王　軍

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

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信息公開收費(fèi)制度的立法完善

王軍

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

摘要：從規(guī)范意旨看，政府信息公開收費(fèi)制度本身承擔(dān)著保障知情權(quán)和實(shí)現(xiàn)行政成本回收的應(yīng)有作用。然而，實(shí)踐中不收費(fèi)、亂收費(fèi)等做法的出現(xiàn)在很大程度上導(dǎo)致了收費(fèi)制度的功能式微和定位偏離，并可能造成惡意申請涌入、行政資源浪費(fèi)和知情權(quán)受損等嚴(yán)重后果。著眼于收費(fèi)制度的代際發(fā)展和未來完善，應(yīng)當(dāng)通過立法對其進(jìn)行修正，具體包括以行政成本為基準(zhǔn)明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、以便民惠民為精神改革收費(fèi)方式、以充分保障為底限創(chuàng)新減免規(guī)則等。

關(guān)鍵詞：信息公開收費(fèi)；制度機(jī)理；立法完善；知情權(quán)保障；成本回收

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2008年實(shí)施以來，在促進(jìn)依法行政、打造透明政府方面取得了顯著的成績，政府自身的信息公開意識提升，公民的知情權(quán)觀念逐漸覺醒，著力打破保密政府的桎梏，兩者的合力共同促成了信息公開制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。不過，同時要注意的是，面對“七年之癢”的信息公開制度開始需要頻繁處理利益交織的各類爭議情形，比如如何進(jìn)一步擴(kuò)大主動公開的范圍、如何提升依申請公開的公開率等。在這其中，《條例》第27條、第28條所規(guī)定的信息公開收費(fèi)制度，成為不斷引起申請人和社會公眾關(guān)注的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一方面，名頭混雜的各類行政收費(fèi)制度已經(jīng)刺激了公眾的敏感神經(jīng)，以致于他們在與行政機(jī)關(guān)打交道時“聞費(fèi)色變”；另一方面，在信息公開這樣一個保護(hù)知情權(quán)的法律領(lǐng)域，收費(fèi)制度的設(shè)立會因?yàn)椤耙越疱X換信息”、“出售信息”等通俗提法的影響而備受人們質(zhì)疑。因此，在當(dāng)前有必要將信息公開收費(fèi)制度進(jìn)行研究，還原其法律上的真實(shí)面目，提出其操作上的現(xiàn)實(shí)問題，并構(gòu)建相應(yīng)的完善措施。

具體而言，本文將對以下內(nèi)容展開論述：1 .收費(fèi)制度的制度機(jī)理，包含規(guī)范上的立法原意和學(xué)理上的機(jī)理分析，為收費(fèi)制度進(jìn)行正本清源；2 .從實(shí)踐出發(fā)，理清收費(fèi)制度面臨的困境，從操作角度出發(fā)將亂收費(fèi)、不收費(fèi)等問題予以呈現(xiàn)，對收費(fèi)制度進(jìn)行功能定位；3 .在制度激勵和實(shí)踐困境的兩相對照下，結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范的方式和內(nèi)容，為推進(jìn)收費(fèi)制度的完善提供立法建議，對收費(fèi)制度進(jìn)行“診斷治療”。

基金資助：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究（項(xiàng)目號：14AZD025）”。

一、收費(fèi)制度的制度機(jī)理

研究收費(fèi)制度的制度機(jī)理，目的是以法規(guī)范為依據(jù)，討論收費(fèi)本身的立法目的，特別是關(guān)注其中關(guān)涉到知情權(quán)保障與成本回收關(guān)系協(xié)調(diào)方面的內(nèi)容。同時，為了更好地豐富討論問題的視角，還應(yīng)該從行政收費(fèi)的角度來進(jìn)行探討，這就牽扯到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)上的物品分類等相關(guān)理論，實(shí)際上是在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論模型下為法學(xué)上的收費(fèi)理論找到重要根據(jù)，畢竟收費(fèi)的概念本身與經(jīng)濟(jì)學(xué)息息相關(guān)。

（一）收費(fèi)制度的規(guī)范意旨

《條例》第2 7條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)不得通過其他組織、個人以有償服務(wù)方式提供政府信息。行政機(jī)關(guān)收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價(jià)格主管部門會同國務(wù)院財(cái)政部門制定?！钡?8條規(guī)定：“申請公開政府信息的公民確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核同意，可以減免相關(guān)費(fèi)用。申請公開政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助。”

總結(jié)來看，上述兩個條文的主要內(nèi)容包括：

1 .收費(fèi)情形：只有在依申請公開的情況下才存在收費(fèi)的問題，主動公開時政府信息向所有人公開，并且通常是涉及公民利益的、需要社會廣泛知曉的、公民多次申請的信息，也即所有納稅人都可以獲知依靠稅收運(yùn)轉(zhuǎn)的公權(quán)力主體所掌握的政府信息，實(shí)質(zhì)是對公共利益的滿足，因此是不收費(fèi)的，這很大程度上也符合了“來之于民、用之于民”的基本原理。

2.收費(fèi)項(xiàng)目：包括檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和郵寄費(fèi)。同時，《財(cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》第1條還進(jìn)一步明確了上述三項(xiàng)費(fèi)用的明細(xì)：（1）檢索費(fèi)。在本行政機(jī)關(guān)設(shè)置的公共查閱室、資料索取點(diǎn)等場所搜索、查詢、編輯與存儲政府公開信息，可以收取檢索費(fèi)。（2）復(fù)制費(fèi)。本行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織申請并通過紙張、磁盤、光盤等介質(zhì)提供政府公開信息的，可以收取復(fù)制費(fèi)。（3）郵寄費(fèi)。本行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織申請，采取郵政手段傳遞政府公開信息的，可以收取郵寄費(fèi)。可以看出，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是按照實(shí)際支出收費(fèi)，“實(shí)支實(shí)收”。除此之外，禁止收取其他費(fèi)用，也禁止通過第三方轉(zhuǎn)化收費(fèi)主體的方式進(jìn)行收費(fèi)。

3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：《條例》中僅有授權(quán)式的規(guī)定，將制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限授予國務(wù)院價(jià)格部門和財(cái)政部門，而《財(cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》第3條規(guī)定，檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部另行制定。兩個條文規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，但時至今日，仍未有中央層面的統(tǒng)一規(guī)定。翻看地方規(guī)定，以上海為例，其規(guī)定：（1）檢索費(fèi)每件5元；（2）復(fù)制費(fèi)：1）復(fù)印費(fèi)（含紙張）。黑白復(fù)印的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為A4紙每頁0.2元；A3紙每頁0.4元；彩色復(fù)印的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為A4紙每頁1元；A3紙每頁2元。2）打印費(fèi)（含紙張）。黑白打印的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為A4紙每頁0.2元；彩色打印的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為A4紙每頁0.6元。磁盤每張3元；（3）郵寄費(fèi)按照實(shí)際郵寄費(fèi)用收取。當(dāng)然，上述收取的費(fèi)用都要及時、全額納入國庫，相應(yīng)的支出也應(yīng)該通過預(yù)算統(tǒng)籌安排，接受人大的監(jiān)督。

4 .減免及協(xié)助：針對經(jīng)濟(jì)困難或者閱讀、視聽障礙的人群，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)情況提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)減免政策或者協(xié)助措施，這是為了避免申請人因?yàn)椴豢煽朔淖陨砣毕莼蛘呓?jīng)濟(jì)窘?jīng)r而喪失申請和獲得政府信息的權(quán)利，從根本上保障所有人知情權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

可以看出，收費(fèi)制度在信息公開制度中的確立，至少存在兩個維度的立法目的：一是知情權(quán)。信息公開一般是不收費(fèi)的，這體現(xiàn)在主動公開——最主要的公開方式——的內(nèi)容上，而依申請公開之所以收費(fèi)，是因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)滿足“特殊人群”的“特殊需要”，如果也如同公共利益那般處理，必定會造成個體利益的實(shí)現(xiàn)以公共稅收的犧牲為負(fù)擔(dān)，容易造成不公平的現(xiàn)象。①亞夫：《發(fā)改委價(jià)格司副司長許昆林、財(cái)政部綜合司副司長苑廣睿：〈政府信息公開條例〉施行中的收費(fèi)政策》，《中國商業(yè)》2008年第10期。同時，對于經(jīng)濟(jì)困難或者閱讀、視聽障礙的人群進(jìn)行特殊照顧，也是為了保障所有人都可以實(shí)現(xiàn)自身的知情權(quán)。二是行政成本的回收，這對于行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)作和提升效率具有重要的補(bǔ)償作用。在依申請公開的實(shí)務(wù)操作中，從受理申請、確認(rèn)申請內(nèi)容到查詢、提供政府信息，行政流轉(zhuǎn)的過程中必然存在公共資源的消耗，而這部分消耗是由稅收支付的，屬于公共支出。因此，應(yīng)當(dāng)通過收費(fèi)的方式彌補(bǔ)行政成本。

（二）收費(fèi)制度的制度機(jī)理：作為準(zhǔn)公共物品的信息

討論收費(fèi)制度以及行政收費(fèi)理論，必然與稅收、市場價(jià)等內(nèi)容相勾連，因?yàn)檫@三者直接涉及到政府運(yùn)用行政權(quán)力支配公共資源與市場行為的界分。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，產(chǎn)品包含私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三個類型，它們的區(qū)分即在于是否具有排他性、競爭性和供應(yīng)的主體。

私人物品的供應(yīng)在當(dāng)?shù)氐捏w現(xiàn)即是市場的主要任務(wù)，其通過價(jià)格杠桿調(diào)整供需關(guān)系。②[美]保羅·A·薩繆爾森、威廉·D·諾德蒙斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，胡代光譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第171頁。與此不同的是公共物品，即政府通過各種方式向公眾所提供的各類服務(wù)的總稱。③李琮：《世界經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第87頁。公共物品的最大特點(diǎn)是免費(fèi)提供，因?yàn)槠渫ㄟ^公共財(cái)政加以保障，可以摒棄市場機(jī)制失靈所帶來的震蕩。可以看出，公共物品本身缺乏競爭機(jī)制，其實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了市場失靈時持續(xù)提供產(chǎn)品供應(yīng)的問題，很好地彌補(bǔ)了市場機(jī)制的不足，所以該類產(chǎn)品不具競爭性和排他性，應(yīng)該適用“普遍受益、普遍支付”的原則，由公眾通過繳納稅收的方式作為提供公共物品的保障。居于私人物品和公共物品中間的，即是準(zhǔn)公共物品，或者成為混合物品，其只具備競爭性、排他性兩者之一，因?yàn)榇藭r行政活動的受益方很可能是特定的個體而非普遍的公眾，遵循“誰使用、誰付費(fèi)”的原則，受益人自然應(yīng)當(dāng)繳納該筆供應(yīng)所產(chǎn)生的消耗，也即，政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品而支出的成本應(yīng)當(dāng)通過行政收費(fèi)的形式來補(bǔ)償。這樣，在三類產(chǎn)品所構(gòu)成的物品體系中，形成了不同的付費(fèi)體系，如下圖所示：

審視政府信息公開制度，可以明顯看出，供給方——行政機(jī)關(guān)（政府）——決定了政府信息本身只能是準(zhǔn)公共物品或者公共物品，而不可能成為完全市場化運(yùn)作的私人物品。那么，從主動公開的角度來講，行政機(jī)關(guān)將自身掌握的政府信息，通過網(wǎng)站、查閱點(diǎn)與圖書館等方式公之于眾，其本身更符合公共物品供應(yīng)的理論，實(shí)質(zhì)上是行政部門運(yùn)用公共稅收為公眾服務(wù)的過程，自然不具備競爭性和排他性。任何公民都能平等地查閱、獲取這些信息，不存在多次查閱后的減損、滅失等情形。與之不同的是，依申請公開制度中的政府信息提供行為，是因?yàn)楣裼锌蒲小⑸a(chǎn)、生活等特殊需要而提出的要求。如果行政機(jī)關(guān)也采取主動公開制度那樣不收費(fèi)的措施，必然會產(chǎn)生公共資源集中甚至過度集中用于某些個體身上的現(xiàn)象，這對其他公眾而言顯然是不公平的。實(shí)際上，對特殊需要的滿足而提供的信息在很大程度上也只能滿足部分個人的意愿，而很少會多次傳播，因此這是一種以滿足個人意愿而消耗公共資源的行為，理應(yīng)通過行政收費(fèi)完成行政成本的回收，從而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政使用過程中的公平，更好地讓行政機(jī)關(guān)為所有的公眾提供普遍服務(wù)。因此，申請人獲取信息時的復(fù)制、搜索、郵寄等行為會產(chǎn)生公共資源的消耗，而這一消耗是指向個人需求的滿足，并非公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)支出相應(yīng)的費(fèi)用。①劉文靜：《政府信息公開制度的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《法商研究》2007年第4期；王乃琴：《我國政府信息公開收費(fèi)制度探究》，《圖書館學(xué)研究》2010年第21期。

另外，政府信息公開需收費(fèi)也是國際慣例，這在美國、英國、瑞典等國家的制度中都有規(guī)定。比如在最早建立政府信息公開制度的瑞典，其規(guī)定允許復(fù)制的公開文件按照固定價(jià)格收費(fèi)。②[加拿大]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》，龔文庠譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第113頁。再比如在政府信息公開制度較為發(fā)達(dá)的美國，其根據(jù)申請人用途的不同分別采用了三種不同的收費(fèi)體系。③同注②。

二、收費(fèi)制度的實(shí)踐困境

規(guī)范上的定位和學(xué)理上的支撐為收費(fèi)制度提供著實(shí)務(wù)和理論上的雙重證成，而如何在具體操作中發(fā)揮應(yīng)有的作用是觀察該制度的另一個維度。從當(dāng)前收費(fèi)制度的實(shí)務(wù)操作角度看，其存在著“一放就亂、一管就死”的兩難困境，要么不收費(fèi)、以其他財(cái)政抵費(fèi)，在導(dǎo)致收費(fèi)制度功能式微的同時，也無法遏制大量惡意申請的直接涌入；要么亂收費(fèi)、“以費(fèi)用換信息”，造成收費(fèi)制度的定位偏離和當(dāng)事人的嚴(yán)重不滿。

（一）不收費(fèi)：標(biāo)準(zhǔn)闕如或“二次成本”

在實(shí)踐中，收費(fèi)制度本應(yīng)該發(fā)揮成本回收的作用，并且防止惡意申請向行政機(jī)關(guān)的侵入，但是以筆者向上海市級某直接關(guān)系到民生的管理機(jī)關(guān)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)可知，一方面，收費(fèi)制度的標(biāo)準(zhǔn)在很多時候并未制定，屬于立法的空白地帶，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可供執(zhí)行；另一方面，當(dāng)申請人意欲獲取的信息內(nèi)容較少、篇幅較短或者耗費(fèi)較低時，行政機(jī)關(guān)將面臨著是否收費(fèi)的選擇：如果按照法律規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)，那么費(fèi)用往往只有幾元甚至幾角。此時，行政機(jī)關(guān)后續(xù)對該筆費(fèi)用進(jìn)行處理的過程，包括需要工作人員通過銀行存入財(cái)政賬戶、開立相應(yīng)發(fā)票等消耗將大大超過費(fèi)用本身，也即收費(fèi)本身的消耗已經(jīng)不足以彌補(bǔ)其所產(chǎn)生的“二次成本”。從經(jīng)濟(jì)理性的角度，很多行政機(jī)關(guān)在這種情況下會選擇不收費(fèi)的做法，以避免人力、物力的白白支出。

這樣的做法粗看起來問題不大，就算是有財(cái)政缺口的問題，行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中也往往會通過其他方面的剩余財(cái)政支出來填補(bǔ)，但是其造成的危害是很嚴(yán)重的：從理論上說，知情權(quán)保障在收費(fèi)制度上的體現(xiàn)不僅是對于某一個人的保障，更應(yīng)該是對于社會公眾的整體保障。如果全國各地同時存在著大量類似不收費(fèi)的慣例，那么行政支出的回收必定會出現(xiàn)“青黃不接”的情形，行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作將面臨保障不足的困難，也談不上保障公眾的知情權(quán)，反過頭來最終損害的仍然是全體公眾。同時，不收費(fèi)這樣看似“惠民、便民”的政策會使得大量惡意申請涌入：政府信息依申請公開不予收費(fèi)的實(shí)際做法將在負(fù)面意義上引導(dǎo)那些不必要的、隨意的甚至是惡意的申請進(jìn)入行政機(jī)關(guān)，大大降低行政資源使用效率的同時，還會反過來影響對于正常申請的處理，不得不說是一種“雙輸”的做法。

（二）亂收費(fèi)：標(biāo)準(zhǔn)模糊或違法收費(fèi)

相對于不收費(fèi)的做法在實(shí)踐中很少進(jìn)入司法審查的視野，亂收費(fèi)、“以費(fèi)用換信息”的做法更容易直接成為法院審查的內(nèi)容，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)模糊或者違法收取費(fèi)用。接下來以案件一陳嘯蝶訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局和案件二張波訴廣州市工商行政管理局案為例進(jìn)行論證。

在案件一中，原告陳嘯蝶向被告上海市規(guī)劃和國土資源管理局申請公開“滬規(guī)地[2001] 425號文件（規(guī)劃批文）”，被告經(jīng)審查作出告知書，認(rèn)為原告申請的文件屬于公開范圍，可予公開。同時，被告根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》第27條規(guī)定，告知原告至被告處辦妥繳費(fèi)等手續(xù)后，再向原告提供上述政府信息。原告不服提起訴訟，要求撤銷被告的答復(fù)行為。一審法院認(rèn)為本案的爭議焦點(diǎn)是被告要求原告辦理相關(guān)繳費(fèi)手續(xù)后方能向其提供相關(guān)政府信息是否違法。根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》“行政機(jī)關(guān)向申請人提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)在申請人辦妥手續(xù)后1 0個工作日內(nèi)提供”的規(guī)定，被告的要求并無不當(dāng)。①上海市黃浦區(qū)人民法院[2011]黃行初字第253號。原告不服上訴，二審法院逕行認(rèn)定被上訴人已經(jīng)依法公布公開了相應(yīng)的信息且為侵犯上訴人的合法權(quán)益，判決維持一審判決。②上海市第二中級人民法院[2011]滬二中行終字第266號。

在案件二中，原告張波到被告處查詢企業(yè)登記資料，被被告收取了檢索費(fèi)5元和復(fù)制費(fèi)0.3元，共計(jì)5.3元的費(fèi)用。原告認(rèn)為被告的收費(fèi)沒有依據(jù)，遂起訴要求返還支出的5. 3元。同時，二審法院還查明被告在網(wǎng)站“網(wǎng)辦業(yè)務(wù)查詢”欄目中將“信息查詢”列入了主動公開的范圍。一審法院認(rèn)為，參照廣東省價(jià)格主管部門和財(cái)政部門聯(lián)合制定的《關(guān)于我省行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔⒐_收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，檢索費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)為每次5元，復(fù)印費(fèi)為紙張復(fù)制A4紙黑白單面復(fù)印每張0.2元，雙面復(fù)印每張0.3元。案中被告收取費(fèi)用的行為和數(shù)目皆符合法律要求，不存在應(yīng)退回的情況，因此駁回原告的訴訟請求。③廣州市天河區(qū)人民法院[2011]穗天法行初字第627號。二審法院根據(jù)“行政機(jī)關(guān)通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等形式主動提供政府公開信息，一律不得收取任何費(fèi)用”的規(guī)定，認(rèn)為被上訴人在其網(wǎng)站上將查詢企業(yè)信息登記列入主動公開的信息范圍，因此不得收取任何費(fèi)用，本案中收取上訴人信息檢索費(fèi)和復(fù)制費(fèi)不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以退還。④廣州市中級人民法院[2012]穗中法行終字第211號。

可以看出，案件中一中的一審法院認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，即不繳費(fèi)不公開，而二審法院則對該問題避而不談。就一審法院的判決而言，難免會令人生疑：這樣的判斷是否會引起“以費(fèi)用換信息”的質(zhì)疑？《上海市政府信息公開的規(guī)定》與《條例》的規(guī)定本身并不一致，這是否也涉嫌在《條例》外為申請人增設(shè)了獲得信息之前的義務(wù)？案件二中，一審法院混淆了收費(fèi)的前提，二審法院予以糾正，因?yàn)椤稐l例》本身只規(guī)定了依申請公開政府信息時可以收費(fèi)，而在主動公開信息時禁止收費(fèi)。換句話說，廣州市工商行政管理局收費(fèi)的行為實(shí)質(zhì)上屬于“亂收費(fèi)”，完全罔顧法律規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)。

（三）引致后果

不管是不收費(fèi)的行為還是亂收費(fèi)的做法，都對政府信息公開制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和功能實(shí)現(xiàn)造成了很大的損害：不收費(fèi)的行為似乎對公民個體來說屬于“福利”，畢竟可以完全免費(fèi)地獲得政府信息，但實(shí)際上弱化了收費(fèi)制度成本回收的作用，最終也會不利于全民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從代際關(guān)系和未來發(fā)展的角度來看，這無疑是遺患無窮的；亂收費(fèi)的行為影響更為深刻，其直接侵犯了公民的知情權(quán)，大大抬高了收費(fèi)制度的“門檻”，在阻擋惡意申請涌入的同時也將很多依法提起申請、獲知信息的申請人擋在門外，實(shí)際上是將收費(fèi)制度的定位進(jìn)行了人為偏離，具有很大危害。綜上，相對應(yīng)然層面上的規(guī)范意旨，功能弱化和定位偏離的現(xiàn)狀使得政府信息公開收費(fèi)制度成為亟需改進(jìn)的法律問題。

三、推進(jìn)收費(fèi)制度的立法完善

考慮到關(guān)于收費(fèi)制度的現(xiàn)行法律規(guī)定，一方面無法通過法解釋的方案來滿足現(xiàn)實(shí)狀況的發(fā)展，解決現(xiàn)實(shí)存在的爭議；另一方面地方上還存在著一些形式繁雜、名目繁多的該類規(guī)定，這客觀上為通過立法的方式完善收費(fèi)制度提供了最大的必要性。

（一）以補(bǔ)償行政成本為基本標(biāo)準(zhǔn)，控制公共資源的過度傾斜，并通過設(shè)置免收區(qū)間擺脫“二次成本”困境

就收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來看，如前所述，我國的規(guī)定是通過《財(cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》作了授權(quán)性規(guī)定：檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部另行制定。但是，上述兩部門至今仍未出臺具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是由各個地方執(zhí)行自身制定的標(biāo)準(zhǔn)，這未免會引起人們對于這些收費(fèi)政策差距過大、標(biāo)準(zhǔn)懸殊、內(nèi)容殊異的憂心，甚至?xí)霈F(xiàn)某些與上位法抵觸或者僭越的相關(guān)規(guī)定。

從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，它們往往具有較為明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和體系，并根據(jù)特定內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)致分類。以美國為例，收費(fèi)一般是以直接成本為限，并劃分為三類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一類，收費(fèi)相當(dāng)于復(fù)制文件的成本，如復(fù)印費(fèi)、磁盤費(fèi)、照相費(fèi)等。第二類，尋找文件的成本，包括時間成本?！皩ふ摇笔侵敢允止せ蜃詣拥姆绞讲殚啓C(jī)關(guān)的材料，以發(fā)現(xiàn)申請人需要的材料。第三類，收費(fèi)還包括審查成本。這根據(jù)情況分別適用于三類申請人：第一類包括傳媒、教育與科研等非商業(yè)單位。這類申請人只要不是為商業(yè)目的申請信息，就只能收取文件復(fù)制費(fèi)。第二類是商業(yè)用途的申請人，對他們的收費(fèi)包括復(fù)制費(fèi)、尋找費(fèi)與審查費(fèi)。在這兩類之外的都屬于第三類，如個人、公共利益團(tuán)體、非盈利性組織等，只收取合理的復(fù)制費(fèi)與尋找費(fèi)，不收取審查費(fèi)。①[加拿大]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》，龔文庠譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第206頁。另外，域外的相關(guān)制度中還有相應(yīng)免收上限的規(guī)定，即在一定區(qū)間內(nèi)的費(fèi)用是免收的，這在我國還不常見。

因此，在日常的的信息公開實(shí)踐中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行由價(jià)格部門和財(cái)政部門規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化收費(fèi)事項(xiàng)，建議規(guī)定為：政府信息公開可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用，具體標(biāo)準(zhǔn)為：1.檢索費(fèi)每件5元；2.復(fù)制（包括打印、復(fù)印）費(fèi)：黑白A4紙每頁0.2元，黑白A3紙每頁0.4元，彩色A4紙每頁1元，彩色復(fù)印A3紙每頁2元。每次申請的前50頁黑白A4紙免費(fèi)；3.郵寄費(fèi)按照實(shí)際郵寄費(fèi)用收取。這樣做可以在不為申請人設(shè)置經(jīng)濟(jì)壁壘的前提下，發(fā)揮收費(fèi)制度的最大功能，避免“二次成本”的制度困境，不僅不違背《政府信息公開條例》第27條作為授權(quán)條款的明確規(guī)定，還更加能夠?qū)崿F(xiàn)制度設(shè)置的初衷。

（二）以實(shí)際操作的便利為基本策略，創(chuàng)新收費(fèi)的方式方法，真正實(shí)現(xiàn)收費(fèi)便民

當(dāng)前，《政府信息公開條例》及相應(yīng)的法規(guī)范對于收費(fèi)方式的規(guī)定主要是：要充分利用現(xiàn)有行政服務(wù)大廳、行政服務(wù)中心等場所，或設(shè)立專門的接待窗口和場所方便群眾繳費(fèi)。不難看出，這樣的規(guī)定在過去很長一段時間內(nèi)會發(fā)生作用，在一定程度上保障了公眾繳費(fèi)的方便性。不過，隨著電子商務(wù)的拓展和支付業(yè)務(wù)的多元化，現(xiàn)代公民對于付費(fèi)方式的要求不斷體現(xiàn)在對于時間、空間限制的解除上，即可以在隨時隨地通過便利的設(shè)備終端完成網(wǎng)上支付，而不需再往返于各類銀行、金融場所。因此，應(yīng)該考慮到不同人群對于付費(fèi)方式的訴求，結(jié)合時下最為便利、安全的付費(fèi)方式，在政府信息公開收費(fèi)制度中加入對于付費(fèi)方式的革新和完善。域外也存在著同樣的問題，并可以提供參鑒的經(jīng)驗(yàn)。以美國聯(lián)邦食品與藥品監(jiān)督管理局為例，其在要求申請人付費(fèi)時就提供了支票、匯票、網(wǎng)上付款三種路徑。

考慮到當(dāng)前微信支付、支付寶支付等方式流行于社會交易中的各個角落，本著各類人群都可以找到方便的付費(fèi)方式的原則，建議增加一款付費(fèi)方式的規(guī)定：申請人支付檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)，既可以通過現(xiàn)場付款、銀行轉(zhuǎn)賬等方式進(jìn)行，也可以使用支付寶、微信支付等方式進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)將提供統(tǒng)一樣式的財(cái)政發(fā)票。

另外，考慮到收費(fèi)制度阻卻非正常申請的功能，可以在特殊情形下要求申請人預(yù)付費(fèi)用。在美國，這一制度已經(jīng)發(fā)展得較為成熟：在申請人有不支付費(fèi)用的前科或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)定某項(xiàng)申請所需要的費(fèi)用超過250美元時，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人提前支付該筆費(fèi)用。就我國來講，隨著信用體系建設(shè)愈發(fā)完善，對于有不支付費(fèi)用等不良記錄的申請人要求預(yù)付費(fèi)，可以有效避免行政成本的空白支出。同時，在一次申請大量政府信息或者多次非正常申請政府信息的情形下，也宜采納預(yù)付費(fèi)制度，有效阻卻非正常申請進(jìn)入行政機(jī)關(guān)。所以，可以在付費(fèi)方式的條文中增加一款：如果申請人有不支付費(fèi)用的記錄或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)定該次申請費(fèi)用將超過2 0 0元人民幣，可以要求申請人在獲得政府信息之前支付費(fèi)用。

（三）明確規(guī)定費(fèi)用減免的規(guī)則，確立費(fèi)用減免所需的合理證明，保障確有困難的申請人平等地享有獲取信息的權(quán)利

《政府信息公開規(guī)定》第28條第1款規(guī)定：申請公開政府信息的公民確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核同意，可以減免相關(guān)費(fèi)用?！敦?cái)政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》第2條更是進(jìn)一步列舉了免除的情形：村五保供養(yǎng)對象、城鄉(xiāng)居民最低生活保障對象，以及領(lǐng)取國家撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對象，憑所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處出具的有效證明，經(jīng)本人申請、行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)審核，可以免收相關(guān)費(fèi)用。可以看出，費(fèi)用減免的條件有：本人提出申請；提供合理證明；經(jīng)信息公開工作機(jī)構(gòu)審核同意。

從域外來看，關(guān)于減費(fèi)與免費(fèi)的規(guī)定、減免事由等都有不同的規(guī)定。在美國，當(dāng)所公開的信息涉及公共利益，有可能明顯的有助于提高公眾對政府運(yùn)作和活動理解的時候，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該免費(fèi)或者降價(jià)提供該項(xiàng)政府信息。①[加拿大]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》，龔文庠譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第85頁。在日本，如果申請人存在經(jīng)濟(jì)上的困難或者有其他特殊情況，行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可為其減免相關(guān)費(fèi)用，但這類情形通常較少，每年不超過10次。②同注①。

因此，建議保留費(fèi)用減免的規(guī)定，可以采取“概括+列舉”的方式予以規(guī)定：申請公開政府信息的公民確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)審核，可以減免相關(guān)費(fèi)用。其中，以下情形可以免費(fèi)：村五保供養(yǎng)對象、城鄉(xiāng)居民最低生活保障對象以及領(lǐng)取國家撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對象。

四、結(jié)　語

從法規(guī)范的角度審視，政府信息公開收費(fèi)制度以知情權(quán)保障和行政成本回收為基本的面向，二者同時并存、不可偏廢。從實(shí)務(wù)操作的情況反思，不收費(fèi)、亂收費(fèi)等做法從根本上影響了收費(fèi)制度功能的正常發(fā)揮，并會引起后續(xù)的連鎖反應(yīng)，造成行政機(jī)關(guān)運(yùn)作成本有不足危險(xiǎn)的同時還會招致惡意申請的隨時侵入，這對行政機(jī)關(guān)來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。因此，有必要在法解釋方案無能為力的前提下，謹(jǐn)慎運(yùn)用立法工具推進(jìn)制度改革。當(dāng)然，這一改革不是完全拋棄現(xiàn)有規(guī)范體系的，而是在該體系下考量制度功能的代際發(fā)展和未來完善，采取一種經(jīng)過理性思考后最能解決問題的、最少副作用的辦法。

同時要注意，收費(fèi)制度不是一成不變的機(jī)械式制度，會受到國家政策、政治方向、社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等方面的直接影響，其既可以借助國家嚴(yán)厲打擊亂收費(fèi)的政策效應(yīng)實(shí)現(xiàn)更大程度的法治化，也可以隨著財(cái)經(jīng)科學(xué)的發(fā)展而提升計(jì)算的精度，當(dāng)然也可能因?yàn)閻阂馍暾埖淖躺邮茉丛床粩嗟奶魬?zhàn)等。因此，以立法的角度討論收費(fèi)制度僅僅是整個討論范疇的一個方面、一個角度，應(yīng)該敞開研究的視野，更多地吸取經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)對同一問題的研究成果，使人們對政府信息公開收費(fèi)制度的認(rèn)識更為全面和深入。

（責(zé)任編輯：湯仙月）

●法學(xué)論壇

收稿日期：作者單位：上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院2016-01-27

中圖分類號：DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9502(2016)02-016-08