帥恒

4月下旬，公共文化服務保障法草案提交全國人大常委會初審。此前，一系列文化立法行動已經拉開帷幕。這一立法新動向為何發(fā)生？又將如何演進？對于這些問題的探尋，不僅有助于理解文化立法的現(xiàn)實和理想，也展示了當下法治建設的一大主線。

立法“短板”的困境

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基。從許多國家的經驗來看，以文化立法推進文化建設，是塑造文化強國的關鍵路徑。

多年以來，我國文化立法雖然取得了相當進展，但與其他領域的立法進展相比，卻遲緩滯后、差距巨大。

2013年8月的統(tǒng)計顯示，其時我國立法中有關文化的法律、法規(guī)、規(guī)章和全國性規(guī)范性文件為1042件，僅占全部立法的2.7%。而在國家法律層面，文化領域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經濟、政治領域的法律所占比例明顯高出很多，顯而易見，文化立法是中國立法的“短板”。

截止2016年6月，由全國人大常委會制定、稱得上法律性質的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護法、非物質文化遺產法、著作權法和“關于維護互聯(lián)網安全的決定”“關于加強網絡信息保護的決定”。不僅數(shù)量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產保護方面的法律相對完備外，絕大多數(shù)文化領域都屬于法律盲區(qū)。

由于文化立法層級偏低，主要集中于法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，必然帶來效力不足、執(zhí)行困難等問題，難以有效約束和震懾違法違規(guī)行為。另一方面，又難免呈現(xiàn)政出多門、沖突抵牾等弊端，交叉處罰、推諉扯皮等現(xiàn)象也屢有發(fā)生。

文化立法成為立法“短板”，直接引發(fā)了無法可依的困境。一些與憲法所規(guī)定的公民基本文化權利密切相關，理應由高層次的國家法律予以規(guī)范的重要文化領域，迄今為止，相關法律在我國仍是空白，其制度規(guī)范依然停留在較低層次的法規(guī)、規(guī)章甚至“紅頭文件”。

一方面，許多傳統(tǒng)的文化領域遍布立法盲區(qū)。另一方面，文化的快速發(fā)展，不斷催生新興的文化業(yè)態(tài)、文化經營模式等等，但文化立法卻反應遲緩。尤其是進入網絡時代后，文化產品的創(chuàng)作方式、生產流程、傳播形式等都發(fā)生了革命性的變化，而相關立法卻乏善可陳。

新媒體、動漫、網游、數(shù)字出版等新興文化領域，以及高科技所孕育的手機短信、網絡視聽點播等新型文化服務形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

即便是立法相對最為完備的文化遺產保護領域，立法滯后的現(xiàn)象也日益嚴重。

近年來頻頻曝出的拆除古建筑、復建假古董鬧劇，以及藝術品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出文物保護法等相關立法的規(guī)范欠缺。而非物質文化遺產法在實施過程中出現(xiàn)的重申報、重開發(fā)、輕保護、輕管理等現(xiàn)象，也意味著如何形成分類保護和動態(tài)管理、如何建立長期審定和退出機制等等，依然存在大量的細則空白。

全面提速的拐點

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個重要原因是，文化領域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產品的意識形態(tài)屬性，迷戀于行政命令、政策調節(jié)等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性。

另一方面，多部門管理的文化體制，也使許多文化立法項目都需要多方協(xié)調，以至久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年初就提出了圖書館法的立法動議，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，迄今十多年過去，此項立法仍在路上。

對于正處于文化大發(fā)展的中國而言，加速構建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業(yè)發(fā)展、深化文化體制改革、保障文化基本權利、改善文化公共治理、彌補文化法制“短板”，已是勢在必行的時代課題。多年以來，社會各界要求加快文化立法的呼聲不絕如縷。尤其是近年來的全國兩會，有關文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現(xiàn)，民進中央、臺盟中央還以黨團提案的形式大力呼吁，這在兩會議政史上并不多見。

真正具有轉折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領域立法”的強烈信號，尤其是2014年10月召開的中共十八屆四中全會，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設計。

與之相呼應的一個標志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調整，文化立法被確立為重點立法領域，并列入了公共文化服務保障法、文化產業(yè)促進法、公共圖書館法、電影產業(yè)促進法、著作權法修改、文物保護法修改、廣播電視傳輸保障法等8個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，文化立法也隨之迎來了全面提速的歷史性拐點。

2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，電影產業(yè)促進法草案提交立法機關一審；12月，公共圖書館法（征求意見稿）、文物保護法修訂草案（送審稿）先后向社會公開征求意見。進入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務保障法草案進入一審程序，為文化立法浪潮再添重彩一筆。

與此同時，公共圖書館法、文化產業(yè)促進法的制訂，文物保護法、著作權法的修改，也在緊鑼密鼓進行中。

這些密集推進的立法行動標志著，長期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步入了只爭朝夕的立法快車道。

立法優(yōu)先和突破

梳理最近一年多的文化立法動向，最引人注目的莫過于公共文化服務保障法和文化產業(yè)促進法。

兩法均是2015年全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調整后，由原來的三類立法項目升格為一類立法項目。這表明，對文化發(fā)展具有全局統(tǒng)領意義的基礎性、綜合性文化法律，已成為推進文化立法的優(yōu)先選項。

公共文化服務保障法自2014年4月啟動起草，到2016年4月法律草案正式提交立法機關一審，僅僅歷時兩年。與諸多長期醞釀卻多年難產的文化立法相比，創(chuàng)造了文化立法史上的最快記錄。

而作為促進文化服務供應、保障公民文化權利的一部文化基本法，公共文化服務保障法的呼之欲出，也將為公共圖書館法、博物館法、廣播電視法等文化專門法的加速出臺提供堅實的依托。

正在加緊醞釀起草的文化產業(yè)促進法，自2000年決策層首次提出文化產業(yè)概念以來，我國文化產業(yè)對國民經濟的貢獻不斷增長。但在法律層面，與文化產業(yè)相關的僅有一部已嚴重滯后的著作權法。由于文化產業(yè)基本只是依靠政策推動，多頭管理、市場失范等現(xiàn)象屢有發(fā)生。正因此，迫切需要制訂一部促進文化產業(yè)的文化基本法，從而為振興文化產業(yè)奠定法制基石。

與尚在孕育中的文化產業(yè)促進法相比，已經搶先進入立法機關審議程序的電影產業(yè)促進法草案，堪稱文化產業(yè)立法重點突破的一個典型樣本。

自2002年電影產業(yè)化改革以來，我國創(chuàng)造了世界電影史上前所未有的發(fā)展速度，目前已一躍成為全球第二大電影市場。早在2003年，電影立法起草工作就已經啟動，卻千呼萬喚不出來。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規(guī)劃二類項目的電影產業(yè)促進法草案一反常規(guī)，捷足步入審議殿堂，難產整整12年的電影立法，由此一朝破冰。

與立法速度逆襲相比，更加引人注目的是電影產業(yè)促進法草案所秉持的“鼓勵”和“開放”立場。草案確立了一系列扶持電影產業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠和保障機制，并在簡政放權的方向上邁出大步，同時取消2項、下放5項行政審批，為保護創(chuàng)作自由、激活市場活力松開了諸多制度捆綁。

從目前的立法態(tài)勢看，電影產業(yè)促進法很可能成為率先出臺的“文化產業(yè)第一法”。這意味著，該法將為其它文化立法、尤其是文化產業(yè)立法提供鮮明的標桿，從而以一法的重點突破，帶來全局的示范效應。

立法難題與路徑

與勾畫立法版圖相比，文化立法的真正挑戰(zhàn)在于，如何應對未來立法過程中所面臨的種種難題？

比如，文化體制改革是當下中國改革的重要一脈，且不斷處于變動中。這就要求文化立法合理解決改革探索性與法律穩(wěn)定性之間的內在沖突，既遵循“重大改革于法有據(jù)”的原則，以立法形式及時肯定改革成果，同時又秉持審慎的態(tài)度，為改革留下充分的余地。

在現(xiàn)實的文化生態(tài)中，對創(chuàng)作自由的過度“監(jiān)管”屢遭詬病。事實上，過于簡單的監(jiān)管方式，并不能帶來良好的治理效果。以影視題材管理為例，試圖阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰(zhàn)劇卻紛涌而來，諜戰(zhàn)劇限制令一出，抗日“神劇”“雷劇”又占據(jù)熒屏，幾近惡性循環(huán)的“貓捉老鼠”游戲，不斷反襯著禁令的被動不堪。

另一方面，由于缺乏明確標準，“自由”與“監(jiān)管”的邊界又常常處于模糊狀態(tài)。2015年6月發(fā)生喜劇演員賈玲“惡搞”花木蘭風波便是典型例證，一方面，有民間組織欲起訴賈玲，一些專家也呼吁立法禁止文化“惡搞”。另一方面，不少法律界人士卻認為，文藝再創(chuàng)作屬于創(chuàng)作自由范疇，眾多網民更是反對小題大做，發(fā)起了一場“賈玲保衛(wèi)戰(zhàn)”。

而這樣的糾結，也構成了文化立法深層突破的最大難題。以電影產業(yè)促進法的立法為例，眾多業(yè)內人士認為，政府部門主導的電影審查制度實施多年來，已不斷暴露阻礙電影發(fā)展、束縛創(chuàng)作活力等弊端，應當由行業(yè)自律性質的分級制度取而代之。而電影產業(yè)促進法早期的起草文本中，也曾一度寫入了電影分級制，但因爭議巨大，這一構想最終消失于正式成型的法律草案，業(yè)界呼喚已久的電影分級制依然遙遙無期。

這樣的現(xiàn)實語境決定了，未來文化立法應當采取“先易后難”的立法路徑，對于已經取得共識、國際上有先例可援的文化立法，應快馬加鞭，率先破冰；對于社會關注度高、條件相對成熟的文化立法，應把握時機，加速推進；對于敏感性強、難度大的文化立法，則應積極醞釀，適時啟動。

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