董有恒

推進開門立法的實踐探索，應該從開門立法的基本要求出發(fā)，著重發(fā)揮立法機關(guān)的主動性，建立社會公益組織服務機制，完善相關(guān)立法法律制度，進而為社會主義法治建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

開門立法在我國的實踐雖然由來已久，但仍然存在許多問題和不完善之處。黨的十八屆四中全會提出：“深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑?！边@為開門立法法制化奠定了思想基礎(chǔ)。

開門立法的基本要求

推進立法信息公開。公眾對立法項目的深入了解是其能夠依法參與立法，表達立法意見的前提。推進立法信息公開，不僅要拓寬公眾獲取立法信息的途徑，還要豐富公開信息的內(nèi)容，從而加深公眾對立法項目的理解和思考，進而形成系統(tǒng)的立法意見和建議。

拓寬公眾參與途徑。我國人口眾多、地域遼闊，不同地區(qū)之間的交通、媒體、通訊和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展存在較大的差異。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公眾能夠有效參與立法的途徑較少，且參與途徑和成本較高。這就需要我們拓寬各種參與渠道，切實保障不同人群參與立法。

保障公民表達自由。公眾參與立法的價值并不在于其專業(yè)性，而在于其最廣泛地反映人民的意志，是法律權(quán)威性的重要來源。因此，無論公民所表達的意見是否科學、專業(yè)，是否完善、系統(tǒng)，都應當?shù)玫搅⒎ㄕ叩闹匾?，并?jīng)過充分的討論而得到合理采納。

完善科學立法決策?？茖W的立法決策要求立法者必須在集思廣益的基礎(chǔ)上充分討論各項立法意見，權(quán)衡各方利益沖突，依據(jù)嚴格的立法程序，提出“各方均可接受、至少可以容忍”的法律草案。

開門立法實踐中存在的問題 公眾參與立法的熱情有待提高

在全國各地，開門立法遇冷的案例不少。公眾參與的熱情不高，并不能說明法律草案的完美或者社會滿意度的提高，其背后的緣由值得我們思考。

在大多數(shù)人看來，法律屬于廟堂文化，雖然與人們的生活息息相關(guān)，卻是普通人難以企及的。立法是一種專業(yè)性極高的工作，邏輯嚴謹?shù)姆烧Z句，如果沒有詳細的注解和說明，普通人難以理解其中的含義，也就無法參與其中；缺乏廣泛、深入的宣傳和講解，公眾不明白自身利益與立法之間的關(guān)聯(lián)性，自然就降低了其參與立法的積極性；許多群眾因為文化水平的限制，無法用文字或者專業(yè)的語言將基層群眾的意見傳達給立法機關(guān)；公眾參與立法缺乏經(jīng)濟保障，還要付出時間和精力成本。

公眾參與立法的途徑缺乏法律保障

現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與立法途徑的規(guī)定大多是原則性和模糊的文字表述，缺乏強有力的法律保障。立法法第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。至于具體的參與途徑，立法法僅僅通過列舉的形式規(guī)定：“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，但對舉辦座談會、論證會、聽證會的程序、時間、地點、參加人員和會議結(jié)果的公布及應用等，都沒有詳細的規(guī)定。

此外，立法法第三十六條第二款規(guī)定：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應當召開聽證會”，但何為“重大”，法律規(guī)定卻模糊不清，從而導致立法機關(guān)的裁量代替了法律的強制性規(guī)定。最終公眾能否參與立法、如何參與立法，則完全由立法機關(guān)決定。

公眾參與立法的效果缺乏反饋機制

許多立法機關(guān)雖然不止一次舉辦立法座談會、論證會或聽證會，甚至經(jīng)常發(fā)布法律法規(guī)的征求意見稿，但是社會各界對公眾參與立法的效果仍然未置可否。這一現(xiàn)象源于立法機關(guān)缺乏反饋機制。

我們能夠看到的反饋信息僅僅是立法機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)和報紙上公布的參與人數(shù)、意見條數(shù)等寥寥無幾的數(shù)字。卻鮮少聽聞立法機關(guān)采納了多少意見，采納了什么意見，如何回復公眾的意見等反饋信息。

如果立法機關(guān)僅僅是“聽”意見而沒有具體的反饋，那么公眾參與立法的制度就會流于形式。如果立法機關(guān)在各種會議和征求意見之后，沒有公布對公眾意見的處理情況，那么人們自然會認為立法機關(guān)沒有聽取公眾意見，甚至認為這是立法機關(guān)的“作秀”，進而對征求立法意見的活動產(chǎn)生抵觸情緒。這與開門立法的理念背道而馳。

立法決策對公眾意見論證不充分

目前，聽證會是征求立法意見的主要形式之一，而聽證會往往由立法機關(guān)主持，參會代表每人大約有十分鐘的發(fā)言時間，缺乏代表與代表之間、代表與立法機關(guān)之間的交流、討論甚至是辯論。

在缺乏交流平臺的條件下，公眾的意見往往各執(zhí)一端，較為零散。這讓立法機關(guān)采納公眾意見成為一項浩瀚的工程。在陳述式的表達中，公眾也難以全面地表述個人訴求的深刻道理。只有通過不同觀點之間的充分爭辯與融合，才能讓立法者聽到更多民眾的心聲，才能讓立法者看清問題的本質(zhì)，才能讓立法決策更加科學、貼近實際。

完善開門立法的建議 公開立法信息開展立法民調(diào)

由于公眾對立法信息的獲取渠道有限，所以立法機關(guān)應當主動將相關(guān)立法信息通過公眾熟悉的、容易接觸的媒體渠道發(fā)布給社會公眾。例如，電視、廣播、微博、微信、報紙、雜志、公交、地鐵和基層宣講等多種方式。

立法信息應當包括從立項到法律草案，從立法審議到議案表決等全部立法資料，并且應當附有法律專家的詳細注釋，必要時應當通過主要媒體向社會發(fā)布立法前評估報告或者就焦點問題進行公開辯論。

立法機關(guān)的法律委員會或者專門委員會應當就相關(guān)立法議案在關(guān)鍵地區(qū)和群體中進行科學的民意調(diào)研，主動向社會公眾征集立法意見。如此一來，既能夠讓公眾更加詳細地了解立法動向，使群眾提出的立法意見更具針對性，同時又可減少公眾參與立法活動的成本。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會組織的群眾代表作用

公眾在參與立法爭取自身利益時，往往是勢單力薄的。這就需要有一個專業(yè)的社會組織（利益集團），通過運作各項社會資源，代表社會公眾參與立法活動，為該群體在法律源頭上爭取合法權(quán)益。

我國應當借鑒外國社會組織發(fā)展的經(jīng)驗，鼓勵、扶持公益性社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會組織的群眾代表作用。

完善立法法對公眾參與立法的規(guī)定

立法法對公眾參與立法的原則性規(guī)定，開啟了我國開門立法實踐的法制化進程。但是，公眾參與立法仍然缺乏具體的法律保障。

首先，立法法應當嚴格規(guī)定立法征求意見、座談會、論證會、聽證會的程序，保證公眾依法參與立法的權(quán)利。在征求意見的立法程序中，立法機關(guān)應當從“傾聽者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，社會公眾應當從“傾訴者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝握f者”，應當將立法話語權(quán)從立法機關(guān)的完全掌控中向社會公眾傾斜。

其次，立法法應當規(guī)定立法機關(guān)在征求意見座談會、論證會、聽證會之后及時向社會反饋對公眾立法意見的統(tǒng)計、討論和采納情況，并針對焦點問題作出必要答復。

再次，立法法應當規(guī)定公眾參與立法活動的必要費用，包括交通費、通訊費、食宿費、誤工費和資料費等，由立法機關(guān)給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。

（作者單位：寧夏大學政法學院）