朱鳳祥

(商丘師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)院 ，河南 商丘 4760000)

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析清代災(zāi)害救助的基本程序

朱鳳祥

(商丘師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)院 ，河南 商丘 4760000)

有清一代，自然災(zāi)害頻仍，其受災(zāi)的頻率、廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以前任何朝代，因此，統(tǒng)治者非常重視救災(zāi)工作。清代救災(zāi)的基本程序非常明確：報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑、查賑等，這幾個(gè)互為關(guān)聯(lián)的步驟各有具體規(guī)定，且以法律的形式載于《大清會(huì)典》《大清律例》《戶部則例》中。這一套法令化的、完整而且固定的程序，使得各項(xiàng)救災(zāi)措施的實(shí)施可以做到有章可循、有法可依，因而較好地發(fā)揮了其社會(huì)穩(wěn)定和救助功能。

清代；救災(zāi)；程序

中國(guó)自古就是一個(gè)多災(zāi)害國(guó)家，歷代政府都有一套對(duì)付自然災(zāi)害的辦法，在救災(zāi)過(guò)程中，都會(huì)有一套基本的程序作為指導(dǎo)，以便順利地完成救災(zāi)工作。報(bào)災(zāi)→勘災(zāi)→救災(zāi)→災(zāi)后重建，這是任何朝代在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的必由之路。然而，在實(shí)際的操作過(guò)程中，如果每一步驟，沒(méi)有相應(yīng)的制度作為保證，這些程序化的東西是很難發(fā)揮出實(shí)際效益的。可以說(shuō)，救災(zāi)程序系統(tǒng)化、救災(zāi)措施制度化并且擁有一定的法令法規(guī)效力，一直到清朝才被確立下來(lái)。清代，隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展，救災(zāi)工作日益被明確納入國(guó)家管理的事務(wù)中來(lái)，成為國(guó)家政治生活當(dāng)中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，并逐漸形成了以皇帝為總管、戶部籌劃組織、地方督撫主持、知府協(xié)辦、州縣官具體執(zhí)行的救災(zāi)組織體系，層層向上負(fù)責(zé)。清代的救災(zāi)管理體制，部門(mén)分工明確，指揮體系完整，救災(zāi)措施完備，較好地發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定功能。

為了對(duì)付自然災(zāi)害，清政府制定了一套完備嚴(yán)格的救災(zāi)制度，要求地方官府照章嚴(yán)辦、不得有誤。許多具體的措施和規(guī)定被載于《大清會(huì)典》《大清律例》《戶部則例》中，或者通過(guò)上諭“永著為例”，使其具有一定的法律效力。清代救災(zāi)的基本程序非常明確：報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑、查賑等，這幾個(gè)互為關(guān)聯(lián)的步驟各有具體規(guī)定，主辦官員和協(xié)從人員分工協(xié)作，職責(zé)劃分相當(dāng)精細(xì)。

一、報(bào)災(zāi)

地方遭受水、旱等災(zāi)害，州縣官吏要先將災(zāi)情及時(shí)上奏，稱為報(bào)災(zāi)。清代對(duì)報(bào)災(zāi)有著較為嚴(yán)格的要求，嘉慶《大清會(huì)典》規(guī)定：“凡地方有災(zāi)者，必速以聞?！钡胤奖粸?zāi)后，只有將災(zāi)情及時(shí)上報(bào)，政府盡快制定救濟(jì)方案，才能盡量減少災(zāi)害造成的損失。對(duì)此，清代統(tǒng)治者有十分清醒的認(rèn)識(shí)，如康熙皇帝曾發(fā)布上諭說(shuō)：“救荒之道，以速為貴，倘賑濟(jì)稍緩，遲誤時(shí)日，則流離死傷者必多，雖有賑貸，亦無(wú)濟(jì)矣”[1]281。 所以，規(guī)定如果地方官報(bào)災(zāi)逾期而延誤賑濟(jì)要予以處罰。由于當(dāng)時(shí)交通條件不便利，信息傳遞速度受限，各地距京師遠(yuǎn)近亦大不同，而且報(bào)災(zāi)是由災(zāi)區(qū)的地方官吏逐級(jí)上報(bào)，所以，政府在規(guī)定報(bào)災(zāi)期限時(shí)，要將這些因素充分考慮在內(nèi)。順治十年(1653年)清政府規(guī)定，報(bào)災(zāi)期限“夏災(zāi)不出六月，秋災(zāi)不出九月”；地方官在上奏災(zāi)情的同時(shí)，還要“差官履畝踏勘，將被災(zāi)分?jǐn)?shù)詳造冊(cè)結(jié)題，照分?jǐn)?shù)蠲免”[2]623。有清一代，基本上是執(zhí)行夏災(zāi)不出六月、秋災(zāi)不出九月的報(bào)災(zāi)時(shí)限。

為了保證賑災(zāi)活動(dòng)的有序性，收到預(yù)期結(jié)果，清代對(duì)報(bào)災(zāi)這一環(huán)節(jié)非常重視。順治十七年(1660年)四月“詔定匿災(zāi)不報(bào)罪”[3]158，進(jìn)一步明確了上述之報(bào)災(zāi)期限，并具體規(guī)定:“直省災(zāi)傷先以情形入奏，夏災(zāi)限六月，秋災(zāi)限七月。州縣遲報(bào)逾一月內(nèi)者罰俸六月；一月外者降一級(jí)，二月外者二級(jí)，均調(diào)用；三月外者革職；撫、司、道官以州縣報(bào)道日起限，逾限，議亦如之”[4]5289。后來(lái)，歷經(jīng)康熙朝至雍正六年(1728年)，遂固定為州縣官員報(bào)災(zāi)限期40天，上司官接到奏報(bào)后限5日內(nèi)上報(bào)，“其勘報(bào)限期，州縣官扣除程限，定限四十日；上司官以州縣報(bào)到日為始，定限五日，統(tǒng)于四十五日內(nèi)題報(bào)，如逾議處”[5]2767。應(yīng)該說(shuō)，這樣的報(bào)災(zāi)日期限定，還是比較合理的，它既避免了因報(bào)災(zāi)期限過(guò)短，地方官害怕愈期而匿災(zāi)不報(bào)，同時(shí)也防止了因報(bào)災(zāi)期限過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法使災(zāi)民得到及時(shí)救濟(jì)。有了較為合理的報(bào)災(zāi)日期限定，并在法律上規(guī)定對(duì)不能及時(shí)報(bào)災(zāi)的違法官吏予以懲處，為政府及時(shí)統(tǒng)籌安排救災(zāi)事宜，盡快恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序提供了保證。

二、勘災(zāi)

地方發(fā)生災(zāi)情，皇上見(jiàn)報(bào)后立即降旨地方，由督撫委派官員迅速準(zhǔn)確地查勘田畝受災(zāi)面積、受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)，限期奏聞，稱為勘災(zāi)?？睘?zāi)是政府確定救災(zāi)方案的依據(jù)，因此，清政府對(duì)勘災(zāi)工作要求非常嚴(yán)格、具體?？睘?zāi)基本上是和報(bào)災(zāi)同步進(jìn)行的，地方官吏完成勘查工作后，要將勘災(zāi)所得的結(jié)果匯總造冊(cè)，迅速上報(bào)于省，省督撫接報(bào)后在5日內(nèi)奏請(qǐng)蠲賑?？睘?zāi)是為了確定災(zāi)情等級(jí)即成災(zāi)分?jǐn)?shù)，作為下一步蠲賑的依據(jù)。被災(zāi)程度用成災(zāi)分?jǐn)?shù)表示，從一分災(zāi)至十分災(zāi)計(jì)十等，關(guān)于成災(zāi)分?jǐn)?shù)的規(guī)定，有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。順治和康熙朝，規(guī)定五分以下為不成災(zāi)，受災(zāi)六分以上為成災(zāi)。乾隆時(shí)期，隨著社會(huì)財(cái)富增加，政府資金充裕，救濟(jì)能力增強(qiáng)，于是便降低成災(zāi)分?jǐn)?shù)，擴(kuò)大報(bào)災(zāi)范圍。乾隆三年(1738年)五月頒布諭旨：將五分災(zāi)作成災(zāi)對(duì)待，并永著為例。對(duì)于蠲免之?dāng)?shù)，也規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)：五分者和六分者同免十之一，余如雍正朝舊例，即七分者免十之二、八分者免十之四、九分者免十之六、十分者免十之七。

勘災(zāi)之前，州縣官員先讓百姓自報(bào)受災(zāi)情況，如姓名、受災(zāi)田畝、所處位置等，經(jīng)核對(duì)后作為勘災(zāi)底冊(cè)，交勘災(zāi)人員核查。勘災(zāi)初以州縣為單位，乾隆二十二年(1757年)改為以村莊為單位，按地畝受災(zāi)程度確定災(zāi)分。由于勘災(zāi)點(diǎn)變小，碰到受災(zāi)面較大而勘災(zāi)委員又少，此時(shí)則很難按時(shí)完成勘災(zāi)任務(wù)。一旦遇到這種情況，為免處罰，勘災(zāi)官員可由皇帝特批，延長(zhǎng)其勘災(zāi)期限?？睘?zāi)時(shí)各級(jí)官員都要隨時(shí)報(bào)告災(zāi)情，戶部接到各地報(bào)災(zāi)題請(qǐng)后，還要派員復(fù)勘，有時(shí)皇帝也派心腹暗中調(diào)查，以備不實(shí)。復(fù)查屬實(shí)，勘災(zāi)結(jié)果便可作為蠲免的依據(jù)。為配合勘災(zāi)的正常進(jìn)行，清代還對(duì)勘災(zāi)不實(shí)及隨意刪減災(zāi)分的地方官吏予以嚴(yán)懲。

清代中期以前，政府對(duì)社會(huì)的掌控能力較強(qiáng)，各級(jí)救災(zāi)官員的監(jiān)督互助有較高的透明度，官員們所奏報(bào)的各種勘災(zāi)數(shù)據(jù)，還是比較屬實(shí)的。嘉慶以后，由于政治腐敗，荒政效力下降，匿災(zāi)不報(bào)、報(bào)災(zāi)不實(shí)以及不及時(shí)報(bào)災(zāi)等情況日益增多，這無(wú)疑人為地增加了災(zāi)荒的深度。如“丁戌奇荒”前，山西等地已連續(xù)兩年亢旱，但“在上者惟知以催科為考成，在下者惟知以比糧為報(bào)最，故雖連年旱災(zāi)，盡行匿而不報(bào)，田雖顆粒無(wú)出，而田糧仍須照例完納”，致使光緒三年(1877年)“倉(cāng)庫(kù)所存無(wú)幾，而待賑濟(jì)之民無(wú)算”，大量災(zāi)民束手待斃，奄奄一息，曾國(guó)荃上任后雖請(qǐng)賑救，但大難已經(jīng)形成，為時(shí)已晚[6]。地方官諱災(zāi)不報(bào)多是出于政治上的考慮，以粉飾太平來(lái)逃避自己對(duì)防災(zāi)不力的責(zé)任，雖然最后有可能東窗事發(fā)而受到懲處，但深受其害的還是廣大災(zāi)民。晚清詩(shī)人高旭的一首詩(shī)歌對(duì)此進(jìn)行了深刻的揭露：“天既災(zāi)于前，官?gòu)?fù)厄于后。貪官與污吏，天地而蔑有。歌舞太平年，粉飾相沿久，匿災(zāi)梗不報(bào)，謬冀功不朽。一人果肥矣，其奈萬(wàn)家瘦。官心狠豺狼，民命賤雞狗。屠之復(fù)戳之，逆來(lái)須順受。況當(dāng)賑災(zāi)日，更復(fù)上下手”[7]215-216。

三、審戶

審戶是指核實(shí)災(zāi)民戶口，依照田畝受災(zāi)輕重、屋舍及畜具損傷情況等劃分受災(zāi)等級(jí)，一般分為極貧、次貧兩個(gè)等級(jí)。區(qū)分極貧、次貧的大體標(biāo)準(zhǔn)是：田畝被災(zāi)，產(chǎn)微力薄，家無(wú)存糧或房?jī)A業(yè)廢，孤寡老弱，朝不保夕者為極貧。田雖被災(zāi)，存貯未盡，有微業(yè)尚可經(jīng)營(yíng)為次貧。次貧以下，還有“又次貧”一級(jí)。清代規(guī)定，饑口以16歲為限區(qū)分大、小口，16歲以上為大口，16歲以下至能行走者為小口，再小者不準(zhǔn)入冊(cè)。

清初，各地審戶列等不一，江南等省例分三等，貴州等省例不分等，雍正七年(1729年)始定，審戶一律分為兩等。但實(shí)際上江南等省依照本地的具體情況，仍按三等劃分。乾隆七年(1742年)，進(jìn)一步規(guī)定：“山西、湖光、貴州不分極貧次貧；山東、陜西只分極貧次貧，皆按月給賑。江南、浙江原分極貧、次貧、又次貧，凡被災(zāi)待賑，每至數(shù)千戶。分為極貧、次貧易于察驗(yàn)，至又次貧與次貧相去無(wú)幾，不便酌減賑恤。且分析多端，未免耽延滋擾。應(yīng)只分為極貧次貧，其又次貧宜從刪省”[4]5292。

對(duì)于審戶委員，清代要求甚嚴(yán)，規(guī)定必須親入災(zāi)民人家，面驗(yàn)口數(shù)，逐戶計(jì)口勘察；確核后，將應(yīng)賑者按極次貧、大小口，當(dāng)面填寫(xiě)入冊(cè)，不入賑者以朱筆注于冊(cè)旁。審戶之人需造兩聯(lián)賑票，一聯(lián)發(fā)給災(zāi)民作為領(lǐng)賑依據(jù)，一聯(lián)留底以備核查，復(fù)查無(wú)誤后，始能放賑。復(fù)查一般由受災(zāi)地區(qū)府、道大員親自參與；若遇災(zāi)傷異常，還須由“該督撫輕騎簡(jiǎn)從，親往踏勘”。對(duì)不能按章辦事的各級(jí)審戶官員，清代也制訂了相應(yīng)的處罰原則，《大清律例》規(guī)定：凡管內(nèi)有災(zāi)，有司不即受理申報(bào)、檢踏，以及本管上司不委官?gòu)?fù)踏者，各杖八十；官吏不行親詣田所，不用心從實(shí)檢踏，任憑里甲等矇混供報(bào)，或通同作弊者，各杖一百罷職不敘。檢踏不實(shí)誤差十畝至二十畝者，笞二十；誤差每二十畝罪加一等，杖至八十止[8]939-940。依同治四年《戶部則例》(卷84)規(guī)定：“凡災(zāi)地應(yīng)賑戶口，應(yīng)要正、佐官分地確查，親填入冊(cè)，不得假手胥役”“倘有不肖紳衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查賑官開(kāi)報(bào)不實(shí)，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治”。

可見(jiàn)，審戶程序規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)密，對(duì)違例官員的處罰也相當(dāng)嚴(yán)格。但在實(shí)際操作過(guò)程中，審戶難度是非常大的，一則受災(zāi)等級(jí)在尺度上不易把握，對(duì)于災(zāi)情嚴(yán)重、居住分散的地區(qū)尤其如此。而且在審戶過(guò)程中，常常受到人為因素的干擾，一些地痞土棍，組成幫派，阻撓審戶委員正常的工作，“其兇惡情形則在強(qiáng)索賑票，不許委員挨查戶口，如不遂欲則拋磚擲石，潑水濺泥，翻船毀橋，甚至將委員擁至空屋，扃鐍其戶，以為要求必得之計(jì)”[9]144。遇到此類情況，審戶的客觀公正性便會(huì)大打折扣。另外，在審戶過(guò)程中，審戶委員有時(shí)會(huì)讓地方胥役、里保協(xié)助其勘察戶口和造冊(cè)，但是胥役、里保所需資費(fèi)往往攤派于民間，甚至“有取給于被災(zāi)之戶口者”。針對(duì)這種情況，乾隆元年(1736年)特頒布諭旨：“地方偶有水旱之事，凡查勘戶口、造具冊(cè)籍，勢(shì)不得不經(jīng)由胥役里保之手，其所需飯食、舟車(chē)、紙張等費(fèi)，朕聞竟有派累民間，并且有取給于被災(zāi)之戶口者。若遇公明之有司，尚知稽查禁約，至昏憒庸懦者，則置若罔聞，益滋閭閻之?dāng)_矣。嗣后凡飯食盤(pán)費(fèi)，及造冊(cè)紙張各費(fèi)，皆酌量動(dòng)用存公銀，毋許絲毫派累地方。若州縣官不能詳察嚴(yán)禁，以致胥役里保仍蹈故轍者，著該督撫立即題參，從重議處”[4]5291。由此可以看出，統(tǒng)治者對(duì)審戶過(guò)程中有可能出現(xiàn)的積弊，考慮是相當(dāng)周全的。

四、發(fā)賑

發(fā)賑即發(fā)倉(cāng)賑濟(jì)。發(fā)賑在審戶的基礎(chǔ)上進(jìn)行，即按照賑票所列數(shù)目將賑米或賑銀發(fā)放到災(zāi)民手中。賑米或賑銀之多寡依照審戶列等按戶付給，對(duì)“朝不保夕”的極貧災(zāi)戶，無(wú)論大小口數(shù)多寡，都要全賑；對(duì)次貧者老幼婦女全賑，少壯丁男則不準(zhǔn)給賑，殘廢無(wú)力營(yíng)生的，與老人、小孩一體給賑。乾隆以后，貧困生員也成為政府災(zāi)荒賑濟(jì)的對(duì)象，乾隆三年(1738年)四月二十二日的上諭云：“各省學(xué)田銀糧，原為給散各學(xué)廩生、貧生之用，但為數(shù)無(wú)多，地方偶遇歉年，貧生不能自給，往往不免饑餒，深可憫念。朕思士子身列膠庠，自不便令有司與貧民一例散賑。嗣后凡遇地方賑貸之時(shí)，著該督撫學(xué)政飭令教官將貧生等名籍開(kāi)送地方官，核實(shí)詳報(bào)，視人數(shù)多寡，即于存公項(xiàng)內(nèi)量發(fā)銀米，移交本學(xué)教官均勻散給，資其饘粥。如教官開(kāi)報(bào)不實(shí)，給散不均，及為吏胥中飽者，交督撫學(xué)政稽察，即以不職參治。至各省學(xué)租，務(wù)須通融散給極貧、次貧生員，俾沾實(shí)惠”[4]5291。

根據(jù)散賑定例，發(fā)賑時(shí)要在州縣本城設(shè)廠，四鄉(xiāng)分于適中處設(shè)廠，如鄉(xiāng)廠相距較遠(yuǎn)，可多設(shè)一二廠進(jìn)行發(fā)放。發(fā)賑最容易滋生的弊病是短少克扣。為此，清政府規(guī)定發(fā)賑時(shí)有司官員必須親臨監(jiān)督，不得假手胥役里甲。每日放賑完畢，必須登記造冊(cè)，以備上級(jí)抽查。另外，為了避免散賑過(guò)程中胥吏中飽和奸民擾亂，同時(shí)也是為了便于百姓監(jiān)督，乾隆四年(1739年)規(guī)定“凡遇賑，有司官將被災(zāi)分?jǐn)?shù)、賑恤款目，豫期宣示，以曉愚民；如有奸民借端要挾者，論如法”[4]5291。這些規(guī)定，在一定程度上抑制了經(jīng)辦官員的舞弊行為，基本上能夠保證賑濟(jì)銀糧及時(shí)發(fā)放至災(zāi)民手中，從而促使了發(fā)賑過(guò)程的正常進(jìn)行。但是，遇到不能實(shí)心為百姓辦事的督撫及州縣官吏，致使災(zāi)民應(yīng)得賑濟(jì)銀糧無(wú)法保證的情況也時(shí)有發(fā)生。比如，乾隆二十四年(1795年)直隸山東大水，次年春御史顧光旭上疏，對(duì)施賑過(guò)程中存在的問(wèn)題及災(zāi)民境況描述道：“上年兩省災(zāi)，截漕發(fā)帑加賑。近見(jiàn)流民扶老攜幼入京，春來(lái)尤甚。五城米廠飯廠人倍增。詢之，近京數(shù)百里，毀屋伐樹(shù)，賣(mài)男鬻女，老弱踣頓，不可勝計(jì)。耳目所及如此，其外可知。伏思救荒無(wú)奇策，惟督撫及有司親民之官實(shí)心實(shí)力方克有濟(jì)。各州縣未嘗不施賑，或委任佐貳，或假手胥吏，或設(shè)廠遠(yuǎn)離村鎮(zhèn)，窮民奔走待食，或得或不得。良法美意，一入俗吏手，沾實(shí)惠者十不及五……此督撫不能真實(shí)愛(ài)民，下亦以應(yīng)付塞責(zé)，一切皆屬具文”[3]11039。至清代后期，因官場(chǎng)貪贓腐化成風(fēng)，經(jīng)辦官員之間的監(jiān)督力度下降，腐敗的觸角深入到各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)災(zāi)民的賑濟(jì)亦難以幸免。而由此引發(fā)災(zāi)民哄搶事件，導(dǎo)致階級(jí)矛盾進(jìn)一步激化。

五、查賑

查賑是指對(duì)辦賑工作的監(jiān)察和核查，以防止地方官奏報(bào)不實(shí)或者侵吞賑濟(jì)銀糧。清代統(tǒng)治者對(duì)救災(zāi)工作非常重視，為保證賑濟(jì)能夠真正惠及災(zāi)民，賑濟(jì)結(jié)束后，常派朝廷要員赴災(zāi)區(qū)查勘辦理結(jié)果。查勘內(nèi)容主要是審查被災(zāi)田畝呈報(bào)是否屬實(shí)、被災(zāi)分?jǐn)?shù)和審戶等級(jí)劃分是否合理、被災(zāi)民眾有無(wú)流徙、辦賑官員有無(wú)侵蝕行為等。康熙二十八年(1689年)直隸賑災(zāi)后，為了檢查賑濟(jì)實(shí)效，次年二月頒布上諭：“前所發(fā)三十萬(wàn)帑金，未審如何散給。所在人民，有無(wú)轉(zhuǎn)徙。應(yīng)遣部院大臣，往加詳查?！庇谑牵扒膊吭禾霉俜炙穆凡炜?，有賑濟(jì)不實(shí)者令即參劾”[1]589。雍正八年(1730年)，河南發(fā)生水災(zāi)，老百姓背井離鄉(xiāng)，“上命蠲免錢(qián)糧”，河南巡撫田文鏡卻報(bào)喜不報(bào)憂，奏稱“河南被水州縣，收成雖不等，實(shí)未成災(zāi)，士民踴躍輸將，特恩蠲免錢(qián)糧，請(qǐng)仍照額完兌”。第二年，雍正帝了解實(shí)情后頒布上諭：“上年山東有水患，河南亦有數(shù)縣被水，朕以田文鏡自能料理，未別遣員治賑。近聞祥符、封丘等州縣民有鬻子女者。文鏡年老多病，為屬吏欺誑，不能撫綏安集，而但禁其鬻子女，是絕其生路也。豈為民父母者所忍言乎？”遂令侍郎王國(guó)棟如河南治賑[3]11039，“著給與欽差大臣關(guān)防，馳驛前往，將被水之州縣一一查明，飛飭該地方官，動(dòng)用本地倉(cāng)谷錢(qián)糧，核實(shí)賑濟(jì)?！鹊胤焦俜钚胁簧疲『鰪氖?，著王國(guó)棟嚴(yán)參治罪”[10]372。地方報(bào)災(zāi)后，朝廷派員協(xié)助地方督辦賑務(wù)，也是一種查賑行為。如嘉慶十八年(1813年)直隸辦理災(zāi)賑，時(shí)屆放賑，又派員前往災(zāi)區(qū)督察災(zāi)情及賑務(wù)，“如業(yè)已給賑，即查明該處窮黎是否能普沾實(shí)惠，有無(wú)遺濫。如尚未開(kāi)賑，亦著將伊等所辦給賑章程是否周妥，據(jù)實(shí)具奏”[11]707。有時(shí)，皇帝為防備奏報(bào)不實(shí)，也會(huì)委派心腹暗中查訪災(zāi)區(qū)賑務(wù)，考核地方官辦理效果。

清代對(duì)經(jīng)過(guò)查賑后被認(rèn)為辦理賑務(wù)有功者一般都予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有突出表現(xiàn)者還會(huì)作為其政績(jī)予以加官晉級(jí)，辦賑效果的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：能“實(shí)心撫恤，輿情愛(ài)戴，并能捐資惠及窮黎者為最；其于賑務(wù)經(jīng)理得宜，災(zāi)民均受實(shí)惠者次之；其循分辦理，并無(wú)貽誤者又次之”[11]311。道光二十九年(1849年)浙江大水，“秀水令江忠源勤廉稱最，治賑治盜及塘工皆倚辦”，后來(lái)，浙江巡撫吳文镕“奏辦賑功，以忠源首列”[3]11788。嘉慶十三年(1808年)，江寧布政使楊頀雖然“以失察山陽(yáng)知縣王仲漢冒賑，坐褫職”，但因楊頀“查賑認(rèn)真，平日實(shí)心辦事”，詔仍留河工效力，并很快被起用，歷淮海道、浙江按察使、江蘇布政使[3]11398。嘉慶二十二年(1817年)畿輔發(fā)生旱災(zāi)，重災(zāi)區(qū)多達(dá)二十九州縣，直隸布政使姚祖同“先令停征，截漕備賑；遍歷災(zāi)區(qū)，劾屬吏辦賑不實(shí)者；發(fā)米賈囤積數(shù)十萬(wàn)石，責(zé)令平糶，民賴以濟(jì)”。第二年，嘉慶帝東巡，適逢灤河漲溢，姚祖同督造橋工成，嘉慶帝賜其花翎且面諭曰：“是非為橋工，因汝能實(shí)心辦事耳?！倍哪辏不昭矒醄3]11625。

清代對(duì)辦賑官員的舞弊行為特別是侵吞賑濟(jì)銀糧的官員處罰非常嚴(yán)厲，情節(jié)惡劣者往往給以處決或者革職的嚴(yán)懲；屬下犯案，上司官也會(huì)因失察罪受到革職等重罰。嘉慶十三年(1808年)秋，黃河決口，江蘇淮安一帶洪水泛濫。朝廷下令立即放賑，各州縣先從州縣糧庫(kù)中拿出糧食賑濟(jì)災(zāi)民，又從朝廷戶部調(diào)出大批賑銀運(yùn)到災(zāi)區(qū)?？偠借F保派江蘇查賑知縣李毓昌往山陽(yáng)縣查賑，李毓昌“親行鄉(xiāng)曲，鉤稽戶口，廉得山陽(yáng)知縣王伸漢冒賑狀，具清冊(cè)，將上揭”。王伸漢非常懼怕，賂以重金，但李毓昌不為所動(dòng)，后來(lái)竟被王伸漢設(shè)計(jì)毒死[3]13039。第二年七月，事實(shí)查清，案情大白，涉案人員均受到嚴(yán)懲，其中知縣王伸漢立斬，淮安知府王轂立絞，家丁李祥等凌遲處死，總督鐵保奪職遣戍，巡撫汪日章奪職[3]596。江寧布政使楊頀也以失察罪“坐褫職”。嘉慶帝為此特頒詔曰：“朕恫瘝在抱，每直省報(bào)災(zāi)，無(wú)不立霈恩施，多方賑恤。乃督撫不加查察，致有冒賑之事。如近日寶坻、山陽(yáng)二案，竟謀斃持正委員，豈可不加以懲治，非有所靳惜也。御史周鉞因請(qǐng)報(bào)災(zāi)之處，另委道府詳查。不知道府又安盡賢能?，F(xiàn)在寶坻一案，該管東路同知?dú)w恩燕即曾索銀三千兩。山陽(yáng)一案，該管知府王轂收銀二千兩。設(shè)遇此類道府，又可信乎！道府亦不能遍歷村莊，仍委之委員，益不足憑矣。其要惟在督撫得人耳。至若以查災(zāi)為難，因而相率諱災(zāi)，則其咎更重矣。將此通諭知之”[3]596-597。

對(duì)辦賑中吃賑、冒賑的貪官，不論時(shí)隔多久，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，都會(huì)堅(jiān)決嚴(yán)懲。比如，乾隆三十九年(1774年)，甘肅發(fā)生一起地方官上下勾結(jié)，偽造災(zāi)情、折收監(jiān)糧、肆意侵吞的大案，史稱“甘肅冒賑案”。雖然此案隱匿長(zhǎng)達(dá)7年之久，但至乾隆四十六年(1781年)東窗事發(fā)后，共謀作弊的總督、布政使及以下道、州、府、縣官員共113人全部受到懲罰，其中處決4名二品以上大員以及侵貪賑銀千兩以上的56名各級(jí)官員，余皆發(fā)往邊疆充當(dāng)苦役。

對(duì)乘災(zāi)荒發(fā)大財(cái)、吃賑和冒賑的貪官進(jìn)行嚴(yán)懲，這在封建社會(huì)法律上有明文規(guī)定。根據(jù)清代法律，冒賑是極重的死罪，但是，清代中期以后，官場(chǎng)日益腐敗，荒政效力大減，吃賑成為普遍現(xiàn)象，雖然有人揭發(fā)彈劾而使一部分貪官受到懲處，但隱匿漏網(wǎng)者更不知凡幾。

六、結(jié)語(yǔ)

由上可以看出，清代救災(zāi)擁有一套法令化的、完整而且固定的程序，這使得各項(xiàng)救災(zāi)措施的實(shí)施可以做到有章可循、有法可依。救災(zāi)程序作為清代荒政的重要內(nèi)容之一，是清代荒政臻于成熟的重要標(biāo)志，甚至就理論層面而言，這套程序堪稱完美無(wú)缺。但是理論體系的完善和實(shí)際操作畢竟是兩碼事。就事物的兩面性來(lái)說(shuō)，清代救災(zāi)程序完備的另一面就是各項(xiàng)法令條文過(guò)于繁瑣，而繁瑣的規(guī)定必然會(huì)制約荒政效率的發(fā)揮。災(zāi)害就是命令，時(shí)間就是生命，及時(shí)的搶險(xiǎn)救援可以多挽救生命與減輕災(zāi)害損失，而在實(shí)際操作中如果依據(jù)上述程序嚴(yán)格按章辦事，報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑，層層申報(bào)、逐級(jí)審批，每一步驟之間都需要花費(fèi)一定的時(shí)間，這勢(shì)必延誤救災(zāi)的時(shí)機(jī)，影響救災(zāi)的效果。但如不按照程序行事又屬于違禁，這就使救災(zāi)的實(shí)際操作者喪失了見(jiàn)機(jī)行事的主動(dòng)精神，束縛了他們的手腳。比如，清代規(guī)定，動(dòng)用救災(zāi)款項(xiàng)必須先奏明，待層層審批后方可支用，有時(shí)地方官切實(shí)考慮到災(zāi)民需要急救的情況，先行支挪錢(qián)糧予以賑濟(jì)，卻因?yàn)檫`例而受到處罰。嘉慶十九年(1814年)，山東聊城等州縣辦理煮賑，因未經(jīng)詳奏而先從捐監(jiān)項(xiàng)內(nèi)動(dòng)支銀一萬(wàn)五千兩，結(jié)果藩司、巡撫因擅挪之咎照數(shù)分賠[11]1039。雍正二年(1724年)，湖南岳州等地旱災(zāi)，前任巡撫已差員確勘，并將被災(zāi)分?jǐn)?shù)、應(yīng)免錢(qián)糧造冊(cè)送部，但是，接任巡撫王朝思仍親自勘明再題請(qǐng)蠲賑[10]403。在當(dāng)時(shí)的條件下，由于受交通和通訊條件的限制，本來(lái)就談不上能夠抓住救助災(zāi)民的最佳時(shí)機(jī)，但盡早把救濟(jì)錢(qián)糧送到災(zāi)民手中，畢竟可以降低災(zāi)害造成的損失。如此確勘后再行復(fù)勘，寶貴的時(shí)間在饑民的嗷嗷待哺聲中一點(diǎn)點(diǎn)流失，如此怎能真正使政府救災(zāi)發(fā)揮實(shí)效呢？

可見(jiàn)，救災(zāi)程序繁瑣、制度僵化、地方官完全沒(méi)有靈活自主的權(quán)利，是看似完備的清代荒政本身最大的缺陷，至于在救災(zāi)過(guò)程中滋生的諸如匿災(zāi)不報(bào)、報(bào)災(zāi)不實(shí)等舞弊行為，雖然和政治隆污、吏治腐敗有著密切關(guān)系，但制度本身的缺陷也是不容忽視的重要因素。

[1] 清圣祖實(shí)錄[M].北京：中華書(shū)局，1985.

[2] 清世祖實(shí)錄[M].北京：中華書(shū)局，1985.

[3] 趙爾巽.清史稿[M].北京：中華書(shū)局，1976.

[4] 清朝文獻(xiàn)通考[M].杭州：浙江古籍出版社，2000.

[5] 劉坤一.劉坤一遺集：第6冊(cè)[M]. 北京：中華書(shū)局，1959.

[6] 申報(bào)，1877-11-23.

[7] 劉運(yùn)祺.辛亥革命詩(shī)詞選[M].武漢：長(zhǎng)江文藝出版社，1980.

[8] 姚雨薌.大清律例會(huì)通新纂[M].臺(tái)北：文海出版社，1964.

[9] 林則徐.林則徐集·奏稿四(上)[M]. 北京：中華書(shū)局，1965.

[10] 清世宗實(shí)錄[M].北京：中華書(shū)局，1985.

[11] 清仁宗實(shí)錄[M].北京：中華書(shū)局，1986.

[責(zé)任編輯袁培堯]

2015-10-27

河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“清代自然災(zāi)害及其應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014-GH-437)

朱鳳祥(1966- )，男，河南柘城人，商丘師范學(xué)院教授，博士，主要從事中國(guó)古代史研究。

K249

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1671-8127(2016)01-0131-05