左衛(wèi)民，唐清宇

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依法治國背景下都會城市政府法制辦公室運行機制與改革進路

左衛(wèi)民，唐清宇

摘要：法制辦公室作為各級政府負責法治建設的工作機構(gòu)的職能似乎是顯而易見的，但由于其長期以來角色定位的“內(nèi)部性”，其在具體的政治-法律實踐中的運行機制又顯得模糊不清。都會城市法制辦因其所處復雜的政治生態(tài)和交錯的權力場域尤其如此。在十八屆四中全會對法制辦的工作提出新要求的宏觀背景下，應該在準確揭示都會城市法制辦運行機制的基礎上，結(jié)合依法治國的新要求，提出符合都會城市特點的改革進路。提高法制辦的地位，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮基本政府決策和信息公開等方面的作用。

關鍵詞：依法治國； 都會城市； 法制辦公室； 運行機制； 改革進路

一、前言

法制辦公室(以下簡稱“法制辦”)是各級政府設立的負責本級政府法制工作的辦事機構(gòu)。因其在政府法治建設過程中的獨特地位與作用，可以直接反映出一級政府依法行政的水平高低?？梢哉f，法制辦是一級政府依法行政的風向標，法制辦的改革力度反映了一級政府推行法治建設的決心。然而，由于多數(shù)時候的工作都居于幕后，再加上“辦公室”這樣帶有濃厚內(nèi)部機構(gòu)色彩的名稱，普通群眾很少有機會能夠接觸到法制辦，遑論對法制辦有深入的了解。事實上，法制辦的觸角遍布了政府法治工作的方方面面。十八屆四中全會《決定》在“政府立法制度建設”和“政府法律顧問制度建設”兩項改革措施中，中央明確提出了法制辦將發(fā)揮主導作用，這無疑是對法制辦地位的一次巨大提升，意味著在中央層面也開始重視法制辦在依法治國中的重要作用。在我國，上至國務院下至每個區(qū)、縣各級政府都設有法制辦，不同層級政府的法制辦在功能定位、職能劃分上略有差異。因此，為了提高研究結(jié)論的準確性、針對性，也鑒于資料收集的有限性，本文將研究對象限定為都會城市的政府法制辦。在此，筆者擬就都會城市政府法制辦的職能和運行機制角度入手，思考在依法治國的大背景下如何具體推進依法治市的改革進路。筆者通過多方面橫向查詢比對，都會城市政府法制辦的法定職能大多相同，只是因為地區(qū)經(jīng)濟、法制建設水平差異而略帶地方特色，但總體上具有職能眾多而且繁雜的特點。按照職能目的大致劃分，可以將所有職能歸為統(tǒng)籌立法、依法行政指導、執(zhí)法監(jiān)督、清理編纂規(guī)章、行政復議和行政訴訟相關工作以及法制研究、宣傳和市委市政府交辦的其他事項。下面，筆者擬從市政府法制辦應當履行何種職能，而實際履行了何種職能的學術理路對其運行機制進行實證分析。

二、法制辦實際運行機制的分析

根據(jù)中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報告(2014)》，①馬懷德等：《中國法治政府研究報告》，《行政法學研究》2014年第1期。在參與評估的全國100個市級政府中，G市繼2013年在評估報告中名列第一之后，再次在2014年蟬聯(lián)第一。作為主要的調(diào)研對象，筆者自然關注C市的法治程度排名，在這兩次評估中C市均名列第五。雖然從名次上看都名列前茅，但評估報告表明，C市法治政府建設水平還有很大的提升空間。對此，筆者擬抽取C市和G市政府法制辦作為實證分析的對象。原因有二：一是兩個城市分別位于西部地區(qū)和東部地區(qū)，較有代表性；二是兩個城市經(jīng)濟、社會發(fā)展水平雖有差異，但不至于懸殊過大，以致分析結(jié)果不具有普遍性。

為此，筆者以內(nèi)容分析為基本方法，查詢了兩個地方法制辦的官方網(wǎng)頁，收集-統(tǒng)計其工作動態(tài)，以展示其日常工作內(nèi)容。其中，搜集到G市法制辦日常工作動態(tài)183件，根據(jù)上述大致分類，其中包括了統(tǒng)籌立法相關工作61件，指導法治建設工作68件，行政復議、行政訴訟相關工作23件，清理、編纂規(guī)章1件，執(zhí)法監(jiān)督3件，以及其他工作(黨組織生活、黨務會議、植樹造林等非業(yè)務活動)27件。

而C市法制辦主頁一直處于無法訪問的狀態(tài)(這同時也從側(cè)面表征了該市法制辦在法治信息公開方面存在不足)，筆者只好另辟蹊徑，從市政府機構(gòu)公開頁面上搜集到其日常動態(tài)29件，其中統(tǒng)籌立法工作7件，指導法治建設9件，行政復議、行政訴訟5件，清理、編纂規(guī)章2件，執(zhí)法監(jiān)督2件，以及其他工作4件。

雖然搜集到的樣本數(shù)量有差異，但是可以發(fā)現(xiàn)，兩個法制辦的日常動態(tài)分類比例具有共性。從表1可見，指導法治建設工作占據(jù)了G市和C市兩個法制辦日常工作的最大比例，分別達到了37.2%和31.1%，緊隨其后的是統(tǒng)籌立法工作，分別達到了33.3%和24.1%。而對于規(guī)章的清理、編纂工作和執(zhí)法監(jiān)督工作所占比例最小，兩項工作合在一起的比例也僅有2.1%和13.7%(考慮到C市的樣本總數(shù)較少，這兩個比例之間存在的差異較大是可以理解的，但并沒有改變比例本身所反映的總體情況)。

表1　G市和C市法制辦法定職能

通過上述數(shù)字比例可以直觀看出，盡管法制辦的職能呈現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)，但其在實際運行過程中不同職責是有所傾斜的，甚至達到了極不平衡的狀態(tài)。僅僅統(tǒng)籌立法和指導法治建設在C市法制辦的工作內(nèi)容中就占據(jù)了半壁江山，而G市法制辦更是高達70%，這樣的比例分配，讓筆者疑惑法制辦要如何設置機構(gòu)才能保證各項職能同時得到平穩(wěn)運行。對此，筆者繼續(xù)查詢了兩個法制辦的機構(gòu)設置狀況。

G市法制辦下設七個內(nèi)設機構(gòu)，分別是秘書人事處、法規(guī)處、規(guī)范性文件審查處、行政執(zhí)法監(jiān)督處、行政復議處、依法行政指導處和法律事務處。機關行政編制39 名，行政執(zhí)法專項編制9名，機關后勤服務人員5名。此外，G市法制辦設立法制研究中心為其直屬事業(yè)單位，該中心配事業(yè)編制14名。也就是說，G市法制辦下屬及其直屬的工作人員達到了67人。

C市法制辦下設七個內(nèi)設機構(gòu)， 綜合秘書處、備案審核處(新增)、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制研究處、行政執(zhí)法監(jiān)督處、行政復議與仲裁工作處。所有編制27人，其中行政編制23人，事業(yè)編制4人。

表面看上去兩個法制辦的機構(gòu)設置與其法定職能基本可以一一對應，但是，由上文的分析可以看出，在實際運行中每個職能所占比例大相徑庭，相應地，每個機構(gòu)所承擔的業(yè)務數(shù)量也不是表面看起來那么公平。為了能更直觀地表現(xiàn)每個機構(gòu)所面臨的工作比例，筆者嘗試將日常工作的比例和機構(gòu)設置對應起來，雖然在具體運行中可能存在這個機構(gòu)做了那個機構(gòu)的工作或者兩個機構(gòu)聯(lián)合辦公等類似情況，但這種方式不應成為常態(tài)，所以對應分析模式對每個機構(gòu)的日常工作數(shù)量還是可以管窺一二的。其次，筆者此種比較方法只是單純根據(jù)每個機構(gòu)業(yè)務的“數(shù)量”作比較，而不能反應每件業(yè)務在實際操作中會耗費多少工作量，這需要更深入的實證調(diào)查研究。由于黨務工作會議和其他非業(yè)務活動的參與不能準確統(tǒng)計，所以筆者將“其他”這一類排除在外，只計算每個機構(gòu)的業(yè)務數(shù)量。此外，秘書處主要是負責一些日常的文秘、后勤等非業(yè)務工作，比較繁雜無法量化，所以在統(tǒng)計時也將秘書處排除在外。

根據(jù)G市法制辦的機構(gòu)職能劃分，法規(guī)處、規(guī)范性文件審查處主要負責統(tǒng)籌立法活動，法制研究中心因為屬于直屬事業(yè)單位所以只是協(xié)助一些立法工作；依法行政指導處和法律事務處負責依法行政指導；其他的機構(gòu)和職能基本可以一一對應。經(jīng)過統(tǒng)計，法規(guī)處和規(guī)范性文件審查處負責的統(tǒng)籌立法工作占據(jù)了業(yè)務數(shù)量的39.1%，而依法行政指導處和法律事務處負責的依法行政指導工作更是占據(jù)了業(yè)務數(shù)量的43.5%，也就是說，這四個機構(gòu)的工作量加起來占到了業(yè)務數(shù)量80%以上，而其余兩個內(nèi)設機構(gòu)和一個事業(yè)單位則相對“清閑”。

再把目光轉(zhuǎn)向C市法制辦，法規(guī)一處、法規(guī)二處、備案審核處負責的統(tǒng)籌立法工作占了業(yè)務數(shù)量28%，由于沒有專門的依法行政指導部門，則由法制研究處負責，這項工作占據(jù)了36%?？梢园l(fā)現(xiàn)，C市法制辦的機構(gòu)業(yè)務數(shù)量的分配較G市而言相對平衡。

圖1　G市法制辦機構(gòu)工作量百分比

圖2　C市法制辦機構(gòu)工作量百分比

那么在實際運行過程中法制辦是否比較充分地發(fā)揮了應有的作用呢？為此，筆者擬通過對統(tǒng)籌立法和依法行政指導兩項重點工作進行查看分析。由于樣本材料缺乏，筆者只能以G市法制辦為樣本分析。

在搜集到的61次G市法制辦的立法活動中，網(wǎng)上征集意見達到了56次，組織專家聽證會11次，召開協(xié)商座談會3次，進行立法調(diào)研1次，召開新聞發(fā)布會1次。其中不少立法活動同時采用了多種形式。可以發(fā)現(xiàn)，G市較為關注普通民眾的意見，幾乎每一次的立法活動都會有網(wǎng)上的意見征集。而在組織專家論證，實地調(diào)研方面則還需要進一步加強。

而在占據(jù)最大比例的業(yè)務依法行政指導方面，通過查詢發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)工作內(nèi)容為調(diào)研，而在政府重大決策方面，法制辦發(fā)揮的作用極其有限。筆者查詢到了G市政府2014年重點工作統(tǒng)計，一共168項重點工作，其中與法治建設相關的15個，而這里面只有1項是由法制辦牽頭負責。這既表明在政府的法治建設中還未對法制辦的重要性引起足夠重視，也說明法制辦在關系法治建設進程中參與重大決策功能還未得到充分發(fā)揮。

三、法制辦的改革建言

(一)改革總體思路

筆者認為，法制辦改革的總體思路在于其身份角色的定位轉(zhuǎn)變。由于政府和政府部門工作的方式長期帶有濃厚的行政命令色彩，與法制手段的程序復雜繁瑣、耗時費力相比，行政手段更加快捷方便。一個決策要經(jīng)歷聽證會，專家咨詢會等程序，遠遠比不上領導一句話就能拍板決定的雷厲風行。所以，在這種背景下，法制辦的角色便略顯“雞肋”，更多的時候是應該有這個機構(gòu)存在而不是需要這個機構(gòu)才存在。在近年來法治建設過程中，法制辦的地位有所提升，在有重大決策的時候都會有法制辦在場，但據(jù)法制辦的工作人員介紹，實際上多數(shù)情況下有關部門的首長已經(jīng)做出了決定，只是象征性走一下咨詢(法制辦)的程序，從而為行政決策提供更加充分的合法性和正當性，或者是為了規(guī)避自身可能面臨的風險而讓法制辦替自己把好法律關口。雖然比起可有可無的狀態(tài)已經(jīng)有了明顯進步，但是法制辦可以發(fā)揮的作用遠不止“法律消防員”這么簡單。在實踐中，在重大決策之前，政府部門置法制辦的專業(yè)意見于不顧，而在出現(xiàn)決策失誤或者紕漏而引起行政訴訟、行政賠償?shù)臅r候，卻又急于讓法制辦來“滅火”的情況屢見不鮮。*夏自釗：《法制辦：“老”機構(gòu)的“新”職能》，《決策》2014年第12期。為何不能將法制辦實質(zhì)上參與的時間提前到?jīng)Q策之前？建立決策前依法審查、風險評估機制，防范于未然，不比“先污染后治理”的路子更經(jīng)濟實惠嗎？筆者認為，法制辦的角色定位應該從一個被動參與的法律參謀轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌政府法律事務的管家。其在政府法律事務中統(tǒng)籌作用的發(fā)揮可體現(xiàn)在以下方面：由法制辦牽頭制定政府年度法律工作計劃，并定期監(jiān)督完成進度和實施效果；整合相關職能部門進一步細化政府權力清單、責任清單、負面清單，嚴守行政權力邊界；健全依法決策機制，完善決策法定程序；推進政府事權規(guī)范化、法律化，強化其履行職能過程中的法治思維。建設法治政府是一件紛繁復雜，規(guī)模宏大卻又及其專業(yè)化的系統(tǒng)工程，僅僅依靠幾句口號式的宏大語詞，是無法有效推進下去的。在政府中，有這個專業(yè)能力把這項工程推進下去的非法制辦莫屬，依托法制辦這個法律核心才可更好書寫依法治市的新篇章。

(二)改革具體思路

1.提高地位，轉(zhuǎn)變職能。在目前政府法制辦的職能定位和機構(gòu)設置現(xiàn)狀下，其統(tǒng)籌作用的發(fā)揮面臨諸多限制與障礙。因此，提升政府法制辦地位勢在必行，將其作為單列的政府職能機構(gòu)，調(diào)整其內(nèi)部機構(gòu)設置，才能有效發(fā)揮其統(tǒng)籌作用。地位的提高，隨之而來的應是職能的精簡。筆者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎每個市政府法制辦都承擔著十項以上的職能，然而，通過前文的實證分析發(fā)現(xiàn)，其中有些職能在實際運行過程中只占很小的比重，如法制宣傳、法治理論研究等，空有其職能、機構(gòu)，卻不能物盡其用，而且法制宣傳等職能還與司法行政部門職能有重合之嫌，這樣的機構(gòu)職能設置，不僅浪費了人力物力資源，還可能導致機構(gòu)運行當中的職能沖突。而有的職能，如統(tǒng)籌立法、指導法制建設等，在實際運行中占了絕大部分，同時也是耗費人力物力的，卻由于資源得不到優(yōu)化配置而不能優(yōu)質(zhì)地完成工作。筆者查閱了C市法制辦的資料發(fā)現(xiàn)，一共27個人員編制卻有7個部門，平均每個部門不到4個人，再除去部門領導專職的工作人員能有多少呢？巧婦也難為無米之炊，在不增加編制的前提下，筆者假設了三種解決方案：第一，去掉“閑置”的職能，將人員分流到最緊缺的部門中去，實現(xiàn)人員的合理配置，這是目前最有效且最省事的方案；第二，既然法制辦的某些職能與其他行政部門存在職能上的重合，如在法制宣傳、行政審批事項上與司法行政部門的職能沖突，那是否可以做一個整合，將法制辦的那部分職能劃歸到司法行政部門，亦或是通過協(xié)商，按照部門性質(zhì)和業(yè)務所長精細劃分各自具體負責的部分，從而減少業(yè)務量。在法制宣傳的職能上，法制辦可重點負責政府部門依法行政的宣傳，司法行政部門著重于司法方面的法制宣傳；第三，加強法律顧問的組織協(xié)調(diào)。既然法制辦是組建政府法律顧問團隊的主導力量，法律顧問團隊在某種程度上可以算是政府法制部門的助手，讓法律專家參與法律起草和法治理論研究，既可以減輕法制辦獨自大包大攬的壓力，又可以做到人盡其才，達到雙贏的效果。以上三種假設是否在實踐中具有可操作性，還需要進一步的實證研究。

2.重視新媒體平臺法制信息公開。得益于互聯(lián)網(wǎng)、移動設備的快速發(fā)展，新媒體的信息傳播速度、信息傳播覆蓋面是電視、報刊等傳統(tǒng)媒體所無法比擬的。法治建設也可以借助新媒體發(fā)展的東風加快自身的步伐。筆者發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的市政府法制辦都有自己的官方主頁，但是每個法制辦網(wǎng)站的維護水平卻參差不齊。筆者在查詢過程中就發(fā)現(xiàn)C市法制辦的官方主頁一直處于無法訪問的狀態(tài)，而在其信息公開頁面的機構(gòu)職能里，列出的內(nèi)設機構(gòu)仍然為6個，事實上在2011年便已新增了備案審查處，從而使內(nèi)設機構(gòu)達到了7個。除了網(wǎng)頁，微博也是近年來新興的信息傳播工具，從山東省高院微博直播審判薄熙來以后，各大政府機關興起了開通微博熱潮，全國也有多個市政府法制辦開通了官方微博，但是其微博的更新管理卻有待加強。G市法制辦官方微博“G市政府法制”擁有粉絲484990人，發(fā)微博數(shù)量3580篇，相比之下，“C市政府法制”僅有粉絲2852人，微博數(shù)量17篇。此外，筆者還查詢了全國其他一些都會城市法制辦官方微博，盡管個別發(fā)達地區(qū)和城市有較為突出的表現(xiàn)，但法制信息公開的頻率較低、影響力范圍有限是普遍的問題。可見，各地的法制辦對于利用新媒體進行信息公開認識不一，但從總體水平看，都還有很大的提升空間。政府法治建設還應更加重視信息公開特別是依托于新媒體的政務公開建設。由專人負責定期進行新媒體信息公開和維護，并逐漸形成常態(tài)化機制；同時公開的內(nèi)容還應當全面且重點突出；拓展公開方式，加強對新興網(wǎng)絡平臺的運用，為建設透明政府、陽光政府提供助力。

四、余論

依法治市進程任重而道遠，特別是都會城市往往可能因復雜的政治生態(tài)和交錯的權力結(jié)構(gòu)而讓政府法制辦的改革舉措舉步維艱。因此，在強化政府法制辦職能的同時，更加需要市政府宏觀協(xié)調(diào)，依靠政府各部門相互配合、共同推進。例如，在自身建設中，市政府要加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權，放管結(jié)合，進一步取消、下放和調(diào)整行政審批事項，在深化行政管理體制改革，促進政府治理能力現(xiàn)代化，在建設法治政府方面邁出堅實步伐；同時，在增強全民法治觀念方面，政府還應發(fā)揮積極作用，使法治社會建設不僅是停留在政府及各部門層面，而是自上而下擴展到全社會，成為人民群眾共同參與的任務。市政府應指導各政府部門特別是宣傳、文化和教育部門共同深入開展法治宣傳教育，推動全社會樹立法治意識，建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設?？偠灾七M都會城市的法治建設是一盤“大棋”，要下好這盤“大棋”，就政府層面而言，不僅要激活法制辦這個“棋眼”，如何在宏觀層面掌控全局，如何加強與其他國家機關、社會組織的聯(lián)動與協(xié)調(diào)仍然需要更加深入的思考。

(責任編輯:魏萍)

The Operating Mechanism of Legal Affairs Office in Capital Cities and Reform Directions in the Rule-by-Law Context

Zuo Weimin, Tang Qingyu

Abstract:The Office of Legal Affairs at all levels of governments being responsible for the construction of the rule-by-law institutions seems obvious. But because of its “internal” role for a long time, its political-legal practice in the specific operation mechanism appears blurred and indistinct. The Office of Legal Affairs in capital cities is particularly in such a situation because of the complex political environment with crisscross fields of power. With new requirements for the work of legal affairs office put forward at the 4thplenary session of the 11thCentral Committee of CPC, reform should be carried out based on a scientific study of the operation mechanism of legal affairs office. We should take into account the characteristics of capital cities, and, by raising the status of legal affairs office and changing its functions, we can make full use of the role of legal affairs office in basic decision making and information publication.

Key words:rule by law, capital cities, Office of Legal Affairs, operating mechanism, reform directions

中圖分類號：C936

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0766(2016)02-0139-05

作者簡介：左衛(wèi)民，四川大學法學院教授(成都610225)；唐清宇，四川大學法學院糾紛解決與司法改革研究中心助理研究員(成都610225)。四川大學法學院2014級訴訟法碩士研究生莫皓同學對本文亦有貢獻，謹致謝意。

§公共管理研究§