樊　博　聶　爽

（上海交通大學(xué)，上海200040）

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城市應(yīng)急恢復(fù)中非政府組織的自主性研究*——整體性治理視域下的解讀

樊博聶爽

（上海交通大學(xué)，上海200040）

摘要：城市邁向全面現(xiàn)代化的行進(jìn)中，不可避免地遭遇突發(fā)公共事件的沖擊，應(yīng)急管理由此納入城市治理體系并成為其關(guān)注的重要領(lǐng)域。應(yīng)急恢復(fù)階段作為一項(xiàng)復(fù)雜性與可持續(xù)性并存的系統(tǒng)工程，可視為連接當(dāng)下與面向未來的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)，對(duì)災(zāi)后城市的發(fā)展具有重要意義。但當(dāng)前聚焦于恢復(fù)階段的研究尚不夠深入，尤其是對(duì)非政府組織參與災(zāi)后恢復(fù)工作中的自主性探析更少有涉獵。因此，本文面向應(yīng)急恢復(fù)階段，基于整體性治理這一自反性認(rèn)同視角對(duì)自主性進(jìn)行解讀，從多節(jié)點(diǎn)交互維度對(duì)理論框架進(jìn)行擴(kuò)展并提出研究假設(shè)，進(jìn)而結(jié)合我國湖南冰災(zāi)實(shí)踐的展現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行深入分析，為城市應(yīng)急治理的重構(gòu)與完善提供新思路。

關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急恢復(fù)；非政府組織；自主性；整體性治理

*本文受國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大研究項(xiàng)目“重大災(zāi)害時(shí)空規(guī)律及災(zāi)備資源布局的統(tǒng)計(jì)學(xué)研究”（14ZDB152），以及國家自然科學(xué)基金“基于空間分類挖掘的應(yīng)急救援資源儲(chǔ)備研究”（71371122）和“基于空間關(guān)聯(lián)分析的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警網(wǎng)格布局研究”（91024007）的資助。

聶爽女（1993-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生

應(yīng)急管理作為現(xiàn)代政府的重要職能，是城市治理結(jié)構(gòu)中的重要分支。轉(zhuǎn)型期的我國城市呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)共生的態(tài)勢，在發(fā)展曲線上對(duì)應(yīng)著非穩(wěn)定狀態(tài)的危機(jī)頻發(fā)期，危機(jī)事件的暫時(shí)解決并不意味著應(yīng)急管理生命周期的結(jié)束，而是應(yīng)急恢復(fù)治理的開始，較之于前三個(gè)階段而言，應(yīng)急恢復(fù)不僅是具有附加價(jià)值的線性過程，更是立足當(dāng)下面向未來的循環(huán)過程。隨著時(shí)代序列的遞進(jìn)前行，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)逐漸顯露出資源不足、路徑依賴和低效失靈等問題，而非政府組織作為重要協(xié)同力量，它靈活的反應(yīng)能力和專業(yè)服務(wù)特性決定了其治理優(yōu)勢，作如是觀，我們將政府失靈視為非政府組織參與應(yīng)急恢復(fù)的邏輯起點(diǎn)。但當(dāng)前非政府組織的自主性缺憾是制約整體性危機(jī)治理的關(guān)鍵因素，相對(duì)而言，對(duì)自主性的研究缺乏深入探析，一定程度上忽略了由此帶來的漣漪負(fù)效應(yīng)。

因此，本文通過深入識(shí)別、整理與分析應(yīng)急恢復(fù)中的自主性問題，以期借助局部變量改革的量變累積，實(shí)現(xiàn)異體整合模式的結(jié)構(gòu)質(zhì)變，為應(yīng)急治理從破碎走向整合提供更具指導(dǎo)性的研究成果。這將對(duì)促進(jìn)城市應(yīng)急治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定分化、協(xié)同應(yīng)對(duì)進(jìn)程的有序改革、應(yīng)急恢復(fù)治理結(jié)果的優(yōu)化提升具有積極意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究

（一）非政府組織參與應(yīng)急恢復(fù)的研究

應(yīng)急恢復(fù)雖處于應(yīng)急生命周期末端，但其跨域性與持久性特征對(duì)城市公共治理具有至關(guān)重要的作用，及時(shí)有效的恢復(fù)重建不僅關(guān)注當(dāng)前危機(jī)的解決，更重要的是以此為特殊契機(jī)積極面向未來。國外在此領(lǐng)域有著豐碩的研究成果，研究初期主要關(guān)注政治領(lǐng)域危機(jī)，而后研究范圍逐步向整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展，在以政府、市場和民間社會(huì)為基礎(chǔ)的三分法格局上開始積極探索并逐漸形成體系。這兩個(gè)時(shí)期由于西方公民社會(huì)處于復(fù)興發(fā)展階段，第三部門尚未具備填補(bǔ)政府功能缺位的能力，因此政府始終作為應(yīng)急治理的單一主體，鮮有研究提及非政府組織的參與。21世紀(jì)以來，跨領(lǐng)域跨邊界危機(jī)成為新世紀(jì)的主要危機(jī)，對(duì)城市危機(jī)管理能力提出了更高要求，非政府組織的治理主體地位逐漸被認(rèn)可，研究進(jìn)入新階段。相較之下，國內(nèi)研究更偏向于關(guān)注應(yīng)然的制度設(shè)計(jì)和實(shí)然的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，研究初期主要聚集于應(yīng)急技術(shù)層面探索，而后逐步向多元主體參與危機(jī)治理方面擴(kuò)展，研究內(nèi)容與方法也由單一走向多元化。本文將相關(guān)研究綜述為三方面理論取向。

應(yīng)急恢復(fù)的主體整合運(yùn)作方面。Fordis等人就美國卡特里娜颶風(fēng)事件，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中存在嚴(yán)重的破碎化治理現(xiàn)象，明確強(qiáng)調(diào)非政府組織參與城市應(yīng)急的重要性（2007: 769-772）。非政府組織的專業(yè)服務(wù)和多樣化優(yōu)勢雖有利于降低應(yīng)急恢復(fù)的治理成本，但實(shí)踐中仍遭遇缺乏公眾認(rèn)可、政府扶持不足、獨(dú)立性缺失等困境（K. J. 2007:503-525），其中存在破裂癥結(jié)的主因在于法律缺失、資源供給失衡及非政府組織的內(nèi)部建設(shè)不足（Ganapati，2009:127-166）。實(shí)際上，政府與非政府組織開展合作治理的基礎(chǔ)在于兩者目標(biāo)的一致性，以此在結(jié)構(gòu)整合中提高災(zāi)后恢復(fù)的質(zhì)量和效果（Kapucu，2013:41-49）。在此基礎(chǔ)上，Galindo通過對(duì)非政府組織參與應(yīng)急治理前后效果的對(duì)比，對(duì)破碎化治理的影響因素開展探索性分析，發(fā)現(xiàn)過多資源關(guān)注聚集于應(yīng)急響應(yīng)階段加劇了恢復(fù)階段的碎片化現(xiàn)象（Galindo，2013:27）。

恢復(fù)階段協(xié)同機(jī)制構(gòu)建方面。Alan等人考察了香港地區(qū)在SARS期間的應(yīng)急狀況，提出政府是具有權(quán)威性的公共權(quán)力的代表，而非政府組織是以非政府性和公益性為典型特征，因此，在危機(jī)管理的目標(biāo)決策、資源調(diào)動(dòng)和管理權(quán)限方面離不開協(xié)同雙方的有效配合（2006:3-11）。非政府組織與政府的協(xié)同過程是國家與社會(huì)的互動(dòng)過程，然而災(zāi)后恢復(fù)工作的協(xié)同是常被忽視的部分，其中影響因素主要有：協(xié)同的需要、政府的角色、知識(shí)網(wǎng)絡(luò)、要求和目標(biāo)以及捐助人層面的協(xié)同（P.D.et al. 2013:31-42）。近年來，國內(nèi)研究者從組織發(fā)展角度提出協(xié)同治理論，在分析多元治理主體協(xié)同整合困難的基礎(chǔ)上，從組織發(fā)展角度提出最大限度地吸納社會(huì)力量、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，以形成整體性城市危機(jī)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)機(jī)制（佘廉，2012:166-167）。從優(yōu)勢集合角度認(rèn)為，非政府組織具有的貼合、信任和彈性等優(yōu)勢，有利于在提供應(yīng)急服務(wù)方面與社會(huì)需求變動(dòng)性保持一致，提倡建立更具回應(yīng)性的戰(zhàn)略體系和協(xié)同機(jī)制（鄒慧君，2010:69-72）。對(duì)此，國內(nèi)學(xué)者主要致力于探索適合我國國情的應(yīng)急恢復(fù)協(xié)同路徑，聚焦推動(dòng)理論范式的革新，為避免應(yīng)急實(shí)踐陷入“唯政府論”的窠臼提供理論保障。

在災(zāi)后可恢復(fù)性的遞進(jìn)探索方面。應(yīng)急恢復(fù)工作呈現(xiàn)出承接性與遞進(jìn)性特征，災(zāi)后恢復(fù)和重建應(yīng)是前后相繼、依次遞進(jìn)的關(guān)系,具體表現(xiàn)為緊急預(yù)案實(shí)施，公共設(shè)施修復(fù)復(fù)原，社會(huì)重建更替和評(píng)估發(fā)展四階段，因此應(yīng)急恢復(fù)重建狀況與災(zāi)后城市發(fā)展具有正相關(guān)的遞進(jìn)關(guān)系（Brandon，2011:84-94）。鑒于恢復(fù)階段的復(fù)雜性，Comfort引入應(yīng)急恢復(fù)遞進(jìn)觀念，從災(zāi)后城市的脆弱性、通訊間的互操作性、危機(jī)響應(yīng)和恢復(fù)方面闡述了未來的探索方向(2012:539-548)。國內(nèi)學(xué)者通過系統(tǒng)分析的方法對(duì)災(zāi)后城市演變過程進(jìn)行定量追蹤，明確提出恢復(fù)力的理念，從中發(fā)現(xiàn)災(zāi)后可恢復(fù)性的影響因素，提出受損對(duì)象的類型甄別以及同類受損對(duì)象如何優(yōu)先選擇的邏輯思路（王光星，2010:67-69）。由于應(yīng)急恢復(fù)階段的特殊性，相關(guān)聚焦研究概括較為籠統(tǒng)而疏于細(xì)化，系統(tǒng)性和針對(duì)性迫切需要增強(qiáng)。

（二）整體性治理中的自主性研究

有效的危機(jī)恢復(fù)需要以整體性治理作為矯治癥結(jié)的新理論，將政府與非政府組織共同納入整合范圍，打破條塊分割的現(xiàn)實(shí)及各自為政的路徑?！白灾餍浴弊鳛楝F(xiàn)代危機(jī)管理中的重要參量，對(duì)研究應(yīng)急恢復(fù)階段的整體性治理具有關(guān)鍵作用。早期有國外學(xué)者將自主性視為非政府組織有針對(duì)性地選取公共服務(wù)的過程，但這一過程中并未對(duì)其進(jìn)行操作化，而后學(xué)者認(rèn)識(shí)到非政府組織的自主性是一種多層次的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)約束，自主性的概念化得以提升。對(duì)自主性的界定可概述為三個(gè)層面，一是從結(jié)構(gòu)方面強(qiáng)調(diào)組織應(yīng)具備相對(duì)獨(dú)立的資源利益結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上達(dá)成組織特定的使命愿景。就應(yīng)然性而言,資源是組織自主性的基礎(chǔ)保障，利益是理性行為最根本的動(dòng)力，非政府組織的自主性傾向有利于相對(duì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)應(yīng)急恢復(fù)中的公共利益目標(biāo)（虞維華，2005:32-39）。二是從行為能力方面，強(qiáng)調(diào)非政府組織能夠按照自身的意志,實(shí)現(xiàn)確定的組織目標(biāo)的自主能力。這一層面的自主性實(shí)質(zhì)是一種應(yīng)急行為自主選擇的彈性空間，這種自主性空間擴(kuò)展的程度主要取決組織的行動(dòng)能力,如調(diào)動(dòng)人力和應(yīng)急資源的能力，與政府博弈整合的能力等（嚴(yán)新明，2010:90-93）。三是從運(yùn)作邏輯方面，強(qiáng)調(diào)非政府組織自主行動(dòng)的能力及在政府外部約束條件下，有選擇地獨(dú)立履行組織公共使命的行為邏輯，側(cè)重對(duì)非政府組織所表現(xiàn)出的區(qū)別于政府的規(guī)律性行為方式和手段，是擺脫制度約束條件下的獨(dú)立行為現(xiàn)象。

從城市應(yīng)急整合現(xiàn)狀來看，非政府組織的自主性缺失問題凸顯，加之新公共管理時(shí)期的思維濫觴加劇了應(yīng)急恢復(fù)實(shí)踐層面的治理碎片化問題，由此直接推進(jìn)了以資源整合、協(xié)同信任和信息共享為基礎(chǔ)的整體性治理的必然趨向。有部分學(xué)者沿襲西方公民社會(huì)思路，認(rèn)為自主性應(yīng)表現(xiàn)為在一個(gè)具有實(shí)質(zhì)獨(dú)立性的社會(huì)空間實(shí)行自我管理和運(yùn)轉(zhuǎn)，但我國政府與非政府組織并非涇渭分離，而是相互融合的交織狀態(tài)，這種認(rèn)知忽視了雙方的合作維，不同于此消彼長的對(duì)立關(guān)系，制度界限本身具有模糊性和本質(zhì)的不確定性，因而自主性可視為是國家體制的寄生品。因此，應(yīng)在法律、制度、政策對(duì)資源系統(tǒng)的全面支持下,通過整合以拓展自主性的創(chuàng)生空間,從而有效化解和消餌危機(jī)（張成福，2014:10-18)。王光星通過對(duì)政府行為邏輯的研究，提出了“制度的雙重性”概念，認(rèn)為自主性只有在國家無法控制或認(rèn)為無需控制的領(lǐng)域存在和獲得，超越范圍即會(huì)受到限制，是一種鑲嵌自主性（許鹿等，2013：12-14）。這為我們提供更加全面的可行性解釋，但這一觀點(diǎn)更多的認(rèn)為自主性建構(gòu)是非政府組織積極嵌入國家體制的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)的是非政府組織方面嵌入的單一向度。

綜觀這一領(lǐng)域研究現(xiàn)狀，之前學(xué)者通常側(cè)重于宏觀應(yīng)急大背景下的分析，更多的將解釋鎖定在應(yīng)急周期的前三個(gè)階段，缺乏對(duì)應(yīng)急恢復(fù)階段的定向研究，導(dǎo)致相關(guān)研究缺乏整體性而呈現(xiàn)碎片化。受制于我國多重治理邏輯的約束，大多研究傾向把非政府組織視作是靜態(tài)實(shí)體，側(cè)重于對(duì)自主性缺失的后果描述，是一種關(guān)注應(yīng)急結(jié)果的靜態(tài)分析，缺乏對(duì)自主性的結(jié)構(gòu)性分析，導(dǎo)致無法有效厘清具體約束和實(shí)證內(nèi)涵。此外，將整體性治理與應(yīng)急恢復(fù)相結(jié)合的研究更是鳳毛麟角。

鑒于應(yīng)急恢復(fù)治理研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，文章采取“模型改進(jìn)-提出假設(shè)-實(shí)證分析-路徑優(yōu)化”的邏輯開展研究?；谝延醒芯康牟蛔悖瑢⒀芯恐攸c(diǎn)轉(zhuǎn)向應(yīng)急恢復(fù)階段非政府組織自主性成長的動(dòng)態(tài)過程，側(cè)重的是組織的整合發(fā)展能力而非靜止能力。與已有研究不同，本文探討的自主性是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的綜合概念，強(qiáng)調(diào)自主性建構(gòu)是嵌入于城市治理各層次的行為互動(dòng)之中，是面對(duì)政策和條件約束下的策略選擇。通過政府與非政府組織的雙向配對(duì)機(jī)制對(duì)自主性建構(gòu)的矛盾點(diǎn)進(jìn)行剖析，從結(jié)構(gòu)層面對(duì)自主性創(chuàng)生的內(nèi)在機(jī)理開展過程性分析，進(jìn)而基于多節(jié)點(diǎn)交互維度擴(kuò)展理論研究框架，從而演繹得出較具穩(wěn)定性的研究結(jié)論。通過提出具有可操作性的應(yīng)然路徑，有助于在微觀層面解答如何消解危機(jī)恢復(fù)的剛性約束，從而在強(qiáng)化自主性的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)由“?！鞭D(zhuǎn)“機(jī)”。由此，以小見大，推動(dòng)達(dá)成1+1＞2的應(yīng)急恢復(fù)的整體性治理效果，使研究結(jié)論更具實(shí)質(zhì)性解釋效能。

二、應(yīng)急恢復(fù)階段非政府組織自主性的理論構(gòu)建

（一）自主性的影響因素與理論模型改進(jìn)

自主性的創(chuàng)生是化解城市應(yīng)急恢復(fù)治理難題的微觀基礎(chǔ)，其在應(yīng)急系統(tǒng)的運(yùn)作過程中具有初值敏感性，如起始狀態(tài)稍作改變，那么隨著系統(tǒng)演化就可能被迅速積累放大，最終導(dǎo)致重大差異的格局，因此對(duì)研究城市應(yīng)急恢復(fù)治理有重要意義。本文探討的自主性著眼于對(duì)非政府組織在恢復(fù)過程中遇到的資源與行為限制以及對(duì)限制的超越的考量,測度的是組織能夠在何種程度上超越行政力量的制約,按照組織意志實(shí)現(xiàn)其特定愿景的可能性。由此，有利于打破應(yīng)急恢復(fù)中的壟斷性權(quán)力控制機(jī)制，從而探索建設(shè)一種結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)式的協(xié)同流程，實(shí)現(xiàn)跨域整合治理最優(yōu)。

作為對(duì)應(yīng)急恢復(fù)中非政府組織自主性的理論模型構(gòu)建，整體性治理理論可以提供良好的解釋性和預(yù)測性。已有文獻(xiàn)中，對(duì)影響自主性的因素主要是從公共關(guān)系、政府行為邏輯和社會(huì)價(jià)值的角度開展研究，為更深入地解讀本研究的核心問題，本文從制度路徑、利益取向和文化認(rèn)同三個(gè)維度對(duì)相關(guān)研究模型進(jìn)行一定擴(kuò)展與改進(jìn)，將根據(jù)圖1所示的理論框架展開解碼分析，以提高理論的應(yīng)用性和解釋力，為城市公共治理的設(shè)計(jì)與完善提供探索進(jìn)路。

圖1　NGO自主性研究改進(jìn)圖

制度是解釋理性的城市治理主體行為選擇的關(guān)鍵變量，其包括有意識(shí)地制定且有相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的正式規(guī)則,也涵蓋長期的社會(huì)生活實(shí)踐中無意識(shí)形成的訴諸于自律的非正式行為規(guī)范（汪莉，2009:83-85)。由于應(yīng)急恢復(fù)在時(shí)間界限上具有跨域性特征，因而隨著危機(jī)事件的表面平復(fù)與消弭，伴隨而來的是潛伏的“后遺癥”，對(duì)城市發(fā)展的諸多方面產(chǎn)生影響。但由于起源權(quán)力的高度集中和制度性阻礙作用，政府在制度安排中缺乏支持非政府組織自主發(fā)展的相關(guān)機(jī)制,尤其是當(dāng)組織處于高同質(zhì)性的外部環(huán)境時(shí)，非政府組織的邊界易被打破，執(zhí)行和決策過程受到行政力量干涉而失去自主性。與此同時(shí)，法律制度的缺失也阻礙了恢復(fù)治理的進(jìn)程。轉(zhuǎn)型的深入雖帶來了政府對(duì)社會(huì)控制范圍和強(qiáng)度的縮減，但在應(yīng)急體制慣性的作用下，自主性的缺失使城市災(zāi)后恢復(fù)陷入了分割治理的現(xiàn)實(shí)悖論之中，限制了雙方整合治理的路徑拓展。

政府的行為邏輯受制于一定的利益取向與心理認(rèn)知。為深入探討非政府組織的自主性問題，分析政府認(rèn)知和意愿格外重要。在城市恢復(fù)過程中，傳統(tǒng)思維的慣性使政府對(duì)自身的越位與失位難以察覺，易在傳統(tǒng)思想的影響下,對(duì)非政府組織治理危機(jī)能力產(chǎn)生質(zhì)疑和抵觸情緒，常常在災(zāi)后恢復(fù)重建中設(shè)置或提供門檻。政府雖已意識(shí)到整合非政府組織參與城市治理是趨勢使然，但又擔(dān)憂對(duì)其易失去控制，從而導(dǎo)致政府利益受損。由此，受自身利益的驅(qū)使會(huì)促使政府憑借強(qiáng)大的公共資源和權(quán)力優(yōu)勢擠壓非政府組織的獨(dú)立發(fā)展空間，造成城市應(yīng)急管理實(shí)踐中“扶持-限制”怪圈的出現(xiàn)。

政治文化是城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，文化因素的變遷對(duì)政府行為選擇和治理體制建設(shè)具有重要影響。只有符合現(xiàn)代治理理念，順應(yīng)公民社會(huì)發(fā)展趨勢的政治文化才有利于非政府組織保持高度的自主性，而這種文化恰是組織參與恢復(fù)治理的軟件要素，具有歷史性、連續(xù)性和動(dòng)態(tài)性。但當(dāng)前我國公民社會(huì)的發(fā)展仍不充分，在文化價(jià)值層面，政府方面信任不足且缺乏合理的監(jiān)督，非政府組織的公信力和社會(huì)認(rèn)同度不高，使自主性建構(gòu)缺乏深厚的公眾信任基礎(chǔ)，外在動(dòng)力薄弱。此外，文化因素表明組織文化和愿景使命對(duì)群體關(guān)系凝結(jié)具有重要影響，組織的文化生產(chǎn)能力與自主性生產(chǎn)成顯著正相關(guān)，因此，探索非政府組織的自主性與強(qiáng)化行政文化研究具有密不可分的聯(lián)系。

（二）研究假設(shè)及理論依據(jù)

對(duì)非政府組織自主性的相關(guān)研究在城市應(yīng)急恢復(fù)階段具有較強(qiáng)的適用性，但仍需進(jìn)一步完善。本文結(jié)合我國具體國情，創(chuàng)新性地引入制度碎片化、資源約束和協(xié)同流程授權(quán)變量對(duì)理論框架進(jìn)行擴(kuò)展與改進(jìn)，以提升城市應(yīng)急恢復(fù)治理中非政府自主性的研究解釋力。

1.制度路徑

城市的應(yīng)急恢復(fù)治理作為一項(xiàng)整體性的綿延工程，是由不同層次要素構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)，不能對(duì)其分而治之，需要將非政府組織納入治理行動(dòng)主體的范圍，以匹配功能性的城市治理需求，但新公共管理提倡的結(jié)構(gòu)性分治濫觴，導(dǎo)致實(shí)踐中非制度性的治理碎片狀況加劇。根據(jù)多米諾骨牌模型，骨牌表示整合制度中的治理主體，骨牌間距代表主體之間聯(lián)系的強(qiáng)弱，其中，距離是指在應(yīng)急恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中主體之間在資源、信息等方面的密切程度，越小表示主體間聯(lián)系越趨于整合。然而，縱觀我國災(zāi)后恢復(fù)現(xiàn)狀，治理主體間距離較大，雙方之間的碎裂化程度較大，整合程度較弱。與此同時(shí)，法律政策的制定是尋求治理共識(shí)的過程，然而我國相關(guān)法律不健全，權(quán)責(zé)機(jī)制尚未完善，特別是在維護(hù)自主性方面的法規(guī)制度更是匱乏，導(dǎo)致出現(xiàn)非制度性的碎片參與現(xiàn)象。其中具體涵蓋兩方面，一是政府提供的外部推動(dòng)力不足，協(xié)同雙方各自為政，難以實(shí)現(xiàn)自下而上的利益訴求傳遞，導(dǎo)致了危機(jī)治理的碎片化；二是非政府組織以需求為導(dǎo)向的非正式參與行動(dòng)缺乏連貫性，造成組織斷續(xù)參與和軟實(shí)力被中和。由此，形成了制約非政府組織自主性建設(shè)與功能發(fā)揮的雙重困境。基于此，我們提出研究假設(shè)。

研究假設(shè)1a：非制度性的碎片化治理引發(fā)自主性缺失

自主性創(chuàng)生有賴于政府的治理制度，而制度演化有賴于政府行為邊界的規(guī)范化，現(xiàn)今奉行管理驅(qū)動(dòng)已不再適宜，從城市管理走向城市治理具有必然性。應(yīng)急恢復(fù)階段是一個(gè)鏈接城市多維度子系統(tǒng)的集合，非政府組織的自主性建構(gòu)需要多種制度性支持，其中包括政治環(huán)境、體制結(jié)構(gòu)和社會(huì)資本等要素。城市應(yīng)急恢復(fù)的治理核心在于最大化滿足公共利益，而當(dāng)前外部扶持與監(jiān)督力度不足、制度化平臺(tái)的缺乏都加劇了政府行為邊界的外擴(kuò)和非政府組織公共使命的偏離。其中，所謂邊界是指事物的內(nèi)在特征與行為方式發(fā)生變化的臨界點(diǎn)，危機(jī)恢復(fù)中自主性擴(kuò)展的動(dòng)態(tài)過程恰源自邊界的沖突控制，因此可將各治理主體視為空間性互動(dòng)整合過程的產(chǎn)物。也就是說，在應(yīng)急恢復(fù)階段，制度路徑下的意識(shí)形態(tài)是影響自主性的重要因素，非政府組織的自主性變化是對(duì)政府行為邊界的暫時(shí)性建構(gòu)的結(jié)果，實(shí)質(zhì)是一種行為自主選擇的彈性空間，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于政府意愿的行為邏輯。因此，選擇與約束作為解釋各治理主體互動(dòng)行為理論的根本點(diǎn)，政府行為邏輯的變革能夠?yàn)樽灾餍缘膭?chuàng)生提供外部支持感?；诖耍覀兲岢鲅芯考僭O(shè)。

研究假設(shè)1b：政府行為邏輯的變革是自主性空間拓展的動(dòng)因

2.利益取向

應(yīng)急資源是城市危機(jī)治理中的關(guān)鍵變量，政府與非政府組織進(jìn)行資源獲取的能力差異來自于雙方的行為實(shí)踐邏輯。政治過程理論認(rèn)為，政府施政治理時(shí)會(huì)客觀存在各種“偏離”行為，行為過程中易出現(xiàn)“利益利己化”傾向，因此非政府組織的價(jià)值中立特性有利于監(jiān)督公共資源發(fā)揮最大化功效（康曉光，2013:4-7）。從集體行動(dòng)的角度來看，自主性的建構(gòu)是一種集體行為而非個(gè)體行為，必然受到各層面的影響(Ostrom，1999），然而，政府在調(diào)配災(zāi)后資源時(shí)與行為邊界規(guī)范通常是雙重的，導(dǎo)致在制度方面出現(xiàn)擠壓自主性空間的雙軌運(yùn)行現(xiàn)象，因而非對(duì)等的資源捕捉能力是造成自主性缺憾的另一重要原因。對(duì)于應(yīng)急階段來說，政府掌握的資源主要包括：對(duì)非政府組織的政治正當(dāng)性認(rèn)可、政策支持、信息技術(shù)資源傳遞共享和經(jīng)費(fèi)投入等；非政府組織掌握的資源主要包括：專業(yè)知識(shí)、組織創(chuàng)收、獲取資源能力和社會(huì)公信力等（韓福國，2013:156）。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織的自主性是發(fā)展的基本前提，而資源依賴會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的產(chǎn)生，也就意味著組織對(duì)資源供給的依賴程度與自主性建構(gòu)密切相關(guān)，其具體化為外部依賴和外在限制，即組織會(huì)在應(yīng)急恢復(fù)的工作中強(qiáng)化對(duì)外部依賴情況的管理，會(huì)對(duì)掌握重要資源的政府需求限制做出回應(yīng)?；诖耍覀兲岢鲅芯考僭O(shè)。

研究假設(shè)2a：資源要素是制約組織自主性建構(gòu)的關(guān)鍵點(diǎn)

非政府組織的自主性創(chuàng)生需要擁有相對(duì)獨(dú)立的資源利益結(jié)構(gòu)，從而有助于超越過度行政干預(yù)而強(qiáng)化組織承諾。資源作為非政府組織實(shí)現(xiàn)公共利益使命的必要條件，是治理主體合作的動(dòng)力，在災(zāi)后恢復(fù)治理中任何組織都無法完全獨(dú)立，而是鑲嵌于其所處的行政生態(tài)環(huán)境中，由此形成了資源相互依賴的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。應(yīng)急恢復(fù)中涉及的大量公共資源和社會(huì)資源，是緊急啟動(dòng)下的一種非常規(guī)性的調(diào)配和使用過程，其使用公共資源中的有效性和合法性未必可以得到保證（A.,2013:169）。如政府易在此過程中過度把控流動(dòng)性的資源要素，限制自身資源輸出的同時(shí)又最大限度爭取外部治理主體資源的涌入，同時(shí)，非政府組織內(nèi)部也存在著獲取政府利益資源的矛盾心態(tài)，既希望政府對(duì)其減少或不加干涉，又顧慮于政府給予的資金和人力扶持，擔(dān)心組織的自主性強(qiáng)化會(huì)導(dǎo)致自身利益受損，尤其是掛靠于政府權(quán)力中樞部門以此獲得既得利益的組織，這種利益因素必然會(huì)導(dǎo)致非政府組織自主性發(fā)展的受限。因此，雙方的利益剝離與轉(zhuǎn)移并不僅僅停留在推進(jìn)恢復(fù)治理或作為發(fā)展資源的單純形態(tài)展現(xiàn)，而是應(yīng)通過城市治理主體的整合，應(yīng)急恢復(fù)結(jié)構(gòu)的改善和政府政策的供給鞏固而發(fā)展起來。基于此，我們提出研究假設(shè)。

研究假設(shè)2b：利益剝離的是構(gòu)筑自主性資源鏈條的助力

3.文化認(rèn)同

城市應(yīng)急恢復(fù)的發(fā)生機(jī)制是主觀認(rèn)知、客觀環(huán)境與資源交互作用的結(jié)果，其過程性和面向未來特性也決定了要對(duì)災(zāi)害原因、預(yù)防機(jī)警、應(yīng)對(duì)過程和善后處理等方面進(jìn)行分析和評(píng)估?；謴?fù)階段的系統(tǒng)流程包括物質(zhì)和公共設(shè)施的硬件層面、復(fù)原社會(huì)秩序和法律的軟件層面以及積極重塑公共信任的心理層面，而信息保障作為危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制良性運(yùn)作的必要前提，是實(shí)現(xiàn)與公眾良性溝通的重要橋梁。也就是說，這一過程政府應(yīng)首先轉(zhuǎn)變“隱形隔離”與“制度排斥”觀念，實(shí)行開放性建設(shè)，非政府組織要轉(zhuǎn)變單向度的滲透模式，將自主性的建構(gòu)嵌入于各層次行為互動(dòng)之中，自主開展有針對(duì)性地策略選擇。在自組織、自協(xié)調(diào)和自加強(qiáng)的作用下，文化認(rèn)同和內(nèi)部自主性的創(chuàng)生會(huì)與外界環(huán)境發(fā)生交互作用，最終導(dǎo)致產(chǎn)生治理系統(tǒng)行為顯著不同的宏觀整體性質(zhì)(J.X,2012:295-309)。其重要特點(diǎn)就是權(quán)力不再扮演核心的角色，而是轉(zhuǎn)向不同治理主體的互動(dòng)，以及此過程中資源與權(quán)力的交換與依賴，強(qiáng)調(diào)正面激勵(lì)、主動(dòng)參與的原則。因此，政府積極需要非政府組織發(fā)揮社會(huì)自組織功能參與，而非政府組織也希望能夠充分拓展主客體空間開展自我管理、自我設(shè)計(jì)和自我選擇，從而形成危機(jī)治理的雙向協(xié)同流程互動(dòng)模式。因此，自主性作為推動(dòng)流程演化動(dòng)力的非線性作用，這種非線性的疊加作用會(huì)逐漸生成整合性行為?；诖耍覀兲岢鲅芯考僭O(shè)。

研究假設(shè)3a：應(yīng)急協(xié)同流程再造有利于自主性的延展

相互為利的信任機(jī)制與認(rèn)同感凝聚是自主性的建構(gòu)基礎(chǔ)。在應(yīng)急恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)中，開放性權(quán)力、強(qiáng)規(guī)范、口碑網(wǎng)絡(luò)以及社會(huì)動(dòng)員可以帶來結(jié)構(gòu)性信任，同時(shí)在文化認(rèn)知層面，政府與社會(huì)的價(jià)值認(rèn)同也是重要一環(huán)。非政府組織自主性的缺憾同時(shí)受制于政府的信任缺失與社會(huì)的低公信力，因而信任機(jī)制的確立亟需政府的授權(quán)認(rèn)可與軟環(huán)境文化的接納認(rèn)同。然而在應(yīng)急恢復(fù)中，政府通常僅作為行政命令上傳下達(dá)，常在非政府組織參與過程中增加無形障礙，同時(shí)，當(dāng)前非政府組織內(nèi)部建設(shè)的不足，自身理念的模糊性與治理創(chuàng)新性動(dòng)力缺乏,加劇了應(yīng)急恢復(fù)過程中的盲目被動(dòng)的局面，難以獲得充分認(rèn)可。信任關(guān)系嚴(yán)格意義上是一種承諾關(guān)系，需以監(jiān)督機(jī)制作為保障，而這些機(jī)制的形成有賴于社會(huì)資本，應(yīng)急恢復(fù)中的社會(huì)資本主要指推動(dòng)利益行動(dòng)者之間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及由此形成的相關(guān)聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)和規(guī)范，分為微觀和宏觀兩個(gè)層次（趙延?xùn)|,2007:164-187)。本文主要探討的是宏觀層面的社會(huì)資本，即指有助于提升行動(dòng)主體恢復(fù)能力水平的相關(guān)規(guī)范、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和公眾信任等。值得注意的是，在恢復(fù)重建中，原有的社會(huì)規(guī)范與行動(dòng)結(jié)構(gòu)依然發(fā)揮作用，利益主體間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系資源依然存在?；诖?，我們提出研究假設(shè)。

研究假設(shè)3b：信任機(jī)制的建立是自主性提升的關(guān)鍵性整合

綜上分析，本文將制度碎片化、資源約束與協(xié)同流程節(jié)點(diǎn)與非政府組織的自主性創(chuàng)生進(jìn)行擬合。對(duì)自主性的研究整合為三個(gè)交互維度加以分析，一定程度上擴(kuò)展了城市應(yīng)急恢復(fù)治理的理論框架，有助于推動(dòng)城市公共治理的穩(wěn)步前行。

三、實(shí)證分析

（一）實(shí)證研究背景

對(duì)城市治理方面的大樣本實(shí)證研究主要側(cè)重揭示抽象變量之間的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)于應(yīng)急恢復(fù)治理具體關(guān)聯(lián)的建立研究缺少針對(duì)性分析，導(dǎo)致研究結(jié)論的實(shí)踐價(jià)值跌損。因此，本文采用定性的案例研究，它更有利于對(duì)城市應(yīng)急恢復(fù)治理中的復(fù)雜問題進(jìn)行深入考察，可以對(duì)已有理論框架進(jìn)行檢驗(yàn)和改進(jìn)，以此對(duì)非政府組織的自主性創(chuàng)生、雙方治理整合等進(jìn)行探索，這樣有助于獲取深入而豐富的信息，更利于本文研究問題的聚焦化。案例研究的樣本選擇需要具有重要性或極端性，其中2008年湖南省城市群遭遇的冰災(zāi)事件可以為本文研究提供一個(gè)良好的案例情境。

湖南省長株潭城市群是我國兩型社會(huì)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，由于地理位置和氣候因素的影響，長株潭地區(qū)面臨的潛伏自然危機(jī)集中在洪澇、冰凍、干旱、霧霾等氣象衍生災(zāi)害，其中以2008年遭遇的冰災(zāi)事件影響顯著。面對(duì)此次突發(fā)災(zāi)害，長株潭城市群首次開展政府大規(guī)模引導(dǎo)，與非政府組織進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)，以最大化減少損害并爭取盡快完成災(zāi)后恢復(fù)工作。隨著長株潭城市群實(shí)力的增強(qiáng)，非政府組織獲得蓬勃發(fā)展。在2008年的抗冰救災(zāi)中，飛度車友會(huì)作為湖南省唯一被評(píng)為救災(zāi)先進(jìn)集體的民間非政府組織，在救災(zāi)過程中應(yīng)急表現(xiàn)較為突出。但在非充分協(xié)同整合的應(yīng)急架構(gòu)下，非政府組織的參與能力和效果大打折扣，其中以自主性缺失問題尤為突顯。因此，本文通過選取湖南省飛度車友會(huì)，與湖南省政府應(yīng)急部門形成配對(duì)訪談模式展開研究，為確保此次研究的理論嚴(yán)謹(jǐn)性與實(shí)踐相關(guān)性，研究采用半結(jié)構(gòu)化訪談，即遵循研究預(yù)設(shè)提綱，轉(zhuǎn)化為訪問對(duì)象易理解的問題，對(duì)被訪者進(jìn)行較開放式的深度訪談。同時(shí)，兩者都曾參與過抗擊冰災(zāi)活動(dòng)并在應(yīng)急恢復(fù)階段開展了一定程度上的協(xié)作，保證了此次實(shí)證配對(duì)訪談的有效性，由此形成了治理主體整合的匹配性。

（二）案例研究與基本發(fā)現(xiàn)

研究發(fā)現(xiàn)1a:非制度化的碎片治理引發(fā)自主性缺失

應(yīng)急恢復(fù)階段的工作是一個(gè)線性的延續(xù)性過程，甚至比預(yù)期更長。“在抗擊冰災(zāi)中，我們希望能以受災(zāi)需求為導(dǎo)向開展自主協(xié)助，但在恢復(fù)重建階段我們感覺到政府有意無意的采取一種‘隱性隔離’的態(tài)度，開展活動(dòng)時(shí)總會(huì)有政府人員干預(yù)，實(shí)際上我們的行動(dòng)范圍是受限的?！睂?duì)此，政府方面解釋為：“非政府組織數(shù)量眾多，發(fā)展程度不一，應(yīng)急恢復(fù)對(duì)日后城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)至關(guān)重要，所以要規(guī)范NGO的行動(dòng)，我們需要進(jìn)行引導(dǎo)監(jiān)管以防止出現(xiàn)公共使命偏失?！睆闹锌闯觯畠H在有限領(lǐng)域中對(duì)非政府組織給予認(rèn)可扶持，缺乏具有承接性的制度條件，非政府組織自主性成長的外部行政環(huán)境亟待改善。飛度車友會(huì)會(huì)長提到一個(gè)細(xì)節(jié)：“在應(yīng)急響應(yīng)階段有較多NGO組織加入，但到了恢復(fù)重建階段大批組織莫名如潮水般消退了，這一點(diǎn)我們也蠻疑惑的。”實(shí)際上，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)正是由于相關(guān)制度碎片化導(dǎo)致的協(xié)調(diào)缺失和信息孤島現(xiàn)象所引起的，政府功能碎片化導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的僵化，非政府組織參與行動(dòng)連貫性斷層，這種斷續(xù)參與必然會(huì)導(dǎo)致組織自主性成長的軟實(shí)力被弱化。

研究發(fā)現(xiàn)1b:政府行為邏輯的變革是自主性創(chuàng)生的外部動(dòng)因

制度路徑下對(duì)自主性具有重要影響的是政府的職能轉(zhuǎn)移與權(quán)力下放變革?！澳壳?，我們NGO逐漸重視提升自身的自主性，但缺少明確的法律和制度授權(quán)，所以在恢復(fù)重建中并沒有支持我們自主性擴(kuò)展的制度化保障形式?！闭藛T談到：“NGO組織參與有助于降低政府治理成本，我們需要NGO的配合，但其行為也存在巨大的不確定性，比如在冰災(zāi)恢復(fù)時(shí)期，就有NGO有選擇性地執(zhí)行政府政策，打亂了我們的救援計(jì)劃，今后我們會(huì)更注重授權(quán)來更好地協(xié)調(diào)NGO。”客觀看來，不同于政府以任務(wù)為導(dǎo)向的救災(zāi)模式，非政府組織以災(zāi)后需求為導(dǎo)向，其在項(xiàng)目設(shè)定方面自主性較低，是一種非協(xié)調(diào)對(duì)接的治理模式，同時(shí)相關(guān)法律有待完善，從中也透露出政府對(duì)自主性扶持引導(dǎo)的力量式微。因此，這也證實(shí)了政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移會(huì)為非政府組織自主性創(chuàng)生提供外部制度化條件，為研究假設(shè)提供了支持。

研究發(fā)現(xiàn)2a:應(yīng)急資源成為危機(jī)恢復(fù)中自主性創(chuàng)生的集合矛盾點(diǎn)

應(yīng)急恢復(fù)中需要大量資源的聚集，資源是非政府組織實(shí)現(xiàn)公共利益使命的必然保證，這就要求必須調(diào)動(dòng)多元主體參與來實(shí)現(xiàn)同等治理效果的最小化成本?！爱?dāng)前，我們組織自主性不足的主要原因是資源不足，政府也是我們資源獲取的重要來源，比如財(cái)力、人力和正當(dāng)性認(rèn)定等，事實(shí)上在強(qiáng)化自主性方面我們很大程度上需要政府的積極扶持?！避囉褧?huì)會(huì)長也提到，他們?cè)趹?yīng)對(duì)冰災(zāi)危機(jī)時(shí)該組織會(huì)主動(dòng)謀求與政府聯(lián)系，由此獲得資金和政策等方面的支持來強(qiáng)化自主性。政府人員也認(rèn)為：“非政府組織自主性的建構(gòu)具有必要性，NGO方掌握諸如多元化服務(wù)和公眾動(dòng)員等許多資源，這都是我們需要的，但NGO類型較多，所以我們?cè)诒鶠?zāi)救援行動(dòng)中采取的是分類控制，根據(jù)NGO發(fā)展?fàn)顩r提供不同的資源支持?！毖芯堪l(fā)現(xiàn)，政府在應(yīng)急恢復(fù)階段會(huì)采取差異化的公共資源供給機(jī)制，即對(duì)政府自身結(jié)構(gòu)“孵化”的組織常會(huì)提供較多的資源和機(jī)會(huì)，而對(duì)于自下而上成立的組織，特別是草根組織則采取較為漠視或壓制的應(yīng)對(duì)。另一種是差異化的政策支持機(jī)制，政府會(huì)基于成本核算而提供區(qū)別性的認(rèn)可與扶持，強(qiáng)化對(duì)組織運(yùn)作過程的控制。可見，應(yīng)急資源是非政府組織自主性創(chuàng)生的集合點(diǎn)，但能否保持自主性是組織獲取資源能力與外部政治環(huán)境綜合作用的結(jié)果，這也驗(yàn)證了研究假設(shè)。

研究發(fā)現(xiàn)2b:職能剝離有利于打破自主性資源的流動(dòng)凝滯

應(yīng)急恢復(fù)中涉及眾多資源，在公民社會(huì)發(fā)育不足的情境下，非政府組織通常更加依賴于政府的資源供給，若組織對(duì)資源的依賴程度較大或途徑有限，就很容易使得政府掌握資源配置主動(dòng)權(quán)，導(dǎo)致自主性受到嚴(yán)重威脅?！坝浀镁葹?zāi)恢復(fù)時(shí)，我們組織的資源供不應(yīng)求，難以更好地協(xié)同行動(dòng)，我們期望政府能夠更多的下放權(quán)力，這樣自主性建構(gòu)的資源就會(huì)越流通，成長空間也可以更充分?！闭矫嬉蔡峒埃骸昂喺艡?quán)是我們政府的改革方向，當(dāng)時(shí)救災(zāi)恢復(fù)時(shí)期我們確實(shí)經(jīng)驗(yàn)不足，今后我們會(huì)更注意激發(fā)社會(huì)活力的?！敝档米⒁獾氖?，定位清晰且將獲取政府資源僅視為是一種策略應(yīng)對(duì)的組織來說，非政府組織對(duì)政府的資源依賴和妥協(xié)并不必然導(dǎo)致組織的自主性喪失，而是組織在實(shí)踐中的一種有策略的理性選擇。上述表明，研究假設(shè)成立。

研究發(fā)現(xiàn)3a:雙向嵌入的應(yīng)急流程再造是自主性擴(kuò)展的路徑選擇

應(yīng)急恢復(fù)是爭取將危機(jī)帶來的城市震蕩在最短時(shí)間內(nèi)降到最低限度，它關(guān)系到能否盡可能地恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)甚至更高水平。立足我國現(xiàn)實(shí)情境，自主性離不開政府的充分放權(quán)和客體扶持，但作為制度主體的政府并不能完全安排非政府組織，自主性的獲取必須要回歸社會(huì)，即嵌入城市應(yīng)急治理體系和的扎根于社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)此，訪談中會(huì)長多次強(qiáng)調(diào)：“冰災(zāi)恢復(fù)中，我們?cè)趫?jiān)持以政府調(diào)度為中心的基礎(chǔ)上，嘗試最大化地滿足受災(zāi)群體的切實(shí)需求并開展行動(dòng)，以此獲取政府的政策支持和更高的社會(huì)認(rèn)可?！卑咐治霰砻?，非政府組織試圖通過在政府與社會(huì)的雙重嵌入路徑中消減獨(dú)立自主的剛性約束，事實(shí)上非政府的自主性絕非意味著與政府的完全隔離，而是需要不斷拓展新鮮整合元素與協(xié)同流程。因此，雙向嵌入與自主性并非互斥關(guān)系，自主性的創(chuàng)生需要從“嵌入政府體系”與“嵌入社會(huì)”的雙向嵌入流程再造中獲得。由此可見，研究假設(shè)是成立的。

研究發(fā)現(xiàn)3b:秉持流程的開放性認(rèn)同是自主性提升的關(guān)鍵

“我們其實(shí)通常是‘聽命’于政府的宏觀指揮來拾遺補(bǔ)缺的，其中一個(gè)原因是我們無法及時(shí)獲取有效信息，溝通渠道不暢，這也束縛了我們?cè)谔嵘灾餍曰A(chǔ)上發(fā)揮治理優(yōu)勢的可能性?！彪S著政府理念的革新，雙方在訪談中都認(rèn)可提高自主性的必要性，并在推動(dòng)治理流程的開放性方面達(dá)成一致。抗擊冰災(zāi)中需要大量專業(yè)數(shù)據(jù)，非政府組織希望能夠完善信息共享平臺(tái)，但政府部門認(rèn)為：“恢復(fù)階段的數(shù)據(jù)分析和計(jì)劃決策是一個(gè)復(fù)雜性的專業(yè)過程，所以我們只需將決策結(jié)果通知于各組織即可?！碧狡渚売?，非政府組織的志愿失靈是另一原因，一些組織專業(yè)能力薄弱，易出現(xiàn)使命偏失的問題，不僅影響自身作用的發(fā)揮，甚至給應(yīng)急恢復(fù)工作帶來負(fù)擔(dān)?！爱?dāng)時(shí)有些組織自身管理混亂而導(dǎo)致無序參與，這種蜂擁而至反而消耗了災(zāi)區(qū)原本有限的救災(zāi)資源，嚴(yán)重影響了工作進(jìn)程?！睂?duì)此現(xiàn)象折射出的自主性釋放，政府難免存在一定程度的擔(dān)憂，其中凸顯的弊端也促使政府進(jìn)一步強(qiáng)化政治引領(lǐng)。政府存在的閉合性與非政府組織的期望相悖，因此，改變局外人的認(rèn)知與秉持開放性認(rèn)同是自主性創(chuàng)生的必然發(fā)展取向，這也為研究假設(shè)提供了支持。

四、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)果討論

面對(duì)多元頻發(fā)的城市公共突發(fā)事件，整體性治理的旨趣與危機(jī)治理的根本價(jià)值之間具有內(nèi)在契合性。因此，應(yīng)急恢復(fù)難題的解決需要政府與非政府組織彼此耦合、相互強(qiáng)化，其中非政府組織的自主性創(chuàng)生是一個(gè)悖論與矛盾交織的復(fù)雜過程，對(duì)自主性的解讀有助于推進(jìn)積極的社會(huì)整合。這也展現(xiàn)出，治理雙方在應(yīng)急恢復(fù)階段的關(guān)系建立應(yīng)是一個(gè)相互滲透、相互影響的動(dòng)態(tài)過程。本文的理論研究價(jià)值在于引入“自主性”變量，構(gòu)建了“整體性治理契合-自主性-應(yīng)急恢復(fù)效能”的理論框架，以揭示非政府組織的自主性影響城市公共危機(jī)恢復(fù)治理的內(nèi)在機(jī)理。我國城市危機(jī)的復(fù)合性和跨域性是城市治理的重要難題，因此，通過具體案例的深入解讀有助于為應(yīng)急恢復(fù)提供必要的整體性治理思路，雖存在應(yīng)用邊界但也具有一定的推廣價(jià)值。

（二）治理啟示與政策意涵

為更好地實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急恢復(fù)的整體性治理，本文對(duì)影響非政府組織自主性建構(gòu)的因素進(jìn)行了歸納擴(kuò)展，希望通過對(duì)應(yīng)急恢復(fù)中各子系統(tǒng)間互動(dòng)關(guān)系的利用，充分挖掘自主性這一重要參量，從而達(dá)成整體治理效果最優(yōu)，由此，主要得出以下結(jié)果：

第一，健全法律制度與責(zé)任機(jī)制。首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)認(rèn)知局限，明確協(xié)同雙方的職能邊界，這種觀念上的重視與轉(zhuǎn)變必然會(huì)帶來政策行動(dòng)等方面的一系列變化。進(jìn)而，通過積極完善相關(guān)法律法規(guī)和制度性安排，有利于在提升自主性的基礎(chǔ)上推進(jìn)應(yīng)急恢復(fù)的治理效能提高。其次，法律作為應(yīng)急恢復(fù)系統(tǒng)的外部控制參量，有利于政府切實(shí)規(guī)范行為邊界，從外圍層面推動(dòng)各子系統(tǒng)間打破原有的獨(dú)立運(yùn)作，提高正外部效應(yīng)。再次，通過法律形式明確公共責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確協(xié)同雙方必須承擔(dān)起各自的公共責(zé)任，規(guī)定權(quán)力的高低歸屬，同時(shí)政府也應(yīng)在積極分權(quán)的過程中肩負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，權(quán)責(zé)明晰以實(shí)現(xiàn)自主性與責(zé)任的平衡狀態(tài)。

第二，重塑制度化網(wǎng)絡(luò)與信息共享。災(zāi)后恢復(fù)治理需要制度化協(xié)作保障，國外一些發(fā)達(dá)國家建立了社會(huì)參與機(jī)制，通過制度規(guī)范深化突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力（Waugh，2012:539-548)。鑒于此，政府應(yīng)簡政放權(quán)，努力營造行政生態(tài)環(huán)境，在政策上通過正式化的組織渠道提供制度化載體，尤其是在資源方面實(shí)行開放性支持，對(duì)應(yīng)急恢復(fù)中所需要的各類資源進(jìn)行協(xié)調(diào)。對(duì)于湖南地區(qū)來說，可嘗試放開嚴(yán)格的應(yīng)急準(zhǔn)入政策，推動(dòng)必要的社會(huì)資本聚合，在積極扶持和監(jiān)督協(xié)調(diào)的同時(shí)，賦予更大的自主性空間。另一方面，應(yīng)急協(xié)同中的一個(gè)突出問題是缺乏制式化的合作路徑，導(dǎo)致出現(xiàn)信息不對(duì)稱和資源浪費(fèi)。而信息對(duì)引導(dǎo)系統(tǒng)從無序走向有序起到關(guān)鍵性作用，因此搭建信息共享平臺(tái)能夠?yàn)榻M織的自主性擴(kuò)展提供信息基礎(chǔ)，提升應(yīng)對(duì)危機(jī)恢復(fù)的治理能力。

第三，強(qiáng)化非政府組織能力建構(gòu)。提升協(xié)同治理的自主性需要發(fā)揮組織自身的主體動(dòng)力作用，以明確組織愿景為首要任務(wù)，在雙向嵌入的流程中有策略性地做出行為選擇以贏得信任。社會(huì)資本是一種柔性調(diào)控機(jī)制，而公眾信任和社會(huì)認(rèn)同作為關(guān)鍵資本，對(duì)實(shí)現(xiàn)組織的自主性具有重要影響，因此，組織應(yīng)積極培育公眾文化，將更廣泛的公共利益聚合到組織愿景上來，在減輕危機(jī)負(fù)外部性的同時(shí)提升組織的社會(huì)資本。同時(shí)，非政府組織應(yīng)強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)并積極提升專業(yè)服務(wù)水平，采取激勵(lì)機(jī)制完善組織的人才供給。此外，應(yīng)積極參與善后績效評(píng)估的工作，不僅是對(duì)自主性的強(qiáng)化，也是對(duì)政府的一種監(jiān)督，有利于達(dá)成城市危機(jī)治理的正協(xié)同效益，化危為機(jī)。

（三）研究局限與展望

本文面向應(yīng)急恢復(fù)階段，從整體性治理視角切入，以制度結(jié)構(gòu)-功能主義為研究范式為應(yīng)急恢復(fù)治理提供可行性借鑒，但本研究還存在局限性，在此將予以澄清。

從研究的內(nèi)容與結(jié)論來看，本文在探討影響非政府組織自主性的因素方面，主要通過對(duì)相關(guān)理論與文獻(xiàn)進(jìn)行歸納而提出研究假設(shè)，路徑較為單一，在后續(xù)研究中可以納入更多的變量予以解釋分析以作進(jìn)一步探究。從研究樣本來看，采用單一案例的能夠?qū)ρ芯繂栴}進(jìn)行深入細(xì)致的把握和分析，研究具有深度，而其局限性是在缺乏對(duì)照和比較，較難演繹得出具有一定普適性的理論命題，后續(xù)研究可以采用多案例進(jìn)一步進(jìn)行彌補(bǔ)研究。

對(duì)應(yīng)急恢復(fù)階段非政府組織的自主性問題進(jìn)行研究，不僅是對(duì)城市治理的整合拓展做出的有益嘗試，更重要的是希望在強(qiáng)化“自主性”關(guān)鍵變量的基礎(chǔ)上最大化提升城市應(yīng)急恢復(fù)工作效能，從而推進(jìn)我國城市的穩(wěn)步前行與健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯矯海霞）

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The Creation of Autonomy of NGOs at the Stage of Disaster Recovery: The Interpretation on the Holistic Governance Perspective

Fan Bo / Nie Shuang

Abstract:In the process of rapid development in modern city, we inevitably encounter various types of public emergencies, thus emergency management has been incorporated into the areas of public administration and increasingly being hot. Disaster recovery is full of complexity and sustainability and viewed as the key nodes connecting to the present and the future. This stage is not only for the moment, but also more future-oriented. However, the researches focused on the stage of disaster recovery are still in short supply, especially on the studies of the NGOs' autonomy. Seeing from the perspective of Holistic Governance, the article is intended for the stage of disaster recovery and expands the theoretical framework based on multi-dimension interaction angle, combining with the specific practices of the ice disaster in Hunan Province to deeply analyze the NGOs' independence construction. Furthermore, the theoretical framework is extended from the dimension of multi-node interaction, thus it pus forward the research hypotheses. The research is committed to providing new thought for reconstruction and improvement of the emergency governance in city.

Keywords:City Disaster Recovery; NGOs; Autonomy; the Holistic Governance

作者簡介：樊博男（1975-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授博士博士生導(dǎo)師

收稿日期：2015-12-3

中圖分類號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）02-023-（11）