黃玉?閆凱

【摘 要】 武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文從動(dòng)力、決策、組織、整合等四個(gè)方面分析了該地區(qū)政府跨界協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】 武陵山區(qū)；政府；跨界協(xié)作

武陵山區(qū)是國(guó)家扶貧綱要明確提出的14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，是新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。武陵山區(qū)集中了重慶、貴州、湖南、湖北等四省市區(qū)域，是我國(guó)第一個(gè)率先啟動(dòng)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的試點(diǎn)區(qū)，跨省交界面積大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)。區(qū)內(nèi)總?cè)丝谶_(dá)3000多萬(wàn)，總面積為15萬(wàn)多平方公里，有8個(gè)市州，80多個(gè)區(qū)（縣），區(qū)內(nèi)聚居著1200多萬(wàn)少數(shù)民族，約占總?cè)丝诘?0%，主要有土家族、瑤族、白族、苗族、侗族等30多個(gè)少數(shù)民族。武陵山區(qū)自然資源豐富，礦產(chǎn)資源品種多樣，錳、銻、汞、石膏、鋁等礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國(guó)前列。旅游資源豐富，自然景觀獨(dú)特，組合優(yōu)良，極具開(kāi)發(fā)潛力。但各州市距省區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心較遠(yuǎn)，不能完全享有發(fā)展的紅利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，技術(shù)落后。

武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。目前，大多數(shù)省際毗鄰地區(qū)由于地理位置的聯(lián)系，在自愿、公平、共贏的基礎(chǔ)之上建立起政府跨界協(xié)作。由于地方政府間不存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，更不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此他們之間的關(guān)系比較自由，所以，需要建立政府跨界協(xié)作機(jī)制，通過(guò)政府間的協(xié)商制定相關(guān)規(guī)則約束彼此之間的合作行為，最后達(dá)成共贏。本文試圖從動(dòng)力、決策、組織、整合等四個(gè)方面分析省際民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建。

一、動(dòng)力機(jī)制

協(xié)同發(fā)展，是指對(duì)兩個(gè)及兩個(gè)以上不同個(gè)體（地區(qū)）進(jìn)行協(xié)調(diào)，相互合作達(dá)成同一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，合作共贏。協(xié)調(diào)發(fā)展理論已經(jīng)被普遍認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作的過(guò)程中，如果協(xié)調(diào)發(fā)展被忽略，就難以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)系統(tǒng)如果不能協(xié)同發(fā)展，互利共生，該系統(tǒng)將是無(wú)法長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展下去。

為了實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)發(fā)展過(guò)程中四省市各區(qū)縣協(xié)同發(fā)展的目的，克服民族聚居區(qū)各地政府協(xié)同不足導(dǎo)致的短板效應(yīng)，武陵山區(qū)民族聚居區(qū)應(yīng)努力消除地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中由于各地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化所帶來(lái)的協(xié)同發(fā)展的種種阻力，實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)的同步小康。

目前，武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作動(dòng)力模式體現(xiàn)為一種省際毗鄰地區(qū)的弱弱聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式，這主要是由于武陵山區(qū)各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，地方財(cái)力不足，生產(chǎn)力水平較低，第一產(chǎn)業(yè)所占比重較高，二、三產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，勞動(dòng)力素質(zhì)低下，但礦產(chǎn)及旅游資源十分豐富。

弱弱聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)滯后、產(chǎn)業(yè)趨同地區(qū)之間的合作，武陵山區(qū)各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相近，礦產(chǎn)旅游資源同源，盡管如此，各地政府為追求自身利益最大化，往往傾向于單干，合作意識(shí)淡薄，深入層次合作不夠。但是由于各省市對(duì)武陵山區(qū)集中連片特困地區(qū)的開(kāi)發(fā)意愿十分強(qiáng)烈，必須要進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)和協(xié)同發(fā)展。為了解決單個(gè)主體發(fā)展中面臨的資金不足、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、生產(chǎn)力水平和勞動(dòng)力素質(zhì)低下等同樣的制約因素，弱弱聯(lián)合各方只有不斷加強(qiáng)合作，在優(yōu)勢(shì)資源上實(shí)現(xiàn)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，達(dá)到規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。武陵山區(qū)各市縣應(yīng)聯(lián)合申報(bào)國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，聯(lián)合招商引資，吸引高科技企業(yè)落戶，聯(lián)合治理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)省際民族聚居區(qū)共同發(fā)展。

二、決策機(jī)制

在武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、政府跨界協(xié)作的過(guò)程中，地方政府的決策貫穿始終，主要體現(xiàn)在宏觀、中觀和微觀這三個(gè)方面。政府跨界協(xié)作所做的決策應(yīng)遵循“決策主體在決策過(guò)程中相互配合、相互補(bǔ)充、環(huán)環(huán)相連”的科學(xué)決策程序，具體決策內(nèi)容有合作開(kāi)發(fā)計(jì)劃、具體合作項(xiàng)目、聯(lián)合開(kāi)發(fā)方案等三個(gè)方面。

宏觀決策要在貫徹落實(shí)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年》精神和國(guó)家民委在2012年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)武陵山片區(qū)創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，在發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)和合作領(lǐng)域等方面進(jìn)行總體性的安排和定位。宏觀決策應(yīng)體現(xiàn)以下幾個(gè)主要原則：首先，要迎合國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使武陵山區(qū)政府跨界協(xié)作宏觀決策成為國(guó)家戰(zhàn)略決策的組成部分，進(jìn)而上升為國(guó)家意志；其次，宏觀決策應(yīng)兼顧各方利益，確保武陵山區(qū)整個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；最后，應(yīng)找準(zhǔn)突破口和切入點(diǎn)，聯(lián)合攻堅(jiān)克難，堅(jiān)持抓主要矛盾和重點(diǎn)突出問(wèn)題，立足武陵山區(qū)優(yōu)勢(shì)資源。為了各級(jí)政府能夠更好地開(kāi)展聯(lián)合決策，區(qū)域內(nèi)應(yīng)建立跨省協(xié)調(diào)機(jī)制。武陵山區(qū)四省市政府應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，在國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，定期研究解決相關(guān)問(wèn)題，協(xié)調(diào)推進(jìn)規(guī)劃編制和決策制定。四省市片區(qū)內(nèi)各級(jí)政府也要建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展多層次多方位合作交流，進(jìn)行決策信息反饋和溝通、方案研討與論證。

三、組織機(jī)制

構(gòu)建武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機(jī)制，各片區(qū)地方政府必須要從整體上建立適應(yīng)合作需求的組織機(jī)制。在構(gòu)建政府跨界協(xié)作組織機(jī)制的過(guò)程中，要以地方政府高層的準(zhǔn)確決策作為基礎(chǔ)，要以地方政府職能機(jī)構(gòu)有效管理作前提，要以企業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接作為切入點(diǎn)。由此構(gòu)建政府跨界協(xié)作宏觀決策、中觀管理和微觀操作三個(gè)逐層遞進(jìn)操作層次的組織機(jī)制。

在宏觀決策層面：可以以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為組長(zhǎng)，四省市人民政府為組員，成立“民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組”，各小組成員要按照各自職能分工和具體任務(wù)，履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，為政府跨界協(xié)作提供組織保障。

在中觀管理層面：可以由武陵山區(qū)各地方政府行業(yè)部門聯(lián)合成立“民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，各級(jí)行業(yè)部門要在上級(jí)部門指導(dǎo)下，積極落實(shí)政策，抓好項(xiàng)目實(shí)施。各部門要加強(qiáng)溝通，相互支持，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在微觀操作層面上：企業(yè)以及各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織是政府跨界協(xié)作的直接參與者和實(shí)施者，應(yīng)在政府跨界協(xié)作宏觀決策的指引下，結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際需求，謀求武陵山區(qū)民族聚居區(qū)微觀市場(chǎng)主體的同步協(xié)同發(fā)展。

四、整合機(jī)制

構(gòu)建武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機(jī)制，一方面可以整合武陵山區(qū)各片區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)；另一方面可以有效整合和利用區(qū)域外資源和條件，構(gòu)建利用外部資源發(fā)展自己的格局。構(gòu)建政府跨界協(xié)作機(jī)制，可以聯(lián)合開(kāi)發(fā)武陵山區(qū)優(yōu)勢(shì)資源、合力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、聯(lián)合申報(bào)國(guó)家項(xiàng)目、綜合治理生態(tài)環(huán)境，提升武陵山區(qū)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。

1、合作開(kāi)發(fā)區(qū)域資源

在武陵山區(qū)優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)上，克服片區(qū)各地政府在開(kāi)發(fā)過(guò)程中各自為政、盲目開(kāi)發(fā)，區(qū)域內(nèi)部自相競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各地在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，樹(shù)立整體聯(lián)合意識(shí)，優(yōu)化組合各地資源，降低市場(chǎng)交易成本，確保聯(lián)合一致對(duì)外，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮總體經(jīng)濟(jì)效益。

2、合作共建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務(wù)、科研與技術(shù)服務(wù)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施往往需較長(zhǎng)時(shí)間和巨額投資且回收期長(zhǎng)，因此，武陵山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要各地政府聯(lián)合起來(lái)共同開(kāi)發(fā)才能有效解決資金緊缺、投資風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，比如，銅仁鳳凰機(jī)場(chǎng)為貴州銅仁市和湖南湘西州聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，其建成后對(duì)開(kāi)發(fā)銅仁和湘西兩地豐富旅游資源，促進(jìn)銅仁和湘西兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了十分重要的作用。

3、聯(lián)合申報(bào)國(guó)家戰(zhàn)略扶持項(xiàng)目

武陵山區(qū)各地政府應(yīng)整合資源優(yōu)勢(shì)，抱團(tuán)聯(lián)合申報(bào)國(guó)家戰(zhàn)略扶持項(xiàng)目，大力爭(zhēng)取國(guó)家與地方政府的扶貧項(xiàng)目和其他財(cái)政支持，發(fā)揮聯(lián)合申報(bào)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目獲批的通過(guò)概率，為民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作提供財(cái)力保障。

4、生態(tài)環(huán)境共治

武陵山區(qū)各區(qū)縣由于行政劃分的阻礙，使得交界地帶的流域管制、環(huán)境治理面臨無(wú)人管理或疊加管理的局面?！肮械乇瘎　睍r(shí)時(shí)上演，比如地處黔、湘、渝邊區(qū)結(jié)合部的貴州松桃、湖南花垣、重慶秀山三縣是我國(guó)錳儲(chǔ)量最為集中的地區(qū)，該區(qū)域內(nèi)幾十家電解錳廠帶來(lái)的嚴(yán)重污染，一直得不到有效解決。在國(guó)家確定“聯(lián)合行動(dòng)，共同治理”的方針下，三縣明確了各自的職責(zé)，通過(guò)聯(lián)合治理，建立了治理錳污染的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，武陵山區(qū)各地政府在生態(tài)環(huán)境治理上必須要統(tǒng)一行動(dòng)，聯(lián)合開(kāi)發(fā)，共同保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

黃 玉（1985-）女，貴州玉屏人，銅仁職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向：民族經(jīng)濟(jì)，金融學(xué).

閆 凱（1986-）男，貴州銅仁人，銅仁職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理，工程造價(jià)管理.