譚彬奇 黃志強(qiáng) 黃俊生

發(fā)展規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性、科學(xué)性、政策性和區(qū)域性都很強(qiáng)的工作，人大監(jiān)督抓住地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的貫徹實(shí)施，就抓住了一個(gè)地區(qū)及行業(yè)部門的發(fā)展綱領(lǐng)，就抓住了地方事務(wù)中具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大事項(xiàng)。

人大對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督，既是由規(guī)劃的性質(zhì)和功能所決定的，也是由人大及其常委會(huì)的性質(zhì)和地位所決定的。在發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃三大規(guī)劃體系中，居于主導(dǎo)地位的發(fā)展規(guī)劃，一直由于法律法規(guī)的缺失和規(guī)劃管理體制的混亂，在規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整過程中，存在不少問題。人大的監(jiān)督也因認(rèn)識(shí)不能統(tǒng)一，做法各異，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式缺乏。現(xiàn)就人大對(duì)發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督作一些探討。

人大監(jiān)督面臨的主要困難

法律監(jiān)督的有限性。一直以來，適用于人大對(duì)政府發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的法律不夠完善，憲法和地方組織法的規(guī)定比較原則。而監(jiān)督法雖然對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃批準(zhǔn)、中期評(píng)估和調(diào)整以及年度計(jì)劃等作出了規(guī)定，但沒有對(duì)區(qū)域規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等監(jiān)督作出具體規(guī)定。因此，有必要加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的法制建設(shè)，以促進(jìn)發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。

工作監(jiān)督的局限性。當(dāng)前，各級(jí)人大及其常委會(huì)按照監(jiān)督法的要求，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和年度計(jì)劃納入了法定監(jiān)督范圍，并對(duì)五年規(guī)劃中期實(shí)施評(píng)估、調(diào)整。但是，人大在監(jiān)督中更多的是按照慣例，對(duì)規(guī)劃指標(biāo)完成情況進(jìn)行審議并提出審議意見，并在每年人民代表大會(huì)期間予以通過，其他有效的監(jiān)督方式較少。同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、評(píng)估等缺乏監(jiān)督；對(duì)五年規(guī)劃中期評(píng)估主要是按“時(shí)間過半、任務(wù)過半”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)施中存在的問題也主要依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行診斷和檢討。由此造成對(duì)發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督把握不深，泛泛而談、程序性監(jiān)督較多。

規(guī)劃管理體制的復(fù)雜性。規(guī)劃體制附屬于經(jīng)濟(jì)體制和政府管理體制。目前，各地除國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃明確由發(fā)改委牽頭外，專項(xiàng)規(guī)劃工作分散在地方各級(jí)政府及其相關(guān)部門，政府也很少有明確的法規(guī)規(guī)定予以規(guī)范，人大直接監(jiān)督的更少。因此，各種規(guī)劃沒有形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體系，難免產(chǎn)生各種各樣的問題。比如，規(guī)劃體系紊亂、數(shù)量過多過濫；各規(guī)劃邊界不清晰，相互銜接不密切等。同時(shí)，有些專項(xiàng)規(guī)劃屬于市級(jí)相關(guān)部門牽頭，有些屬于區(qū)級(jí)部門牽頭，這給區(qū)級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督帶來了不明確性。

加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的路徑

開展地方立法，提供法制基礎(chǔ)保障

目前，國(guó)家層面正在積極推動(dòng)出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃的專門法律制度，個(gè)別地區(qū)先行先試制定了發(fā)展規(guī)劃方面的地方性法規(guī)，對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系作了有益探索。

重慶等具有立法權(quán)的省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)盡快建立發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)法律制度，以規(guī)范發(fā)展規(guī)劃的體系內(nèi)容、編制程序、實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任等。明確功能區(qū)實(shí)施計(jì)劃定位，發(fā)展規(guī)劃立項(xiàng)，專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃編制的領(lǐng)域、論證、環(huán)評(píng)、完成時(shí)間，以及實(shí)施過程中的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估等。通過解決當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施工作中存在的突出問題，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的導(dǎo)向作用，為科學(xué)編制和有效實(shí)施發(fā)展規(guī)劃提供法制保障。

制定地方規(guī)范性文件，彌補(bǔ)地方立法權(quán)缺失

沒有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定本級(jí)人大發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督辦法等規(guī)范性文件，以彌補(bǔ)地方人大因?yàn)榱⒎?quán)缺失（包括市轄區(qū)規(guī)劃?rùn)?quán)限缺失）帶來的規(guī)劃監(jiān)督難題。應(yīng)通過明確發(fā)展規(guī)劃監(jiān)督的體系內(nèi)容，以及監(jiān)督的重點(diǎn)，聽取和審議規(guī)劃工作報(bào)告、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和罷免等監(jiān)督方式，讓規(guī)劃監(jiān)督更加規(guī)范、明確、具體。

適時(shí)運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)，推進(jìn)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃執(zhí)行

各級(jí)人大常委會(huì)特別是沒有立法權(quán)的區(qū)縣人大常委會(huì)，可以結(jié)合各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)部分重要專項(xiàng)規(guī)劃行使決定權(quán)，通過強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和連續(xù)性，防止“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”等現(xiàn)象發(fā)生。

如重慶市人大常委會(huì)在2003年作出的《關(guān)于重慶渝中半島城市形象設(shè)計(jì)方案的決定》，為規(guī)劃實(shí)施以來貫徹好“減量、增綠、留白、整容和優(yōu)化城市功能、控制建筑容量、疏解居住人口、增加開敞空間”的原則起到了重要作用。

豐富監(jiān)督手段，提高日常監(jiān)督力度

法律的生命在于落實(shí)，監(jiān)督的成效也在于落實(shí)。既把監(jiān)督發(fā)展規(guī)劃像監(jiān)督計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行一樣，每年都列入常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，每年都聽取和審議規(guī)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，又綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研、專項(xiàng)工作評(píng)議、專題詢問等多種監(jiān)督手段，通過審議意見、評(píng)議意見、建議等，督促政府及有關(guān)部門科學(xué)規(guī)劃，依法落實(shí)，解決好相關(guān)問題。

對(duì)市轄區(qū)無規(guī)劃?rùn)?quán)限或跨區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃，可實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督或借助駐區(qū)上級(jí)人大代表實(shí)施監(jiān)督。

監(jiān)督關(guān)口前移，抓住規(guī)劃編制重點(diǎn)

目前，各級(jí)人大對(duì)規(guī)劃編制的監(jiān)督，更多的是通過人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的審議，由于前期介入少，信息掌握有限，僅靠會(huì)議監(jiān)督很難出效果。為此，需要改變方式，抓好監(jiān)督重點(diǎn)，以達(dá)到事半功倍的效果。

一是突出規(guī)劃編制程序監(jiān)督。程序是否科學(xué)是提高規(guī)劃質(zhì)量的重要保障。人大要更多地介入規(guī)劃審批前的各種程序的監(jiān)督，特別是前期準(zhǔn)備工作中的基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究、重大項(xiàng)目論證，草案擬訂中的銜接協(xié)調(diào)，征求意見中的專家咨詢論證、聽證等，以及審核與批準(zhǔn)、發(fā)布等主要程序情況。

二是突出規(guī)劃銜接監(jiān)督。要遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃服從國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級(jí)和上級(jí)總體規(guī)劃，下級(jí)政府規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則。特別要注重各指標(biāo)體系、規(guī)劃時(shí)限、年度計(jì)劃、用地指標(biāo)的銜接。

三是突出重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃監(jiān)督。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種規(guī)劃的地位和內(nèi)容不斷調(diào)整和變化。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)看，政府的產(chǎn)業(yè)政策將相對(duì)弱化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃將更加向戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和定型化方向轉(zhuǎn)變，而對(duì)公共資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)以及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃將更加重要。

完善評(píng)估機(jī)制，探索建立人大在第三方評(píng)估中的主導(dǎo)地位

為了克服“重規(guī)劃編制、輕實(shí)施評(píng)估”的突出問題，對(duì)五年發(fā)展規(guī)劃中期進(jìn)行評(píng)估已由監(jiān)督法確立為正式制度安排，這為完善規(guī)劃評(píng)估機(jī)制提供了法律保障。

各省市發(fā)展改革部門大多委托研究咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行第三方評(píng)估。近年來，一些地方人大也引入了第三方評(píng)估方式。按照監(jiān)督法賦予人大中期評(píng)估的權(quán)力和第三方評(píng)估方式本身的作用，人大可以在發(fā)展規(guī)劃第三方評(píng)估方式中探索建立主導(dǎo)地位。采取自我評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合的方式，由人大常委會(huì)委托的研究咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展第三方評(píng)估。

評(píng)估中加強(qiáng)對(duì)約束性指標(biāo)的考核，以改變指標(biāo)落實(shí)難的情況。探索開展規(guī)劃年度評(píng)估，對(duì)指標(biāo)年度進(jìn)展、主要任務(wù)落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估，并提出促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的建議。同時(shí)，圍繞規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃綱要和各類專項(xiàng)規(guī)劃完成情況的統(tǒng)計(jì)、核查和考評(píng)，出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃考核評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測(cè)及結(jié)果應(yīng)用。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)人大常委會(huì)）