摘 要： 政府投資項目是為了實現(xiàn)公共管理職能，提高人民生活水平，滿足人民物質(zhì)、精神、文化需要的基礎(chǔ)性設(shè)施。由于政府投資項目的公益性、高投資、高風(fēng)險等特征，一般都是由政府投資建設(shè)，具有公有性質(zhì)。但是導(dǎo)致了項目前期準備和中期出現(xiàn)了調(diào)查準備不充分、招投標不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位的情況。因此本人從市場化改革的角度進行分析，建議在政府投資項目中引入競爭、產(chǎn)權(quán)改革、創(chuàng)新管理體制、權(quán)責(zé)分明和完善監(jiān)督監(jiān)理制度。

關(guān)鍵詞：政府投資項目 市場化改革 投資項目建設(shè)

一、政府投資項目的概念和特征

（一）政府投資項目的概念

政府投資項目是指為了推動國家或地方經(jīng)濟的發(fā)展，提高人民生活水平，滿足社會公共需要，經(jīng)過政府職能部門批準的財政性投資項目。資金的來源主要是全部或者部分的國家財政性基本建設(shè)資金，還有的通過發(fā)行國債和地方性債券，或者行政事業(yè)收費等方式募集的資金，通過合資或者獨資的途徑興建的固定資產(chǎn)的投資項目。

（二）政府投資項目建設(shè)的特征和特殊性

1.公益性

政府投資的項目一般是回報周期長、盈利困難的項目，但是這些項目還是滿足社會公共需要的必需設(shè)施。而在市場經(jīng)濟條件下，大多數(shù)企業(yè)不愿意涉及這些投資項目，政府投資的項目正是彌補市場的不足，提供滿足社會公眾必須的基礎(chǔ)設(shè)施，追求社會效益最大化。

2.高投資與高風(fēng)險

因為政府投資的項目回報周期長、投資金額大、建設(shè)規(guī)模大，在市場經(jīng)濟環(huán)境下很難有企業(yè)能承受巨額的投資和未知的風(fēng)險。其項目需要政府的長期投資，需要大量資金的持續(xù)投入，直至最終建設(shè)周期結(jié)束才變成資產(chǎn)和生產(chǎn)力，影響相關(guān)行業(yè)、區(qū)域和人民群眾的生產(chǎn)生活，推動生活質(zhì)量的改善和社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3.投資主體缺失

政府投資項目的資金方從表面看是國家，但是實際上投資主體缺失，一般通過主管部門或者項目建設(shè)單位建立指揮部或者籌建處等方式來進行建設(shè)管理，又因項目的風(fēng)險責(zé)任和資金的籌集不是指揮部或籌建處承擔(dān)，導(dǎo)致無法控制投資項目的規(guī)模，不易安排政府投資項目的進程和計劃。在投資資金上因為沒有上限，使得企業(yè)爭要積極，因此需要外部監(jiān)管和項目風(fēng)險控制機制。

4.項目涉及人員多，質(zhì)量控制不易

政府投資項目涉及的參與者眾多，包括項目的發(fā)起人、投資方、當?shù)卣⒑献鹘M織、管理團隊等等，在項目實施中因為項目參與者相對獨立，權(quán)責(zé)也不相同，參與項目的進程也不同，如果再加上沒有專業(yè)的質(zhì)量管控部門，則很難確保政府項目建設(shè)的質(zhì)量。如果項目主體不能掌控項目建設(shè)的施工工期，還會導(dǎo)致延期竣工投產(chǎn)，造成政府投資項目的成本增加和資源浪費。

二、政府投資項目存在的問題

（一）項目前期管理方面

政府投資項目的前期準備是項目能否成功建設(shè)的決定性因素，只有做好前期的實地勘察和資料收集等工作，才能奠定好項目開展的基礎(chǔ)。但是現(xiàn)實中許多項目存在前期調(diào)查不深入，項目決策不科學(xué)，規(guī)劃不合理和忽視招投標作用的問題，從而導(dǎo)致政府投資項目達不到預(yù)期效果，甚至產(chǎn)生負面影響。

問題1：缺乏項目的前期調(diào)查

有些政府投資項目的業(yè)主雖然意識到了前期準備的重要性，但因急于推動項目啟動，準備工作并不完善。這樣做導(dǎo)致的不良后果主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，很容易導(dǎo)致后期一些項目成為豆腐渣工程，反而成了政府的負擔(dān)。例如常見的征地拆遷工作，如果將審批、拆遷安置補償和工程建設(shè)同時進行，或者拆遷工作沒有按期安置和補償，很容易導(dǎo)致項目拖延，造成百姓無法正常居住和生活，從而形成惡劣的社會影響。另一方面，在政府投資項目的前期工作中不注重數(shù)據(jù)的收集，導(dǎo)致設(shè)計方案缺少數(shù)據(jù)支撐，致使項目在建設(shè)過程中常出現(xiàn)變差，無法達到預(yù)期效果，被迫返工甚至重新施工，造成了工期延誤和資金增加的后果。

因此，政府投資項目的前期準備工作中，除開數(shù)據(jù)收集之外，還應(yīng)做好前期的評估工作，組織和委托專業(yè)機構(gòu)對項目進行可行性分析，做到評估為先、決策在后的運行機制，充分做好咨詢評估等前期工作的準備，編制可行性報告，避免政府投資項目建設(shè)的無限拖延。

問題2：招投標管理不夠到位

首先，有些招投標人員失職，滋生腐敗，出現(xiàn)濫用職權(quán)或者不公開招標的情況，還有的項目甚至先進行項目建設(shè)再補充招投標。其次，招投標的流程不合理，缺少投標人的資質(zhì)審查，或者資質(zhì)審查不嚴格，使得部門缺乏資質(zhì)的法人承接其項目建設(shè)，最終導(dǎo)致政府投資的項目質(zhì)量不合格，中標的項目建設(shè)人缺乏建設(shè)資質(zhì)，政府投資資金付之流水，工期延誤。第三，在政府投資項目上也沒有建立投資管理和編制部門，招投標的報價含糊不清，缺乏項目進展分析，造成投資分配不合理，項目每個階段的投資比例不明確，

（二）項目中期監(jiān)管方面

首先存在忽視監(jiān)理制度的現(xiàn)象，或者有監(jiān)理公司但是專業(yè)人員責(zé)任心不強，放任施工單位變更設(shè)計，對價格和施工過程控制弱。而在采購、設(shè)計、施工過程中的管理也存在不少問題，例如合同主體的借用資質(zhì)掛靠嚴重，中標后自身能力不足，導(dǎo)致政府投資項目建設(shè)質(zhì)量不高；其次存在監(jiān)理的不嚴格的情況，合同執(zhí)行不力，也沒有部門對合同進行全程的監(jiān)督和管理。第三由于項目投資資金大、周期長和結(jié)算復(fù)雜等情況，如果財務(wù)管理水平低，則會造成財政管理和審計部門無法監(jiān)督資金的使用情況，甚至出現(xiàn)賬實不相符，建設(shè)資金被挪用、浪費的情況。這些情況同樣導(dǎo)致政府投資項目的質(zhì)量不高和延期現(xiàn)象。

三、政府投資項目建設(shè)的市場化改革

（一）引入私人企業(yè)參與競爭

由于在政府投資項目中，政府承擔(dān)著投、建、運營為一體的全能管理，私人企業(yè)和市場機制排斥在外，政府投資完全在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運行，投資行為缺乏約束機制和監(jiān)督管理，因此引入競爭是用市場化手段取代政府行政手段的必然之路。首先，引入競爭后能夠使得各經(jīng)濟主體在外在壓力和內(nèi)在壓力下不斷角逐和較量，在有效競爭下，使得政府投資項目建設(shè)的內(nèi)部效率提高。其次，競爭還能夠提高政府投資項目的建設(shè)質(zhì)量，提高項目建設(shè)的效率和促進技術(shù)進步。第三，在政府投資項目中增加買賣雙方的競爭，增強項目主體之間的競爭。第四，允許民營資本和企業(yè)主體參與經(jīng)營和建設(shè)，如托管、租賃、特許經(jīng)營方式吸引社會資金的投資，而政府承擔(dān)更多的是加強項目建設(shè)過程中的管理和監(jiān)督工作，更加注重價格、質(zhì)量、工期和進度的監(jiān)督。

總之，讓信譽高、技術(shù)能力強、經(jīng)驗豐富的施工企業(yè)和建筑企業(yè)獲得政府投資項目的管理權(quán)，在市場環(huán)境下進行資源配置，政府不再是項目建設(shè)的主體和參與者，而是市場經(jīng)濟的宏觀管理者。

（二）市場化招投標運作

在政府項目上，首先，減少招投標中公務(wù)人員的參與，招標代理和咨詢服務(wù)與政府職能部門相脫離。其次，完善招投標流程，嚴格審查投標人的資質(zhì)，對資質(zhì)條件不高特別是無相關(guān)項目經(jīng)驗人的投標行為應(yīng)取締，只有通過了嚴格的資格預(yù)審才有理由相信其建設(shè)政府項目的能力；第三，在招投標的報價中，明確各個項目的報價和項目進程，對項目的間接費用、利潤、各個項目的造價都要審核其真實性；第四，采用最低價中標和綜合評標法相結(jié)合的方式?jīng)Q標，特別是經(jīng)過嚴格資質(zhì)審查之后，價格成為中標政府項目的決定性因素。最后，建立政府項目的投資管理部門，追蹤中標之后的建設(shè)、經(jīng)營和效果評估，并鼓勵新聞媒體、人民群眾、人大代表對政府投資項目實施情況進行監(jiān)督，對項目的最終效果進行評價和檢驗。

（三）完善事前準備和事中監(jiān)督

政府對項目建設(shè)的事前、事中和最終驗收等不同環(huán)節(jié)都要進行全面、系統(tǒng)和全程的監(jiān)督，特別是竣工驗收工作進行嚴格的審核和評分。首先，在前期工作中必須先做好相關(guān)的征地拆遷和居民安置的工作，才能開展項目的開工；其次做好事前的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查，完善設(shè)計方案和評估，增強政府投資項目的可行性分析；第三，在政府投資項目的建設(shè)和施工中加強財務(wù)管理和監(jiān)督，加強合同執(zhí)行和財務(wù)的全程監(jiān)督。

（四）選擇專業(yè)化監(jiān)理單位

政府投資項目建設(shè)選擇的監(jiān)理公司也十分很重要，通過專業(yè)化和責(zé)任意識強的監(jiān)理單位實現(xiàn)對項目資產(chǎn)、質(zhì)量、工期的全面控制。首先，政府對監(jiān)理單位的選擇也是競爭招標的方式確定，而其要求全部以合同的形式予以規(guī)范；其次，政府還要對監(jiān)理單位派出監(jiān)督人，對其專業(yè)技能水平、管理、職業(yè)道德和協(xié)調(diào)能力進行評價，不合格的監(jiān)理單位根據(jù)合同追究法律責(zé)任；第三，制訂監(jiān)理政府投資項目的責(zé)任追究制度，出現(xiàn)項目的嚴重質(zhì)量問題和失職瀆職情況，對責(zé)任人員和政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行行政責(zé)任追究。

參考文獻

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作者簡介：

何 婧 性別：女，出生年月：1987年5月，工作單位：三明市三元區(qū)重點項目建設(shè)管理辦公室，研究方向：經(jīng)濟類工商管理專業(yè)，籍貫：山東昌樂。