摘 要：建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度已經(jīng)成為新一輪會計(jì)制度改革的核心內(nèi)容。本文從政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的背景和進(jìn)程入手，闡述政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要內(nèi)容，結(jié)合理論基礎(chǔ)對杭州市本級在試編權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告過程中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題展開討論，對政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系進(jìn)行研究和探索，提出建議。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)發(fā)生制 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 政府會計(jì)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》要求，自2017年起，我省各地市被列入權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革試點(diǎn)范圍。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以政府財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容，全面反映一級政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成果和受托責(zé)任履行情況等的綜合性年度報(bào)告。構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提升息息相關(guān)，是成功推進(jìn)和完成新一輪財(cái)政改革任務(wù)的必然要求。

為夯實(shí)編制基礎(chǔ)，2013 年起，財(cái)政部要求全國所有省必須試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告， 2014年，省廳要求所有市、縣（市、區(qū)）全面開展權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作。從近幾年我市試編的情況看，基本摸清了政府財(cái)務(wù)的基本狀況和運(yùn)營，為下一步全面編制探索了路子，積累了經(jīng)驗(yàn)。但以權(quán)責(zé)發(fā)生制原則試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是一個相當(dāng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政、行政、事業(yè)、企業(yè)會計(jì)報(bào)表和基建會計(jì)報(bào)表等，單位主體繁多，合并調(diào)整事項(xiàng)復(fù)雜，我市在財(cái)政試編進(jìn)程中也遇到了不少困難。

一、我市試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的現(xiàn)狀和困難

（一）會計(jì)核算基礎(chǔ)不實(shí)，導(dǎo)致編制信息不完整

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要全面披露政府部門的資產(chǎn)和負(fù)債，其中重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是反映市政、水利、道路等政府公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況，但本次試編過程中資產(chǎn)未包括公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共儲備物資，僅在報(bào)表附注中將相關(guān)單位估算上報(bào)的政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共儲備物資予以披露。造成這一現(xiàn)象的原因主要有以下三點(diǎn)：一是會計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱。新的《行政單位會計(jì)制度》于2013年出臺，但長期以來我市大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資僅作為費(fèi)用列支，并沒有形成資產(chǎn)確認(rèn)價(jià)值，只由相關(guān)職能部門進(jìn)行簡單的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致此次政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告資產(chǎn)信息不完整；二是入賬價(jià)值難以取得。由于核算主體缺失，某些行政單位雖然履行公共基礎(chǔ)設(shè)施政府管理職能，但僅重視公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物維護(hù)管理，價(jià)值管理意識較為淡薄，入賬價(jià)值難以取得。三是公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)界定較困難。雖然新的《行政單位會計(jì)制度》已增設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、受托代理資產(chǎn)等科目，但并未對公共基礎(chǔ)設(shè)施的具體核算作出相應(yīng)規(guī)定。

（二）單位資產(chǎn)信息分散，導(dǎo)致資產(chǎn)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

從現(xiàn)有資料看，統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)信息的來源主要有部門決算報(bào)表、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表和資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但由于編報(bào)的主體不同，報(bào)表口徑不一致，使得部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息不對稱。造成這一現(xiàn)象的原因主要有以下三點(diǎn)：一是資產(chǎn)管理制度不完善，忽視了對其的后續(xù)管理，沒有資產(chǎn)的領(lǐng)用和保管記錄或臺賬，沒有建立定期盤點(diǎn)制度，沒有建立相關(guān)的資產(chǎn)管理內(nèi)控制度；二是資產(chǎn)管理責(zé)任意識不強(qiáng)。因?yàn)樾姓聵I(yè)單位資產(chǎn)的運(yùn)作往往是非營利性的，它的收支都是直接由財(cái)政部門直接撥款，這就導(dǎo)致行政單位對于資產(chǎn)管理工作不重視，沒有一個牽頭部門綜合管理資產(chǎn)信息，資產(chǎn)管理出現(xiàn)問題就相互推諉或找不到責(zé)任人；三是資產(chǎn)折舊制度不明確。財(cái)政部新修訂的《行政單位會計(jì)制度》和《事業(yè)單位會計(jì)制度》雖明確了行政事業(yè)單位應(yīng)按照謹(jǐn)慎性原則對固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，但對各類固定資產(chǎn)的使用年限并未做統(tǒng)一規(guī)定。，進(jìn)而影響固定資產(chǎn)凈值。

（三）公益性質(zhì)界定困難，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債有波動

公益性國有企業(yè)作為納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍的主體，其資產(chǎn)負(fù)債情況應(yīng)分項(xiàng)并入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，這就導(dǎo)致了公益性國有企業(yè)的界定和選取將直接影響同級政府的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模。造成這一現(xiàn)象的原因主要有以下兩點(diǎn)：一是公益性國有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊。財(cái)政部界定公益性國有企業(yè)主要從定義出發(fā)，即主要從事公益性項(xiàng)目融資、建設(shè)或運(yùn)營任務(wù)的國有企業(yè)，并無其他劃分標(biāo)準(zhǔn)，這就給各地操作帶來困難。二是國有企業(yè)功能定位混亂。國有企業(yè)的功能定位是國企改革的基礎(chǔ)問題，目前我們一些國有企業(yè)功能定位混亂，什么方面都經(jīng)營，什么方面都發(fā)展，分不清哪些是公益性國企，哪些是盈利型國企，這也給政府分類管理帶來了困難。

二、完善我市政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的思考和建議

（一）加快政府會計(jì)改革，夯實(shí)報(bào)告編報(bào)基礎(chǔ)。一是要研究建立適用于行政單位、事業(yè)單位及財(cái)政總會計(jì)的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)基本準(zhǔn)則，加快完善政府會計(jì)制度體系。二是明確會計(jì)核算主體，開展資產(chǎn)清產(chǎn)核資。資產(chǎn)管理部門應(yīng)盡快牽頭開展資產(chǎn)清查工作，對政府儲備物資和公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行清產(chǎn)核資，依照相關(guān)程序和要求納入會計(jì)核算體系。

（二）明確報(bào)表編制口徑，完善報(bào)表編報(bào)體系。一是明確國有企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。建議財(cái)政部應(yīng)制定公益性和非公益性國有企業(yè)劃分方法的指導(dǎo)意見，統(tǒng)一各地的劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確改革方向。二是明確財(cái)政收入報(bào)告口徑。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，絕大多數(shù)國家對財(cái)政收入確認(rèn)都采用收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的報(bào)告口徑。如果對財(cái)政收入按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行確認(rèn)，首先違反了謹(jǐn)慎性原則，有可能高估財(cái)政收入，出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象，而且收入調(diào)整數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性可靠性值得探討，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制確認(rèn)未入庫稅收收入，剔除已入庫以前年度稅收，增減數(shù)據(jù)沒有現(xiàn)成報(bào)表，可靠性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性難以保障。

（三）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性可靠性。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制涉及財(cái)政部門、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)，大量的數(shù)據(jù)需要收集、核對、轉(zhuǎn)換、合并、抵消和調(diào)整。發(fā)達(dá)國家的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制均離不開信息系統(tǒng)支持，比如英國中央政府采用 COINS（The Combined Online Information System）系統(tǒng)，因此要加強(qiáng)相關(guān)信息系統(tǒng)對報(bào)告編制的支持。

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（作者單位：杭州市財(cái)政局 浙江杭州市 310009）