董有恒
推進開門立法的實踐探索,應該從開門立法的基本要求出發(fā),著重發(fā)揮立法機關(guān)的主動性,建立社會公益組織服務機制,完善相關(guān)立法法律制度,進而為社會主義法治建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。
開門立法在我國的實踐雖然由來已久,但仍然存在許多問題和不完善之處。黨的十八屆四中全會提出:“深入推進科學立法、民主立法,完善立法項目征集和論證制度,健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式,拓寬公民有序參與立法途徑?!边@為開門立法法制化奠定了思想基礎(chǔ)。
開門立法的基本要求
推進立法信息公開。公眾對立法項目的深入了解是其能夠依法參與立法,表達立法意見的前提。推進立法信息公開,不僅要拓寬公眾獲取立法信息的途徑,還要豐富公開信息的內(nèi)容,從而加深公眾對立法項目的理解和思考,進而形成系統(tǒng)的立法意見和建議。
拓寬公眾參與途徑。我國人口眾多、地域遼闊,不同地區(qū)之間的交通、媒體、通訊和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展存在較大的差異。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公眾能夠有效參與立法的途徑較少,且參與途徑和成本較高。這就需要我們拓寬各種參與渠道,切實保障不同人群參與立法。
保障公民表達自由。公眾參與立法的價值并不在于其專業(yè)性,而在于其最廣泛地反映人民的意志,是法律權(quán)威性的重要來源。因此,無論公民所表達的意見是否科學、專業(yè),是否完善、系統(tǒng),都應當?shù)玫搅⒎ㄕ叩闹匾?,并?jīng)過充分的討論而得到合理采納。
完善科學立法決策??茖W的立法決策要求立法者必須在集思廣益的基礎(chǔ)上充分討論各項立法意見,權(quán)衡各方利益沖突,依據(jù)嚴格的立法程序,提出“各方均可接受、至少可以容忍”的法律草案。
開門立法實踐中存在的問題 公眾參與立法的熱情有待提高
在全國各地,開門立法遇冷的案例不少。公眾參與的熱情不高,并不能說明法律草案的完美或者社會滿意度的提高,其背后的緣由值得我們思考。
在大多數(shù)人看來,法律屬于廟堂文化,雖然與人們的生活息息相關(guān),卻是普通人難以企及的。立法是一種專業(yè)性極高的工作,邏輯嚴謹?shù)姆烧Z句,如果沒有詳細的注解和說明,普通人難以理解其中的含義,也就無法參與其中;缺乏廣泛、深入的宣傳和講解,公眾不明白自身利益與立法之間的關(guān)聯(lián)性,自然就降低了其參與立法的積極性;許多群眾因為文化水平的限制,無法用文字或者專業(yè)的語言將基層群眾的意見傳達給立法機關(guān);公眾參與立法缺乏經(jīng)濟保障,還要付出時間和精力成本。
公眾參與立法的途徑缺乏法律保障
現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與立法途徑的規(guī)定大多是原則性和模糊的文字表述,缺乏強有力的法律保障。立法法第五條規(guī)定:“立法應當體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,堅持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動”。至于具體的參與途徑,立法法僅僅通過列舉的形式規(guī)定:“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”,但對舉辦座談會、論證會、聽證會的程序、時間、地點、參加人員和會議結(jié)果的公布及應用等,都沒有詳細的規(guī)定。
此外,立法法第三十六條第二款規(guī)定:“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整,需要進行聽證的,應當召開聽證會”,但何為“重大”,法律規(guī)定卻模糊不清,從而導致立法機關(guān)的裁量代替了法律的強制性規(guī)定。最終公眾能否參與立法、如何參與立法,則完全由立法機關(guān)決定。
公眾參與立法的效果缺乏反饋機制
許多立法機關(guān)雖然不止一次舉辦立法座談會、論證會或聽證會,甚至經(jīng)常發(fā)布法律法規(guī)的征求意見稿,但是社會各界對公眾參與立法的效果仍然未置可否。這一現(xiàn)象源于立法機關(guān)缺乏反饋機制。
我們能夠看到的反饋信息僅僅是立法機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)和報紙上公布的參與人數(shù)、意見條數(shù)等寥寥無幾的數(shù)字。卻鮮少聽聞立法機關(guān)采納了多少意見,采納了什么意見,如何回復公眾的意見等反饋信息。
如果立法機關(guān)僅僅是“聽”意見而沒有具體的反饋,那么公眾參與立法的制度就會流于形式。如果立法機關(guān)在各種會議和征求意見之后,沒有公布對公眾意見的處理情況,那么人們自然會認為立法機關(guān)沒有聽取公眾意見,甚至認為這是立法機關(guān)的“作秀”,進而對征求立法意見的活動產(chǎn)生抵觸情緒。這與開門立法的理念背道而馳。
立法決策對公眾意見論證不充分
目前,聽證會是征求立法意見的主要形式之一,而聽證會往往由立法機關(guān)主持,參會代表每人大約有十分鐘的發(fā)言時間,缺乏代表與代表之間、代表與立法機關(guān)之間的交流、討論甚至是辯論。
在缺乏交流平臺的條件下,公眾的意見往往各執(zhí)一端,較為零散。這讓立法機關(guān)采納公眾意見成為一項浩瀚的工程。在陳述式的表達中,公眾也難以全面地表述個人訴求的深刻道理。只有通過不同觀點之間的充分爭辯與融合,才能讓立法者聽到更多民眾的心聲,才能讓立法者看清問題的本質(zhì),才能讓立法決策更加科學、貼近實際。
完善開門立法的建議 公開立法信息開展立法民調(diào)
由于公眾對立法信息的獲取渠道有限,所以立法機關(guān)應當主動將相關(guān)立法信息通過公眾熟悉的、容易接觸的媒體渠道發(fā)布給社會公眾。例如,電視、廣播、微博、微信、報紙、雜志、公交、地鐵和基層宣講等多種方式。
立法信息應當包括從立項到法律草案,從立法審議到議案表決等全部立法資料,并且應當附有法律專家的詳細注釋,必要時應當通過主要媒體向社會發(fā)布立法前評估報告或者就焦點問題進行公開辯論。
立法機關(guān)的法律委員會或者專門委員會應當就相關(guān)立法議案在關(guān)鍵地區(qū)和群體中進行科學的民意調(diào)研,主動向社會公眾征集立法意見。如此一來,既能夠讓公眾更加詳細地了解立法動向,使群眾提出的立法意見更具針對性,同時又可減少公眾參與立法活動的成本。
充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會組織的群眾代表作用
公眾在參與立法爭取自身利益時,往往是勢單力薄的。這就需要有一個專業(yè)的社會組織(利益集團),通過運作各項社會資源,代表社會公眾參與立法活動,為該群體在法律源頭上爭取合法權(quán)益。
我國應當借鑒外國社會組織發(fā)展的經(jīng)驗,鼓勵、扶持公益性社會組織的發(fā)展,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等社會組織的群眾代表作用。
完善立法法對公眾參與立法的規(guī)定
立法法對公眾參與立法的原則性規(guī)定,開啟了我國開門立法實踐的法制化進程。但是,公眾參與立法仍然缺乏具體的法律保障。
首先,立法法應當嚴格規(guī)定立法征求意見、座談會、論證會、聽證會的程序,保證公眾依法參與立法的權(quán)利。在征求意見的立法程序中,立法機關(guān)應當從“傾聽者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”,社會公眾應當從“傾訴者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝握f者”,應當將立法話語權(quán)從立法機關(guān)的完全掌控中向社會公眾傾斜。
其次,立法法應當規(guī)定立法機關(guān)在征求意見座談會、論證會、聽證會之后及時向社會反饋對公眾立法意見的統(tǒng)計、討論和采納情況,并針對焦點問題作出必要答復。
再次,立法法應當規(guī)定公眾參與立法活動的必要費用,包括交通費、通訊費、食宿費、誤工費和資料費等,由立法機關(guān)給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。
(作者單位:寧夏大學政法學院)