項賢國　張　婷（唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系　河北唐山　063000）

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最低工資制度的困境與對策研究

項賢國張婷
（唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系河北唐山063000）

摘要：最低工資制度是我國勞動法中確立的維護勞動者合法利益的一項基本制度，勞動權(quán)、權(quán)利義務(wù)一致和公平正義理論是該制度的法理基礎(chǔ)。文章依據(jù)最低工資制度在運行中存在立法層級低、制定程序不合理、處罰力度較低和監(jiān)管機制缺失等諸多現(xiàn)實困境，提出完善我國最低工資制度的對策建議，以期實現(xiàn)社會公平、穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟目標以及保護勞動者生存權(quán)的立法目標。

關(guān)鍵詞：最低工資；勞動權(quán)；困境管窺；對策建議

最低工資制度是我國勞動法律規(guī)范保護勞動者合法權(quán)益的一項重要制度，但有關(guān)最低工資制度的立法存在諸多困境，現(xiàn)行法律位階較低，立法水平不高，這嚴重影響了最低工資制度的實施效果，本文試圖以此為視閾，深度剖析最低工資制度的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實困境與路徑破解。

一、最低工資制度的法理考量

（一）最低工資制度的基本內(nèi)涵。理解最低工資制度，首先必須解釋最低工資的含義，現(xiàn)行立法中規(guī)定最低工資內(nèi)涵的條文主要集中在《企業(yè)最低工資規(guī)定》（1993）和《最低工資規(guī)定》（2004），前者第三條規(guī)定，最低工資是指勞動者在法定工作時間內(nèi)提供了正常勞動的前提下，其所在企業(yè)應(yīng)支付的最低勞動報酬；后者第三條也規(guī)定，最低工資是指勞動者在法定工作時間或依法簽訂的勞動合同約定的工作時間內(nèi)提供了正常勞動的前提下，用人單位依法應(yīng)支付的最低勞動報酬。

筆者認為，最低工資制度是指首先由政府擬定最低工資標準，要求用人單位在勞動者依法或依約完成工作任務(wù)的前提下，應(yīng)向勞動者支付不低于最低工資標準的報酬的一種制度，其目的在于維護勞動者的合法利益。最低工資制度是政府設(shè)定的保障勞動者基本生存權(quán)的最低限度，具有法定性、強制性等特征[1]，用人單位必須要遵守最低工資制度。

針對最低工資的標準，現(xiàn)行勞動法中規(guī)定了用人單位不得低于最低工資標準向勞動者支付報酬，否則其行為無效，用人單位除應(yīng)當補足外還要加倍賠償勞動者一定的賠償金。政府在確定最低工資標準時應(yīng)充分聽取用人單位工會、用人單位的意見，綜合權(quán)衡當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、平均工資水平以及用人成本等因素。同時，在最低工資標準確定后，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況適時加以調(diào)整，但應(yīng)控制調(diào)整幅度，調(diào)整的次數(shù)不宜過多，一般每年至多調(diào)整一次。

（二）最低工資制度的法理基礎(chǔ)。

1.勞動權(quán)理論。最低工資標準權(quán)是勞動者的一項基本勞動權(quán)，也是勞動者滿足其基本生存需要的最低方式，是勞動者生存權(quán)的體現(xiàn)。生存權(quán)是我國法律確立的人權(quán)的核心內(nèi)容，也是以勞動權(quán)的權(quán)利譜系中的應(yīng)有權(quán)利，因此勞動者的生存權(quán)應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ?。勞動法作為社會法的組成部分，具有區(qū)別于民法的顯著特征，二者在調(diào)整對象上有本質(zhì)區(qū)別。勞動法對弱視群體利益的保護更為突出，國家采取多種措施干預(yù)勞動者的勞動條件，包括根據(jù)勞動基準法律規(guī)范向勞動者提供最低的保障標準，并且用人單位與勞動者訂立勞動合同時必須要明確不得低于勞動基準確立的最低標準。

2.權(quán)利義務(wù)一致理論。權(quán)利和義務(wù)相一致是法理學(xué)的基本理論，該理論意味著任何法律主體在擁有權(quán)利的同時也需要履行一定的義務(wù)，法理上一般不存在無義務(wù)的權(quán)利抑或無權(quán)利的義務(wù)，故有學(xué)者認為：“法律上講任何人既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，一切法律主體既享有權(quán)利又承擔(dān)義務(wù)?！盵2]更進一步而言，這里的權(quán)利和義務(wù)在總量上是對等的。根據(jù)勞動法律規(guī)范，用人單位和勞動者各自享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，勞動者的權(quán)利是獲得勞動報酬、義務(wù)是付出自己的勞動，用人單位的權(quán)利是要求勞動者完成指定的工作、義務(wù)是承擔(dān)勞動者的工資和其他福利待遇。

3.公平正義理論。公平正義是社會法的重要價值目標，社會法以保護弱者利益為宗旨，勞動者相比于用人單位而言處于弱者，其在信息獲取、報酬支付等方面受制于用人單位，為了防止二者的關(guān)系過于失衡進而誘發(fā)一系列社會問題，社會法需要調(diào)適二者利益關(guān)系。因此，在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，國有企業(yè)改革處于深水區(qū)，社會經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級，亟需運用公平正義理論支撐最低工資制度的建立與完善。

綜上，筆者認為，我國確立最低工資制度具有立法上的正當性，建立最低工資制度具有歷史的合理性和現(xiàn)實的必要性，其法理依據(jù)殷實，尤其是隨著社會法的興起和發(fā)展，弱者利益更加受到法律的關(guān)注，公平正義理論在社會法中不斷生根發(fā)芽，并進而成為最低工資制度的法理基礎(chǔ)，對最低工資制度的確立具有重要的理論鋪墊意義。

二、最低工資制度的困境管窺

（一）最低工資制度的立法層級較低。通過梳理我國最低工資制度的立法可知，其法律位階較低?；谧畹凸べY制度立法的發(fā)展演變，我國尚未建立一套完整的操作性很強的法律規(guī)范體系?！秳趧臃ā分皇菍ψ畹凸べY制度作了原則性規(guī)定，并且缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，執(zhí)行力較差，而《企業(yè)最低工資規(guī)定》和《最低工資規(guī)定》都只是原勞動部頒布的部門規(guī)章，法律層級較低，法律效力不高，可操作性不強，因而法律約束力不高。

進一步而言，原勞動部頒布的《最低工資規(guī)定》中并沒有規(guī)定用人單位不執(zhí)行最低工資標準的法律責(zé)任，也就是說，根據(jù)現(xiàn)行立法用人單位違反最低工資制度的責(zé)任不明確。不過，在部門規(guī)章中設(shè)定嚴格的法律責(zé)任條款也有違法理。因此，欲提高最低工資制度的法律效力和執(zhí)行力，必須要改變其立法現(xiàn)狀，將其一系列規(guī)定上升為法律，明確嚴格的法律責(zé)任制度，只有這樣才能真正改變其立法和執(zhí)法上的困境，使善良之法得以落實。

（二）最低工資標準制定程序不合理。最低工資標準的確定應(yīng)當由法定機關(guān)依據(jù)法定程序來完成。我國現(xiàn)行勞動法將該標準的確定授權(quán)于省級政府，國務(wù)院只履行備案職責(zé)。實踐中最低工資標準的確定采用的是三方協(xié)商的方式[3]，這里的三方指的是政府、工會和用人單位代表?！秳趧臃ā返姆l上規(guī)定了最低工資標準的確定程序，但規(guī)定的不夠具體明確，并沒有規(guī)定怎么確定。

實務(wù)中，上述三方就最低工資的標準很難達成一致，各有各的利益考量，政府為了維護社會穩(wěn)定、保障勞動者的合法利益，工會往往左右為難，一方面工會要響應(yīng)政府的感召，另一方面工會需要顧及用人單位的利益，用人單位則為了維護自身利益，壓低最低工資標準。這種現(xiàn)狀對于勞動者權(quán)益的保護、最低工資標準的執(zhí)行非常不利，因此，如何處理好三方關(guān)系對于最低工資標準的確定、實施都具有重要的意義，是實踐中必須要解決的突出問題。

（三）處罰性條款及救濟性措施缺失?，F(xiàn)行立法對于用人單位拒不執(zhí)行最低工資制度的處罰性條款規(guī)定得過輕，只是在勞動合同法中規(guī)定，用人單位低于最低工資標準支付工資時，應(yīng)補足差額；拒不補足的按應(yīng)付金額50%～100%加付賠償金。若用人單位就是不支付的，則沒有再規(guī)定承擔(dān)各種法律責(zé)任。這使得實踐中有相當?shù)挠萌藛挝徊]有履行最低工資標準，使法條流于形式，好看而不好用，不能真正保護勞動者的合法利益。

同時，勞動法律規(guī)范中對于用人單位違反此項規(guī)定而勞動者的救濟途徑規(guī)定的過于模糊，根據(jù)現(xiàn)行法只是籠統(tǒng)地規(guī)定可以通過仲裁和訴訟兩種方式來尋求救濟。沒有發(fā)揮調(diào)解和勞動行政主管部門的作用，往往使得勞動者迫切需要救濟但卻總是救濟無門。

（四）缺少最低工資的監(jiān)督管理機制?，F(xiàn)行最低工資制度往往依賴于用人單位的自覺執(zhí)行和勞動者的司法救濟，實踐中沒有建立對這一制度的監(jiān)督管理機制，使得最低工資制度的執(zhí)行淪為空談。雖然在立法上規(guī)定了對最低工資制度的監(jiān)督管理主體，但這些主體并沒有切實履行職責(zé)推動最低工資制度的真正落實。

進一步而言，在實踐中，我國用人單位的工會組織的設(shè)置形同虛設(shè)，工會不能真正起到保護勞動者合法利益的作用；勞動行政主管部門囿于政績觀考慮，放任用人單位的違法行為，對用人單位拒不執(zhí)行最低工資制度的行為置之不理、暗中保護用人單位，嚴重侵犯了勞動者的合法權(quán)益[4]。

三、最低工資制度的縫合對策

（一）提高最低工資立法的法律位階。考察域外立法經(jīng)驗可知，國外很多國家在《憲法》中明確規(guī)定最低工資制度，并界定最低工資的取得條件是勞動者完成了正常的工作任務(wù)[5]。我們知道《憲法》是國家的根本法，在《憲法》上確立最低工資制度具有重要的法律意義。我國應(yīng)當充分借鑒這一立法經(jīng)驗，提高最低工資制度的立法層次。

最低工資制度一旦寫入憲法，意味著它上升為公民的基本權(quán)利，這對最低工資制度的實施具有重要作用。同時，在現(xiàn)有立法體系下，可以出臺專門的司法解釋，明確違反最低工資制度的法律責(zé)任，理清救濟路徑，進一步明確原有法律規(guī)定中的模糊內(nèi)容，增強最低工資制度的可操作性與可執(zhí)行性。此外，還應(yīng)當提升勞動法在社會主義市場經(jīng)濟法律體系中的法律位階，平衡勞動者與用人單位的利益關(guān)系，切實保障勞動者的正當權(quán)益。

（二）明確最低工資標準的確定程序。根據(jù)勞動法律規(guī)定，最低工資標準在國務(wù)院人力資源和社會保障部門同意的條件下由省級政府依法制定，這種制度設(shè)計在實踐中產(chǎn)生了很多問題，各地方規(guī)定的最低工資標準差別甚大，事實上，國務(wù)院人力資源和社會保障部門根本左右不了地方政府確定最低工資的標準。

筆者認為，最低工資標準的確定應(yīng)由國家層面來完成，因為地方政府在確定最低工資標準時往往只考慮本地方的經(jīng)濟發(fā)展情況，片面追求本地方的經(jīng)濟利益和實施效果，而讓國務(wù)院確定最低工資標準可以綜合考慮全國經(jīng)濟發(fā)展水平和各地方的利益衡量，相比較來說更為公平、公正。同時，國家統(tǒng)計局和人社部對經(jīng)濟發(fā)展狀況的統(tǒng)計和工資水平的調(diào)查，都是親自完成的，并不是對于地方數(shù)據(jù)的簡單處理得出的結(jié)論。因此，由國務(wù)院確定最低工資標準具有現(xiàn)實的可能性和必要性。

（三）強化最低工資救濟的現(xiàn)實途徑。在《勞動法》中增加關(guān)于最低工資制度的處罰性條款，對此，可以修正《勞動合同法》中的經(jīng)濟賠償金的相關(guān)條款，增加關(guān)于違反最低工資制度的懲罰性賠償責(zé)任，并且比其它違法行為責(zé)任要更重一些，也就是說，只要用人單位低于最低工資標準支付勞動者報酬，勞動者即有權(quán)向法院請求追究用人單位的賠償責(zé)任。這項規(guī)定將在最大程度上震懾用人單位，迫使其不敢輕易地違反最低工資制度。

關(guān)于勞動者的救濟性措施，可以規(guī)定凡是用人單位未及時按照最低工資標準支付勞動者的報酬時，勞動者即享有選擇向法院或仲裁機構(gòu)主張維護自己的合法權(quán)利，這里的法院救濟或仲裁救濟由勞動者單方面選擇，而不再設(shè)置前置程序，這更有利于保護勞動者的利益。因為實務(wù)中勞動仲裁機構(gòu)的裁決隨意性較大，缺少制約機制，裁決結(jié)果常常對勞動者不利。

（四）健全最低工資的政府監(jiān)管機制。最低工資制度實現(xiàn)了勞動者的基本勞動權(quán)，最大限度保護了勞動者的合法利益，但這個制度要真正得到落實，依賴于健全的政府監(jiān)管。健全的政府監(jiān)管機制應(yīng)包括兩個部分的內(nèi)涵，一方面，建立對違法用人單位的嚴格執(zhí)法機制，各級勞動監(jiān)察部門要加大對轄區(qū)內(nèi)的用人單位執(zhí)行最低工資制度的情況實施定期或不定期的抽查，并與公安、工商等部門加強配合，對不執(zhí)行最低工資制度的用人單位進行多部門的聯(lián)合執(zhí)法。另一方面，建立對政府主管部門的追責(zé)機制，凡政府執(zhí)法不到位的或政府失位的，追究該政府部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，制裁政府的不為、亂為和惡為。在這兩面機制的建立健全下，確保最低工資制度的全面落實。

著名學(xué)者哈耶克曾說過：“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束?！盵6]一個好的制度必須要有相應(yīng)的保障機制才會被執(zhí)行，否則即使再好也只是寫在法律條文中。當前應(yīng)當完善我國的最低工資立法，健全最低工資制度，提高最低工資立法的可操作性與強制力，從而，切實保障勞動者的工資收入權(quán)益。

參考文獻：

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[3]柯龍山.最低工資標準與勞動者待遇:統(tǒng)一抑或排斥[J].財經(jīng)科學(xué),2010(8).

[4]李珂.最低工資標準的傳導(dǎo)效應(yīng)對企業(yè)經(jīng)營管理行為的影響[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報,2012(3).

[5]魏章進,韓兆洲.國外最低工資制度理論研究及啟示[J].商業(yè)時代,2006(14).

[6][英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅,等譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,1997.

[責(zé)任編輯劉金榮]

中圖分類號：D912.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095- 0438（2016）05- 0011- 03

收稿日期：2016-01-28

作者簡介：項賢國（1981-），男，安徽合肥人，唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系副教授，法律碩士，研究方向：經(jīng)濟法。

基金項目：河北省人社廳2015年度河北省人力資源和社會保障研究課題“河北省構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的體制與機制研究”（JRS-2015-6013）。