的一個概念。該理論強調(diào)企業(yè)內(nèi)部的個人努力，而這種個人努力的程度又會受到企業(yè)內(nèi)部管理效率和協(xié)調(diào)性的影響。對于壟斷的大企業(yè)而言，由于長期缺乏外部市場的競爭壓力及機構(gòu)龐雜、部門之間責(zé)任劃分不清、激勵不足等多方面的原因，使得企業(yè)無法充分地利用現(xiàn)有資源，內(nèi)部資源配置效率較為低下，產(chǎn)生了X非效率問題。

X非效率問題不僅存在于大型企業(yè)內(nèi)部，在宏觀經(jīng)濟運行層面，由于權(quán)力監(jiān)督與制衡方面的不足，也可能會產(chǎn)生X非效率問題。首先，在對國有資本進行投資的過程中，政府的自由裁量權(quán)較大，其權(quán)力的不當(dāng)使用會造成宏觀經(jīng)濟范圍內(nèi)X非效率問題；其次，在對國有資本進行經(jīng)營的過程中，國有企業(yè)由于終極所有者缺位以及組織機構(gòu)復(fù)雜、壟斷程度較高、缺乏有效激勵等問題的存在其內(nèi)部運營效率往往不高，從而造成了企業(yè)層面的X非效率問題。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是解決國有資本投資和運營過程中的X非效率問題的重要方式之一。其作為對國有資本進行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的一種重要機制，有助于國有資本出資人從全局的角度掌控國有資本的走向。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算強調(diào)國有資本出資人的收益權(quán)和國有資本的保值增值，從而有助于政府作為國有資本監(jiān)管者對國有企業(yè)的行為進行監(jiān)督和激勵。

從X效率理論的角度考慮，國有資本經(jīng)營預(yù)算的整體執(zhí)行效果最終要取決于預(yù)算體系覆蓋下的每一家基層國有企業(yè)的具體執(zhí)行情況，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算的調(diào)整在方式選擇方面要充分考慮到和國有企業(yè)預(yù)算的對接問題，兼顧預(yù)算管理的權(quán)威性和靈活性，防止由于激勵不足而產(chǎn)生的X非效率問題。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整的政策建議

1.完善關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整程序的相關(guān)立法工作。目前我國《預(yù)算法》中對國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整程序的規(guī)定不夠具體，尤其缺乏針對國有資本運營公司、國有企業(yè)集團層面國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整程序的相關(guān)規(guī)定。筆者認為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的基本方針完善不同層級國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整程序的法律法規(guī)，構(gòu)建出預(yù)算管理或執(zhí)行主體自行編制預(yù)算調(diào)整方案、逐級上報審核、批準(zhǔn)執(zhí)行與落實的相對完整的預(yù)算調(diào)整程序，同時形成以各級人民代表大會作為一級預(yù)算調(diào)整審核中心、各級政府財政部門和國資委作為二級審核中心的預(yù)算調(diào)整決策權(quán)力配置體系。

2.強化國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金管理。針對國有資本經(jīng)營預(yù)算中實際可用資金來源的不確定性較強、支出項目較為復(fù)雜的問題，首先，需要根據(jù)未來的經(jīng)濟發(fā)展形勢對國有資本經(jīng)營預(yù)算中的收入和支出項目進行合理的估計，這是有效抑制不合理預(yù)算調(diào)整的首要環(huán)節(jié)。第二，細化預(yù)算、?？顚Ｓ?。針對支持經(jīng)營性國有企業(yè)發(fā)展、維護非經(jīng)營性國有企業(yè)正常運轉(zhuǎn)、銜接政府財政預(yù)算內(nèi)的其他預(yù)算三種不同的資金用途分別設(shè)立不同的資金池，保證每年分類預(yù)算中的收支項目相對穩(wěn)定，從整體層面控制由于資金管理混亂而帶來的非效率預(yù)算調(diào)整問題。

3.對國資預(yù)算的調(diào)整管理堅持投入導(dǎo)向與績效導(dǎo)向相結(jié)合。不同層級、不同類型的國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整，其覆蓋范圍、影響面和經(jīng)濟后果存在著顯著區(qū)別。因此，對于宏觀和微觀層面的國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整可以針對其預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算要求分別采取不同導(dǎo)向的預(yù)算調(diào)整管理原則。國資委層面的國有資本經(jīng)營預(yù)算以國有資本投資預(yù)算為主，主要內(nèi)容為宏觀領(lǐng)域內(nèi)國有資本戰(zhàn)略性的規(guī)劃和調(diào)配。因此應(yīng)該采取以控制投入為導(dǎo)向的管理原則，將預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)、決定權(quán)交予人民代表大會，同時建立人民代表大會對相關(guān)政府部門的監(jiān)督和問責(zé)機制，控制預(yù)算調(diào)整過程中政府部門所擁有的自由裁量權(quán)，保證國有資本投資預(yù)算的穩(wěn)定性，使其能夠科學(xué)地應(yīng)用于國家的宏觀調(diào)控政策。國有資本運營公司、國有企業(yè)集團一級的國有資本經(jīng)營預(yù)算則以國有資本運營預(yù)算、國有資本收益預(yù)算作為主要內(nèi)容，更加強調(diào)國有資本通過企業(yè)的實際經(jīng)營而獲取收益的能力。其預(yù)算調(diào)整覆蓋面較小，多為微觀層面有限數(shù)量的國有企業(yè)間具體資源配置方案的改變。另一方面，由于特定國有企業(yè)所面臨的微觀外部環(huán)境狀況差異較大、變化較快，因此需要保持一定程度的預(yù)算彈性以增強預(yù)算對于國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵作用。綜合上述兩點考慮，筆者認為對于國有資本運營公司、國有企業(yè)集團一級的國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整需要保持一定的靈活性并強調(diào)預(yù)算的實際執(zhí)行效果，所以績效導(dǎo)向式的預(yù)算調(diào)整管理模式是更為合理的選擇。

參考文獻

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