帥恒

4月下旬，公共文化服務(wù)保障法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初審。此前，一系列文化立法行動(dòng)已經(jīng)拉開(kāi)帷幕。這一立法新動(dòng)向?yàn)楹伟l(fā)生？又將如何演進(jìn)？對(duì)于這些問(wèn)題的探尋，不僅有助于理解文化立法的現(xiàn)實(shí)和理想，也展示了當(dāng)下法治建設(shè)的一大主線。

立法“短板”的困境

文化是民族血脈、制度之母，是國(guó)民的精神家園和根基。從許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以文化立法推進(jìn)文化建設(shè)，是塑造文化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵路徑。

多年以來(lái)，我國(guó)文化立法雖然取得了相當(dāng)進(jìn)展，但與其他領(lǐng)域的立法進(jìn)展相比，卻遲緩滯后、差距巨大。

2013年8月的統(tǒng)計(jì)顯示，其時(shí)我國(guó)立法中有關(guān)文化的法律、法規(guī)、規(guī)章和全國(guó)性規(guī)范性文件為1042件，僅占全部立法的2.7%。而在國(guó)家法律層面，文化領(lǐng)域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的法律所占比例明顯高出很多，顯而易見(jiàn)，文化立法是中國(guó)立法的“短板”。

截止2016年6月，由全國(guó)人大常委會(huì)制定、稱(chēng)得上法律性質(zhì)的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、著作權(quán)法和“關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定”“關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定”。不僅數(shù)量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律相對(duì)完備外，絕大多數(shù)文化領(lǐng)域都屬于法律盲區(qū)。

由于文化立法層級(jí)偏低，主要集中于法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，必然帶來(lái)效力不足、執(zhí)行困難等問(wèn)題，難以有效約束和震懾違法違規(guī)行為。另一方面，又難免呈現(xiàn)政出多門(mén)、沖突抵牾等弊端，交叉處罰、推諉扯皮等現(xiàn)象也屢有發(fā)生。

文化立法成為立法“短板”，直接引發(fā)了無(wú)法可依的困境。一些與憲法所規(guī)定的公民基本文化權(quán)利密切相關(guān)，理應(yīng)由高層次的國(guó)家法律予以規(guī)范的重要文化領(lǐng)域，迄今為止，相關(guān)法律在我國(guó)仍是空白，其制度規(guī)范依然停留在較低層次的法規(guī)、規(guī)章甚至“紅頭文件”。

一方面，許多傳統(tǒng)的文化領(lǐng)域遍布立法盲區(qū)。另一方面，文化的快速發(fā)展，不斷催生新興的文化業(yè)態(tài)、文化經(jīng)營(yíng)模式等等，但文化立法卻反應(yīng)遲緩。尤其是進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代后，文化產(chǎn)品的創(chuàng)作方式、生產(chǎn)流程、傳播形式等都發(fā)生了革命性的變化，而相關(guān)立法卻乏善可陳。

新媒體、動(dòng)漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等新興文化領(lǐng)域，以及高科技所孕育的手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)點(diǎn)播等新型文化服務(wù)形式，幾乎全部立法不彰乃至無(wú)法可依。

即便是立法相對(duì)最為完備的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，立法滯后的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。

近年來(lái)頻頻曝出的拆除古建筑、復(fù)建假古董鬧劇，以及藝術(shù)品市場(chǎng)不時(shí)揭開(kāi)的虛假鑒定丑聞，無(wú)不暴露出文物保護(hù)法等相關(guān)立法的規(guī)范欠缺。而非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的重申報(bào)、重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)、輕管理等現(xiàn)象，也意味著如何形成分類(lèi)保護(hù)和動(dòng)態(tài)管理、如何建立長(zhǎng)期審定和退出機(jī)制等等，依然存在大量的細(xì)則空白。

全面提速的拐點(diǎn)

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個(gè)重要原因是，文化領(lǐng)域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門(mén)和管理者過(guò)度夸大文化產(chǎn)品的意識(shí)形態(tài)屬性，迷戀于行政命令、政策調(diào)節(jié)等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性。

另一方面，多部門(mén)管理的文化體制，也使許多文化立法項(xiàng)目都需要多方協(xié)調(diào)，以至久拖不決。典型的例證是，我國(guó)早在2001年初就提出了圖書(shū)館法的立法動(dòng)議，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個(gè)管理部門(mén)，意見(jiàn)分歧巨大，迄今十多年過(guò)去，此項(xiàng)立法仍在路上。

對(duì)于正處于文化大發(fā)展的中國(guó)而言，加速構(gòu)建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業(yè)發(fā)展、深化文化體制改革、保障文化基本權(quán)利、改善文化公共治理、彌補(bǔ)文化法制“短板”，已是勢(shì)在必行的時(shí)代課題。多年以來(lái)，社會(huì)各界要求加快文化立法的呼聲不絕如縷。尤其是近年來(lái)的全國(guó)兩會(huì)，有關(guān)文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現(xiàn)，民進(jìn)中央、臺(tái)盟中央還以黨團(tuán)提案的形式大力呼吁，這在兩會(huì)議政史上并不多見(jiàn)。

真正具有轉(zhuǎn)折意義的是，自2011年以來(lái)，決策層不斷釋放“加快文化領(lǐng)域立法”的強(qiáng)烈信號(hào)，尤其是2014年10月召開(kāi)的中共十八屆四中全會(huì)，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對(duì)文化立法作出了一系列頂層設(shè)計(jì)。

與之相呼應(yīng)的一個(gè)標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法規(guī)劃作出重大調(diào)整，文化立法被確立為重點(diǎn)立法領(lǐng)域，并列入了公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書(shū)館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、著作權(quán)法修改、文物保護(hù)法修改、廣播電視傳輸保障法等8個(gè)文化法律項(xiàng)目，其比重史無(wú)前例。

而在立法實(shí)踐層面，文化立法也隨之迎來(lái)了全面提速的歷史性拐點(diǎn)。

2015年2月，《博物館條例》正式出臺(tái)；10月下旬，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案提交立法機(jī)關(guān)一審；12月，公共圖書(shū)館法（征求意見(jiàn)稿）、文物保護(hù)法修訂草案（送審稿）先后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。進(jìn)入2016年，文化立法勢(shì)頭更盛，2月，《全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務(wù)保障法草案進(jìn)入一審程序，為文化立法浪潮再添重彩一筆。

與此同時(shí)，公共圖書(shū)館法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的制訂，文物保護(hù)法、著作權(quán)法的修改，也在緊鑼密鼓進(jìn)行中。

這些密集推進(jìn)的立法行動(dòng)標(biāo)志著，長(zhǎng)期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步入了只爭(zhēng)朝夕的立法快車(chē)道。

立法優(yōu)先和突破

梳理最近一年多的文化立法動(dòng)向，最引人注目的莫過(guò)于公共文化服務(wù)保障法和文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。

兩法均是2015年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法規(guī)劃作出重大調(diào)整后，由原來(lái)的三類(lèi)立法項(xiàng)目升格為一類(lèi)立法項(xiàng)目。這表明，對(duì)文化發(fā)展具有全局統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性、綜合性文化法律，已成為推進(jìn)文化立法的優(yōu)先選項(xiàng)。

公共文化服務(wù)保障法自2014年4月啟動(dòng)起草，到2016年4月法律草案正式提交立法機(jī)關(guān)一審，僅僅歷時(shí)兩年。與諸多長(zhǎng)期醞釀卻多年難產(chǎn)的文化立法相比，創(chuàng)造了文化立法史上的最快記錄。

而作為促進(jìn)文化服務(wù)供應(yīng)、保障公民文化權(quán)利的一部文化基本法，公共文化服務(wù)保障法的呼之欲出，也將為公共圖書(shū)館法、博物館法、廣播電視法等文化專(zhuān)門(mén)法的加速出臺(tái)提供堅(jiān)實(shí)的依托。

正在加緊醞釀起草的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，自2000年決策層首次提出文化產(chǎn)業(yè)概念以來(lái)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷增長(zhǎng)。但在法律層面，與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的僅有一部已嚴(yán)重滯后的著作權(quán)法。由于文化產(chǎn)業(yè)基本只是依靠政策推動(dòng)，多頭管理、市場(chǎng)失范等現(xiàn)象屢有發(fā)生。正因此，迫切需要制訂一部促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的文化基本法，從而為振興文化產(chǎn)業(yè)奠定法制基石。

與尚在孕育中的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法相比，已經(jīng)搶先進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議程序的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案，堪稱(chēng)文化產(chǎn)業(yè)立法重點(diǎn)突破的一個(gè)典型樣本。

自2002年電影產(chǎn)業(yè)化改革以來(lái)，我國(guó)創(chuàng)造了世界電影史上前所未有的發(fā)展速度，目前已一躍成為全球第二大電影市場(chǎng)。早在2003年，電影立法起草工作就已經(jīng)啟動(dòng)，卻千呼萬(wàn)喚不出來(lái)。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規(guī)劃二類(lèi)項(xiàng)目的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案一反常規(guī)，捷足步入審議殿堂，難產(chǎn)整整12年的電影立法，由此一朝破冰。

與立法速度逆襲相比，更加引人注目的是電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案所秉持的“鼓勵(lì)”和“開(kāi)放”立場(chǎng)。草案確立了一系列扶持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠和保障機(jī)制，并在簡(jiǎn)政放權(quán)的方向上邁出大步，同時(shí)取消2項(xiàng)、下放5項(xiàng)行政審批，為保護(hù)創(chuàng)作自由、激活市場(chǎng)活力松開(kāi)了諸多制度捆綁。

從目前的立法態(tài)勢(shì)看，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法很可能成為率先出臺(tái)的“文化產(chǎn)業(yè)第一法”。這意味著，該法將為其它文化立法、尤其是文化產(chǎn)業(yè)立法提供鮮明的標(biāo)桿，從而以一法的重點(diǎn)突破，帶來(lái)全局的示范效應(yīng)。

立法難題與路徑

與勾畫(huà)立法版圖相比，文化立法的真正挑戰(zhàn)在于，如何應(yīng)對(duì)未來(lái)立法過(guò)程中所面臨的種種難題？

比如，文化體制改革是當(dāng)下中國(guó)改革的重要一脈，且不斷處于變動(dòng)中。這就要求文化立法合理解決改革探索性與法律穩(wěn)定性之間的內(nèi)在沖突，既遵循“重大改革于法有據(jù)”的原則，以立法形式及時(shí)肯定改革成果，同時(shí)又秉持審慎的態(tài)度，為改革留下充分的余地。

在現(xiàn)實(shí)的文化生態(tài)中，對(duì)創(chuàng)作自由的過(guò)度“監(jiān)管”屢遭詬病。事實(shí)上，過(guò)于簡(jiǎn)單的監(jiān)管方式，并不能帶來(lái)良好的治理效果。以影視題材管理為例，試圖阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰(zhàn)劇卻紛涌而來(lái)，諜戰(zhàn)劇限制令一出，抗日“神劇”“雷劇”又占據(jù)熒屏，幾近惡性循環(huán)的“貓捉老鼠”游戲，不斷反襯著禁令的被動(dòng)不堪。

另一方面，由于缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，“自由”與“監(jiān)管”的邊界又常常處于模糊狀態(tài)。2015年6月發(fā)生喜劇演員賈玲“惡搞”花木蘭風(fēng)波便是典型例證，一方面，有民間組織欲起訴賈玲，一些專(zhuān)家也呼吁立法禁止文化“惡搞”。另一方面，不少法律界人士卻認(rèn)為，文藝再創(chuàng)作屬于創(chuàng)作自由范疇，眾多網(wǎng)民更是反對(duì)小題大做，發(fā)起了一場(chǎng)“賈玲保衛(wèi)戰(zhàn)”。

而這樣的糾結(jié)，也構(gòu)成了文化立法深層突破的最大難題。以電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法為例，眾多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府部門(mén)主導(dǎo)的電影審查制度實(shí)施多年來(lái)，已不斷暴露阻礙電影發(fā)展、束縛創(chuàng)作活力等弊端，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)自律性質(zhì)的分級(jí)制度取而代之。而電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法早期的起草文本中，也曾一度寫(xiě)入了電影分級(jí)制，但因爭(zhēng)議巨大，這一構(gòu)想最終消失于正式成型的法律草案，業(yè)界呼喚已久的電影分級(jí)制依然遙遙無(wú)期。

這樣的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境決定了，未來(lái)文化立法應(yīng)當(dāng)采取“先易后難”的立法路徑，對(duì)于已經(jīng)取得共識(shí)、國(guó)際上有先例可援的文化立法，應(yīng)快馬加鞭，率先破冰；對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高、條件相對(duì)成熟的文化立法，應(yīng)把握時(shí)機(jī)，加速推進(jìn)；對(duì)于敏感性強(qiáng)、難度大的文化立法，則應(yīng)積極醞釀，適時(shí)啟動(dòng)。

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重慶——一座人文厚重的歷史文化名城。用法治的力量弘揚(yáng)文化，保護(hù)文化持續(xù)發(fā)展，重慶在積極行動(dòng)——

由重慶市政府頒布的《重慶市釣魚(yú)城遺址保護(hù)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）從今年3月1日起正式實(shí)施。《辦法》對(duì)釣魚(yú)城遺址的保護(hù)作出了明確規(guī)定，游客游覽時(shí)的不文明行為將被禁止。

大足石刻保護(hù)與管理的相關(guān)規(guī)條將由政府規(guī)章上升為地方法規(guī)，目前《重慶市大足石刻保護(hù)條例》立法工作進(jìn)入審查環(huán)節(jié)。

為讓歷史文脈在法治的軌道上綿延相傳，重慶市人大常委會(huì)已將制定重慶市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例，納入了市人大常委會(huì)2016年工作要點(diǎn)中的立法預(yù)備項(xiàng)目。