柳如眉++柳清瑞

摘 要： （中）摘要 人口老齡化及老年女性比重較高增加了老年貧困的概率。對此，德國主要采取兩項(xiàng)對策避免老年貧困：養(yǎng)老保障是第一道防線，里斯特/呂魯普養(yǎng)老金、最低養(yǎng)老金等都是重要的政策選項(xiàng)；社會(huì)救助提供了最后一道有效安全網(wǎng)。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)通過完善多支柱模式并逐步擴(kuò)大第二支柱比重、養(yǎng)老保險(xiǎn)參量改革、建立老年低收入群體收入保護(hù)機(jī)制、建立健全老年社會(huì)救助制度等措施來有效解決人口老齡化過程中老年人特別是老年低收入群體的養(yǎng)老保障問題，有效規(guī)避老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞： （中）關(guān)鍵詞 人口老齡化；老年貧困；養(yǎng)老保障；社會(huì)救助；參量改革

中圖分類號： （中）中圖分類號 C9136 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2016）02-0104-11

DOI：103969/jissn1000-4149201602012

一、引言

在人口生育率下降與平均預(yù)期壽命延長的雙重影響下，世界各國都不同程度地出現(xiàn)了人口老齡化危機(jī)。人口老齡化對各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)尤其是社會(huì)保障制度帶來了較大的沖擊。如何應(yīng)對持續(xù)的老齡化危機(jī)，為老年人口提供有效的養(yǎng)老保障并避免老年貧困，成為國內(nèi)外學(xué)者廣泛研究的課題。薩繆爾森（Samuelson）對世代交疊模型進(jìn)行了開創(chuàng)性研究，提出了經(jīng)典的理論假說：消費(fèi)借貸型經(jīng)濟(jì)增長的前提條件是平衡利率恰好等于人口自然增長率[1]。該理論表明，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)現(xiàn)均衡及可持續(xù)的條件是保持人口穩(wěn)態(tài)增長或較低的老年撫養(yǎng)比。然而人口老齡化導(dǎo)致老年撫養(yǎng)比上升，破壞了現(xiàn)收現(xiàn)付制均衡條件，不僅降低了個(gè)人福利，而且嚴(yán)重影響?zhàn)B老金收支平衡及財(cái)政可持續(xù)性[2]。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如何應(yīng)對老齡化危機(jī)及消除老年貧困，巴爾（Barr）認(rèn)為公共養(yǎng)老金主要具有三大作用：消費(fèi)平滑、保險(xiǎn)和消除貧困，其中消除貧困是政府公共政策的基本目標(biāo)[3]。世界銀行在1994年就提出了著名的三支柱模式來應(yīng)對老齡化危機(jī)并避免老年貧困[4]。經(jīng)合組織（OECD）指出一些OECD國家存在嚴(yán)重的老年貧困問題，2010年OECD國家65歲以上老年人口的貧困率平均為128%，墨西哥為28%，澳大利亞為36%，韓國為47%，意大利、比利時(shí)等歐洲國家接近OECD平均水平，提出各國應(yīng)改革養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金充足性的目標(biāo)以減少老年貧困[5]。扎伊迪（Zaidi）等人研究了歐盟25國養(yǎng)老金制度改革對老年貧困的潛在影響，認(rèn)為養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革或者削減養(yǎng)老金指數(shù)的參量改革，應(yīng)以保護(hù)老年人福利并避免老年貧困作為政策目標(biāo)[6]。梅耶（Meyer）研究了德國就業(yè)水平、性別差異等因素對老年貧困的影響，并分析了“俾斯麥模式”的德國養(yǎng)老金制度與“貝弗里奇模式”在消除老年貧困方面的差異，強(qiáng)調(diào)了最低養(yǎng)老金和職業(yè)年金對消除老年貧困的重要性[7]。日本學(xué)者有森美木對美國、英國、德國、瑞典和日本老年低收入群體的養(yǎng)老保障政策進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為基本養(yǎng)老金和社會(huì)救助是這些國家的政策選擇[8]。關(guān)于中國老年貧困問題，喬曉春等對中國貧困人口規(guī)模進(jìn)行了估計(jì)[9]，楊菊華分析了人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對老年貧困的影響[10]，杜鵬等主張建立多層次養(yǎng)老保障體系以應(yīng)對老齡化危機(jī)并避免老年貧困[11]，陳友華等提出應(yīng)建立多層次的社會(huì)救助體系為老年貧困人口提供基本生活保障[12]。

從20世紀(jì)80年代以來，德國人口老齡化危機(jī)不斷加重，成為歐洲老齡化比較嚴(yán)重的國家之一。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫的資料（http：//stats.oecd.org），2010年德國老齡化率（65歲以上人口占總?cè)丝诒戎兀?06%，英國為16%，瑞典為183%，美國為131%，日本為23%；2050年德國老齡化率為331%，英國和瑞典均為241%，美國為209%，日本為388%。在這些國家中，德國人口老齡化程度僅低于日本。在經(jīng)歷了戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代的退休黃金時(shí)代后，德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度隨后遭遇了嚴(yán)重危機(jī)，出現(xiàn)了養(yǎng)老金籌資與給付的兩難困境。其一是經(jīng)濟(jì)因素，經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)率上升導(dǎo)致籌資能力下降；其二是人口因素，人口老齡化加劇引起老年撫養(yǎng)比上升，造成資金供求比例失衡。如果保持替代率不變，按照預(yù)期的老年撫養(yǎng)比，德國現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將難以為繼甚至崩潰。與此同時(shí)，由于總和生育率的下降及平均預(yù)期壽命的延長，德國人口還出現(xiàn)了少子化和高齡化趨勢。高齡化及老年女性比重較高，導(dǎo)致老年貧困率上升，這也是一個(gè)需要并行解決的問題。為應(yīng)對人口老齡化危機(jī)，克雷默（Cremer）等人主張進(jìn)行參量改革，即養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵參數(shù)（如養(yǎng)老金替代率、繳費(fèi)率與退休年齡等）應(yīng)調(diào)整到合適的水平，此外還應(yīng)提倡個(gè)人或集體進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄[13]。在人口老齡化危機(jī)加劇的背景下，德國政府從20世紀(jì)90年代開始對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列相關(guān)改革。針對老年低收入群體，德國政府主要通過完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立最低養(yǎng)老金機(jī)制、實(shí)施老年低收入者社會(huì)救助等對策，來有效解決他們的養(yǎng)老保障問題。并取得了令人滿意的成效。

二、人口老齡化與老年貧困

在人口預(yù)期壽命延長及生育率下降的雙重影響下，德國早在20世紀(jì)50年代就步入了聯(lián)合國定義的老齡化社會(huì)，成為歐洲人口老齡化比較嚴(yán)重的國家之一。OECD數(shù)據(jù)顯示德國1950年老齡化率為97%，2000年上升為165%，2010年上升為207%，2030年以后將超過30%；德國不僅人口老齡化危機(jī)正逐步加重，而且還出現(xiàn)了少子高齡化趨勢（詳見圖1）。

人口老齡化危機(jī)的不斷加劇是德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尋求變革的根本原因。少子老齡化使老年支助比（oldage support ratio）不斷下降，將加重代際供養(yǎng)負(fù)擔(dān)并引起養(yǎng)老金供求比例失調(diào)及資金水平下降，從而影響?zhàn)B老金長期收支平衡及財(cái)務(wù)可持續(xù)性。與老年撫養(yǎng)比不同，老年支助比是一項(xiàng)衡量勞動(dòng)力人口負(fù)擔(dān)老年人口輕重程度的重要指標(biāo)，它定義為勞動(dòng)力人口與退休老年人口的比。在正常情況下，老年支助比為4左右，即平均4個(gè)勞動(dòng)力繳費(fèi)供養(yǎng)1個(gè)退休的老年人。在人口老齡化不斷加重的情況下，世界大多數(shù)國家的老年支助比都出現(xiàn)了明顯下降。OECD國家平均老年支助比在1960-1980年從64下降為51，在1980-2012年從51下降為39，2012年以后還將快速下降老年支助比在統(tǒng)計(jì)中一般用20-64歲勞動(dòng)年齡人口與65歲以上老年人口的比來表示。詳細(xì)內(nèi)容參見OECD.。根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)資料，1950年德國老年支助比為62，表明6個(gè)勞動(dòng)力人口繳費(fèi)供養(yǎng)1個(gè)老年人；1990年老年支助比為42；2010年下降為29；2050年預(yù)計(jì)將下降為16。在1950-2050年期間，與OECD主要國家相比，德國老年支助比僅次于日本，呈現(xiàn)快速下降的變動(dòng)趨勢，詳見圖2。在人口老齡化的同時(shí)，德國還出現(xiàn)了高齡化及老年女性比重較高的發(fā)展趨勢。德國1990年老齡化率為149%，老年撫養(yǎng)比為216%，70歲以上人口占老年人口比重為674%，75歲以上人口占老年人口比重為48%，老年女性占663%。2010年老齡化率為206%，老年撫養(yǎng)比為242%，70歲以上人口占老年人口比重為726%，75歲以上人口占老年人口比重為439%，老年女性占573%，詳見表1。因此，社會(huì)保障制度改革還需要考慮人口高齡化及女性比重較高導(dǎo)致老年貧困概率增大的問題，從而做出合理的制度安排。退休期收入減少使高齡老年人更容易陷入貧困。20世紀(jì)80年代中期，德國65歲以上老年人平均收入相當(dāng)于全部人口平均收入的825%，而75歲以上老年人平均收入僅相當(dāng)于全部人口平均收入的785%家庭還不得不中斷或停止工作，所以在以薪酬為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，老年女性比老年男性更容易陷入貧困[7]。在許多OECD國家中，由于就業(yè)歧視、退休年齡低、壽命較高（個(gè)別女性因此成為寡婦）等原因，導(dǎo)致老年女性貧困率比男性平均高出10個(gè)百分點(diǎn)

資料來源：同①，69-71.。根據(jù)OECD定義的貧困標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)人的收入水平低于家庭人均可支配收入平均值的50%，那么就表明其處于貧困狀態(tài)。OECD數(shù)據(jù)顯示2005年德國65歲以上老年人貧困率為84%，75歲以上老年人貧困率為111%；老年女性貧困率為108%，顯著高于老年男性51%的貧困率；老年單身家庭貧困率為15%，明顯高于有配偶老年家庭的47%，詳見表2。人口老齡化特別是高齡化及老年女性比重較高，不僅需要考慮養(yǎng)老金給付時(shí)間延長的問題。而且還需要考慮這部分群體的基本生活保障問題，從制度層面解決他們退休期的收入保障，確保他們的生活水準(zhǔn)不降低能夠有效避免老年貧困。

三、養(yǎng)老保障：老年貧困的第一道防線

在薩繆爾森的代際交疊經(jīng)濟(jì)中，公共養(yǎng)老金計(jì)劃不可或缺，其主要具有四大作用：增加收入、收入再分配、糾正市場失靈和父愛主義（paternalism），糾正市場失靈是指抵御個(gè)體和市場不確定性風(fēng)險(xiǎn)，父愛主義是指政府決策有助于規(guī)避個(gè)人短視行為[14]。根據(jù)世界銀行專家的建議，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)主要包括以下幾個(gè)方面：一是養(yǎng)老金的充足性，養(yǎng)老金應(yīng)滿足退休者基本生活需要并能夠有效抵御老年貧困；二是可負(fù)擔(dān)性，養(yǎng)老金籌資合理且可承受；三是穩(wěn)健性，養(yǎng)老金制度能夠抵御人口、經(jīng)濟(jì)等因素的意外沖擊；四是可持續(xù)性，長期財(cái)務(wù)收支平衡且可持續(xù)[15]。從20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)增長速度放慢、失業(yè)率上升及人口老齡化危機(jī)加劇的背景下，如何有效應(yīng)對這些不利因素給老年人養(yǎng)老帶來的沖擊，是德國歷屆政府都必須面對并著手解決的難題。鑒于此，圍繞養(yǎng)老金充足性、可負(fù)擔(dān)性、穩(wěn)健性、可持續(xù)性及工作激勵(lì)（work incentives）等目標(biāo)，德國政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)改革

在20世紀(jì)90年代初養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上，1998年施羅德政府采納了呂魯普（Rürup）委員會(huì)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的提案。經(jīng)過2001年和2004年兩次重點(diǎn)改革后，德國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，正式構(gòu)建了OECD建議的三支柱模式。第一支柱是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在原有強(qiáng)制性法定養(yǎng)老保險(xiǎn)（Defined Benefit，DB）的基礎(chǔ)上，增設(shè)了個(gè)人自愿參加的“呂魯普養(yǎng)老金”（Defined Contribution，DC），政府對個(gè)人參保繳費(fèi)進(jìn)行大數(shù)額高比例退稅和補(bǔ)貼，特別適合無法加入“里斯特養(yǎng)老金”的個(gè)體勞動(dòng)者。第二支柱是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，保留企業(yè)年金（DC），增設(shè)了自愿參加的“里斯特養(yǎng)老金”（DC）[16]，政府對個(gè)人參保繳費(fèi)給予較高的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，特別適合低收入或多子女的勞動(dòng)者。第三支柱是傳統(tǒng)的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱模式旨在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，調(diào)整養(yǎng)老金給付結(jié)構(gòu)，做實(shí)并擴(kuò)大補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)比重，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的活力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金長期收支平衡及可持續(xù)發(fā)展。這不僅有利于擴(kuò)大勞動(dòng)者個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，緩解老年支助比下降造成的籌資壓力，實(shí)現(xiàn)充足性、可持續(xù)性及工作激勵(lì)的政策目標(biāo)，而且由于引入“呂魯普養(yǎng)老金”和“里斯特養(yǎng)老金”，還對老年低收入群體及女性的養(yǎng)老金福利起到了類似“貝弗里奇模式”的正向保護(hù)作用

貝弗里奇國家主要是通過職業(yè)年金及最低養(yǎng)老金防止老年低收入者及女性面臨貧困。詳見：特勞特·梅耶. 德國養(yǎng)老金制度改革：歐洲經(jīng)驗(yàn)及其對性別平等的啟示[J]. 公共行政評論，2014（6）：47-48。。

2養(yǎng)老保險(xiǎn)參量改革

人口老齡化提高了老齡化成本，其中養(yǎng)老金支出是最主要的老齡化成本，如果不解決好這一問題，歐盟一些國家就將出現(xiàn)政府債務(wù)危機(jī)[17]。因此，圍繞養(yǎng)老金長期收支平衡及可持續(xù)性，德國對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行了改革，主要包括以下幾個(gè)方面：一是調(diào)整并穩(wěn)定繳費(fèi)率，平衡代際負(fù)擔(dān)并增強(qiáng)企業(yè)活力，1994年繳費(fèi)率為192%，2009年升為199%，2013年降至189%，2020年之前控制在20%以內(nèi)，2030年之前控制在22%以內(nèi)；二是降低法定養(yǎng)老金替代率，通過擴(kuò)大補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)比重來穩(wěn)定總替代率水平，法定養(yǎng)老金替代率逐步降至40%左右，總替代率不低于67%[18]；三是提高法定退休年齡以延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間，1999-2010年將男性退休年齡從63歲提高至65歲，女性從60歲提高至65歲，2012-2025年將退休年齡從65歲提高至67歲；四是養(yǎng)老金給付根據(jù)可持續(xù)因子進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)與人口參數(shù)（如老年撫養(yǎng)比、失業(yè)率、平均余命等）的變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)及養(yǎng)老金支付壓力，確保養(yǎng)老金長期收支平衡及可持續(xù)性[19]。

3.老年低收入群體及女性的養(yǎng)老金收入保護(hù)機(jī)制

在改革過程中，針對老年低收入群體與女性勞動(dòng)者，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)行了相應(yīng)的設(shè)計(jì)與調(diào)整。一是建立最低養(yǎng)老金機(jī)制。從2003年開始，面向養(yǎng)老金收入較低的老年人及部分或完全失去工作能力人員，建立了以收入調(diào)查為基礎(chǔ)的最低養(yǎng)老金，最低養(yǎng)老金替代率略高于社會(huì)救助替代率水平，財(cái)源主要由地方政府負(fù)擔(dān)[20]。二是對老年低收入群體放寬了全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格條件并縮短了最低參保年限。收入水平較低或者養(yǎng)老金待遇較低的老年人可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，也可以提前領(lǐng)取養(yǎng)老金；參保超過35年的低收入者認(rèn)定其參保每年的年收入至少為平均收入的75%，即個(gè)人報(bào)酬比例點(diǎn)數(shù)至少按075計(jì)算[21]。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)對女性勞動(dòng)者制定了特殊優(yōu)惠政策。

德國女性勞動(dòng)參與率較高，但是由于就業(yè)不平等導(dǎo)致女性工資收入較低，或者女性為了生育子女和照顧家庭導(dǎo)致工作年限縮短或者提前退休，使得女性養(yǎng)老金水平大幅降低，對此，

對于第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，從女性生育開始至子女10歲期間，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)按照平均收入最高報(bào)酬點(diǎn)數(shù)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇；另外，根據(jù)女性生育子女?dāng)?shù)量給予視同參保年獎(jiǎng)勵(lì)，1992年以后每生育1個(gè)孩子獎(jiǎng)勵(lì)3個(gè)參保年；對于第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果加入“里斯特養(yǎng)老金”，女性勞動(dòng)者生育孩子越多退稅與政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)就越高。

此外，老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度（longterm care insurance）對老年低收入群體的養(yǎng)老保障也產(chǎn)生了積極影響。人口老齡化特別是少子高齡化的加劇導(dǎo)致老年人、殘疾人等群體對日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理等需求日益增加。為此，德國在1994年啟動(dòng)了老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，資金由企業(yè)和個(gè)人平均負(fù)擔(dān)，退休者和學(xué)生也必須參保繳費(fèi)。制度剛開始建立時(shí)繳費(fèi)率為1%，1996年提高為17%，2008年提高為195%。德國法律規(guī)定社會(huì)成員在參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的同時(shí)也必須參加老年護(hù)理保險(xiǎn)，勞動(dòng)者個(gè)人參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)，則其贍養(yǎng)人口也視為自動(dòng)加入。因此，德國法定醫(yī)療保險(xiǎn)及老年護(hù)理保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了對社會(huì)各階層成員的全覆蓋，這就極大減輕了中低收入者在年老或病殘時(shí)需要購買護(hù)理服務(wù)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對老年人特別是低收入老年人的退休期生活保障起到了重要的輔助支持作用。

4.政策效應(yīng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治問題。一方面，養(yǎng)老金支付剛性及過快增長有可能影響工業(yè)健康并拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也是一個(gè)政治決策過程，它必然會(huì)受到既得利益的阻礙。德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革體現(xiàn)了社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)特征，通過政府與市場的合作博弈實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡，并基于團(tuán)結(jié)互助及合作主義理念建立各相關(guān)利益集團(tuán)的合作機(jī)制，很好地處理了這兩方面的問題，使改革得以順利進(jìn)行。此外，俾斯麥時(shí)期建立的“社會(huì)伙伴”關(guān)系也起到了重要作用，即雇主、雇員和國家是“社會(huì)伙伴”，三方有責(zé)任共同維護(hù)養(yǎng)老金制度健康發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來的德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，取得了明顯成效。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)與參量改革，確保了養(yǎng)老金長期收支平衡及可持續(xù)性；二是重構(gòu)了三支柱模式，提高了第二支柱的比重，有利于建立法定養(yǎng)老保險(xiǎn)與私人養(yǎng)老保險(xiǎn)合理的籌資與給付結(jié)構(gòu)，并通過強(qiáng)化職業(yè)年金有效規(guī)避老年貧困風(fēng)險(xiǎn)；三是政府、企業(yè)與個(gè)人負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)合理化，強(qiáng)化了個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任并起到了工作激勵(lì)的作用；四是養(yǎng)老金改革兼顧了老年低收入群體及女性的利益，對他們的養(yǎng)老金福利起到了有效的保護(hù)作用。2004年改革后，法定養(yǎng)老金替代率略微有所下降，而私人養(yǎng)老金替代率明顯提高，確保了養(yǎng)老金目標(biāo)替代率不低于67%。與此同時(shí)，養(yǎng)老金給付對低收入者進(jìn)行了一定的政策傾斜，縮小了高收入者與低收入者之間的養(yǎng)老金待遇差距。這就從制度上確保了改革不會(huì)使老年低收入群體及女性的利益受損，實(shí)現(xiàn)了改革的帕累托改進(jìn)。2000年以來，養(yǎng)老金支出水平與繳費(fèi)率比較穩(wěn)定。繳費(fèi)率控制在20%左右，養(yǎng)老金支出占GDP的比重在10%-12%之間（見表3）。

四、社會(huì)救助：老年貧困的最后一道有效安全網(wǎng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)是老年人口養(yǎng)老保障的最重要支柱，但是在人口老齡化、失業(yè)率攀升及收入不平等的情況下，一部分老年群體可能因?yàn)轲B(yǎng)老金待遇低或者失去工作能力而陷入貧困。鑒于此，德國實(shí)施社會(huì)救助計(jì)劃，為老年低收入群體提供最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。

1.社會(huì)救助的基本理念與政策取向

1961年德國制定的《聯(lián)邦社會(huì)救助法》，明確社會(huì)救助（Social Assistance）以普遍生存權(quán)為原則，為被救助者提供最低生活保障，以使他們能夠過上有尊嚴(yán)的生活。同時(shí)，社會(huì)救助應(yīng)盡可能使被救助者通過回歸勞動(dòng)力市場就業(yè)來實(shí)現(xiàn)自立。在以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的德國社會(huì)保護(hù)體系中，社會(huì)救助是一種“補(bǔ)缺型”制度，它以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)，為所有沒有足夠資格直接獲得社會(huì)保險(xiǎn)收入的勞動(dòng)者及無法間接獲得社會(huì)保險(xiǎn)收入的人群（如家庭主婦、寡婦等）提供必需的生活補(bǔ)助，并對處于特殊困境的人群提供必要援助。

2社會(huì)救助的類型

社會(huì)救助與失業(yè)救助、住房福利及尋求庇護(hù)者福利共同構(gòu)成了德國綜合社會(huì)救助體系。2005年施羅德政府提出“社會(huì)救助改革方案”（哈茨Ⅳ）[22]，在失業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，將社會(huì)救助金與失業(yè)救濟(jì)金合并為失業(yè)救助，旨在為尋求就業(yè)的勞動(dòng)者提供基本生活保障。這樣，社會(huì)救助就轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏甑褪杖肴后w、部分或完全失去工作能力及其他處于特殊困境的社會(huì)成員提供基本生活保障。

老年社會(huì)救助主要分為兩類：一類是一般社會(huì)救助（General Social Assistance），主要提供包括食物、住宿、衣物、取暖等日常必需的生活費(fèi)用，同時(shí)還為必要的社會(huì)文化精神生活提供支持；二是特殊救助（Assistance in Special Situations），主要包括對老年人提供家庭護(hù)理服務(wù)及對殘疾人提供綜合服務(wù)，對沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的人群提供醫(yī)療服務(wù)，還包括對家庭護(hù)理者、老年退休者、盲人等提供救助服務(wù)。1993年，特殊救助支出占GDP的比重為17%，因?yàn)?994年建立了老年護(hù)理保險(xiǎn)，使得特殊救助人數(shù)及費(fèi)用支出大幅下降。2000年德國共有270萬人獲得社會(huì)救助，占總?cè)丝诘谋戎貫?3%，社會(huì)救助支出占GDP的比重為18%，其中特殊救助支出占GDP的比重為1%，一般社會(huì)救助支出占GDP的比重為08%。

3.社會(huì)救助的資格及給付水平

社會(huì)救助是建立在嚴(yán)格家計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上的保障項(xiàng)目，申請者包括配偶、子女及父母的收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)才能有資格獲得社會(huì)救助。社會(huì)救助給付根據(jù)基本生活需要的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，并充分考慮家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)、住房成本及其他額外需要（如參與社會(huì)活動(dòng)）等因素。社會(huì)救助的具體實(shí)施由地方政府負(fù)責(zé)，資金也由地方財(cái)政承擔(dān)，聯(lián)邦財(cái)政給予一定補(bǔ)助。國家規(guī)定社會(huì)救助給付應(yīng)根據(jù)收入及物價(jià)指數(shù)進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，但只有一些州政府執(zhí)行了此項(xiàng)政策。以制造業(yè)工人平均凈收入（APE）為基數(shù)，2002年單身者家庭社會(huì)救助替代率為397%，無子女夫婦的家庭替代率為526%[23]。參考上述替代率標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)救助給付基本可以滿足老年低收入群體的基本生活需要。

4.老年低收入群體一般社會(huì)救助政策

近年來，德國對老年低收入群體主要實(shí)施了三項(xiàng)社會(huì)救助：一是包括食品、衣物等在內(nèi)的基本生活支出；二是住房、取暖等補(bǔ)貼；三是政府代繳醫(yī)療保險(xiǎn)和老年護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用。根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)資料，前西德地區(qū)2002年社會(huì)救助金（包括住房和取暖補(bǔ)貼）為每月648歐元；2004年為每月661歐元，相當(dāng)于平均收入的193%；2006年為每月681歐元，相當(dāng)于平均收入的193%；2008年為每月702歐元，相當(dāng)于平均收入的267%；2011年為每月707歐元，相當(dāng)于平均收入的28%。德國對老年低收入群體實(shí)施的社會(huì)救助對于防止老年貧困起到了重要作用。

5.德國老年低收入群體對策的國際比較

為應(yīng)對老齡化危機(jī)及避免老年貧困，世界上一些國家都制定了相關(guān)政策。譬如，美國有最低收入保障（Supplemental Security Income，SSI），英國有福利養(yǎng)老金（Pension Credit，PC），瑞典有保證年金（Guaranteed Pension，GP）等，為老年低收入者、殘疾人等群體提供基本生活保障，使他們避免墮入老年貧困。一些國家還制定了放寬全額養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、提高低收入者養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)等特殊政策。與美國、英國等OECD國家相比，德國具有自己的特點(diǎn)（見表4）。一是養(yǎng)老金制度主要是采取最低養(yǎng)老金、放寬全額養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、女性養(yǎng)老金優(yōu)惠政策等措施，提高老年低收入群體及女性的養(yǎng)老金水平，為他們提供切實(shí)有效的保障；二是社會(huì)救助除了綜合社會(huì)救助外，還設(shè)有老年社會(huì)救助項(xiàng)目，為老年低收入者提供基本生活保障，成為老年低收入群體的最后一道有效安全網(wǎng)；三是德國老年低收入群體養(yǎng)老保障對策的資金由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。

五、小結(jié)及對中國的啟示

人口老齡化危機(jī)造成了老年撫養(yǎng)比的不斷上升，給德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資與給付帶來了兩難困境。與此同時(shí)，高齡化及老年女性比例較高，導(dǎo)致老年貧困率的上升。在這種情況下，德國對老年低收入群體的養(yǎng)老保障采取了兩項(xiàng)對策。一是以養(yǎng)老金充足性、可持續(xù)性及工作激勵(lì)為目標(biāo)，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)與參量改革（如改變替代率、繳費(fèi)率、退休年齡等），確保了制度的有效性及可持續(xù)發(fā)展。在此過程中，通過建立最低養(yǎng)老金機(jī)制、放寬全額養(yǎng)老金領(lǐng)取條件、制定女性養(yǎng)老金優(yōu)惠政策等行之有效的措施，改善老年低收入群體及女性的養(yǎng)老金待遇水平。二是實(shí)施社會(huì)救助計(jì)劃，為老年低收入群體提供基本生活保障及特殊救助，為老年低收入群體提供最后一道安全網(wǎng)。另外，老年護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立，也對老年低收入群體的養(yǎng)老保障起到了重要的輔助支持作用。

雖然中國與德國的國情存在較大差異，但是在應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老保障方面卻具有一定相似性。中國人口老齡化形勢十分嚴(yán)峻：一是中國人口基數(shù)大且老齡化速度快，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2014年60歲以上人口為212億，占總?cè)丝诘谋戎貫?55%，2050年預(yù)計(jì)將超過30%；二是中國未富先老，人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更沉重，2010年老年支助比為5，2030年將下降為25，2050年將進(jìn)一步下降為13；三是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處在發(fā)展階段，無論是覆蓋范圍還是給付水平都需要進(jìn)一步提高，特別是龐大的城鄉(xiāng)居民群體養(yǎng)老金水平較低，與國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的最低替代率55%差距較大，存在陷入老年貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)[24]。因此，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，通過建立養(yǎng)老保障與社會(huì)救助的綜合配套機(jī)制，為老年人特別是老年低收入群體提供有效的養(yǎng)老保障。

1.繼續(xù)完善多支柱模式并逐步提高第二支柱比重

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系比較突出的問題除了部分非全日制勞動(dòng)者（包括農(nóng)民工）游離在制度之外，還有已并軌的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金水平偏低問題，這是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)之一。對此，一個(gè)重要的政策選項(xiàng)是德國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席呂魯普提議中國應(yīng)建立以財(cái)政（稅收）為基礎(chǔ)的社保體系[25]。因此，應(yīng)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，借鑒德國及其他國家經(jīng)驗(yàn)，完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金、職業(yè)年金/個(gè)人賬戶與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱模式。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與英國基本養(yǎng)老金（State Pension，SP）和日本國民年金相類似，是一元化普惠制養(yǎng)老金，實(shí)行全國統(tǒng)籌，資金主要來源于財(cái)政（稅收）和企業(yè)社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)，條件成熟時(shí)個(gè)人也應(yīng)適度繳費(fèi)?；A(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)以基本生活保障為參照標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高保障水平。職業(yè)年金與個(gè)人賬戶作為第二支柱，實(shí)行DC模式，由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，借鑒德國“里斯特養(yǎng)老金”的做法，政府應(yīng)對參保者特別是低收入人群的繳費(fèi)進(jìn)行高比例財(cái)政補(bǔ)貼?；A(chǔ)養(yǎng)老金一元化不僅有利于解決“碎片化”、養(yǎng)老金待遇低且不平等問題，而且有利于解決非全日制勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工游離在制度之外的問題，為全體國民提供基本養(yǎng)老保障。此外，職業(yè)年金與個(gè)人賬戶是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的重要補(bǔ)充，不僅有利于保持養(yǎng)老金適度水平，還對老年低收入群體及女性起到收入保護(hù)作用。從養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革的可行性考慮，由于職業(yè)年金與個(gè)人賬戶已有一定基礎(chǔ)，較易實(shí)現(xiàn)制度對接并降低改革阻力。

2應(yīng)對老齡化危機(jī)進(jìn)行必要的養(yǎng)老保險(xiǎn)參量改革

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式，社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的長期收支平衡及可持續(xù)性受老齡化影響較大。為此，應(yīng)在人口老齡化高峰之前，未雨綢繆，盡快進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)參數(shù)調(diào)整，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效性及可持續(xù)發(fā)展。

首先，設(shè)計(jì)并保持養(yǎng)老金替代率適度水平，為老年人口提供充足的養(yǎng)老保障。城鎮(zhèn)職工社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金替代率應(yīng)適度降低，相應(yīng)提高個(gè)人賬戶替代率水平，建立合理的給付結(jié)構(gòu)，有效規(guī)避老齡化帶來的支付風(fēng)險(xiǎn)并防止老年貧困?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低，養(yǎng)老金替代率及養(yǎng)老金消費(fèi)替代率均比較低，難以為城鄉(xiāng)居民提供有效養(yǎng)老保障，存在陷入老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)。因此，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平。如果能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金一元化，那么，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率偏低的問題就會(huì)得到解決。此外，還應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，建立養(yǎng)老金的CPI指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，確保老年人養(yǎng)老金的購買力不降低，從而抵御老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。