羅　哲，張宇豪

?

基本公共教育服務均等化績效評估理論框架研究
——基于平衡計分卡

羅哲，張宇豪

摘要：績效評估能夠對政府推進基本公共教育服務均等化的行為加以引導和強化，從而提升基本公共教育服務均等化的能力和水平，而目前我國基于目標考核的教育均等化評估方式，在剖析的系統(tǒng)邏輯、公眾價值的體現(xiàn)、引導和強化作用方面存在缺陷?？梢越梃b和改造平衡計分卡，立足于績效觀的教育均等化評估的內涵與價值取向，構建基本公共教育服務均等化績效評估框架，為基本公共教育服務均等化的縱深發(fā)展提供理論支撐。

關鍵詞：基本公共教育服務均等化；績效評估；平衡計分卡

自2005年十六屆五中全會明確提出公共服務均等化后，基本公共服務均等化成為我國的一個治理重點，貫穿于政府工作的始終。教育作為基本公共服務的首要內容，其均等化是重中之重?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)要求大力促進教育公平，利用信息化手段擴大教育資源覆蓋面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源配置。在基本公共教育服務均等化的進程中，為了衡量工作成果、改進工作方法，需對工作的績效進行評估?！稕Q定》指出要強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。開展基本公共教育服務均等化評估對于完善我國發(fā)展成果考核評價體系，形成科學有效的社會治理體制有著重大意義。由傳統(tǒng)的目標考核向績效評估轉變，以正確的評估觀來引導基本公共教育服務均等化發(fā)展，是我國基本公共教育服務均等化縱深發(fā)展的必要條件。

一、基本公共教育服務均等化評估現(xiàn)狀與反思

現(xiàn)有研究中教育服務均等化績效的提法很少，主要為教育服務均等化、教育公平相關的評價研究，這些相關測度評估主要可分為四類：(1)評價指標主要從教育經費、師資隊伍、教學條件三個方面入手，通過教育資源配置衡量教育均等的程度。(2)以教育投入和教育產出為基礎的評估框架，以教育經費或師資配置作為投入，以畢業(yè)生數(shù)、學校數(shù)、完成率、升學率、師資隊伍等作為產出。(3)體現(xiàn)起點公平、過程公平、結果公平的評估框架，從入學機會公平，資源配置公平，教育產出公平三方面進行評估。(4)基本公共服務均等化績效評價研究中，用代表性指標對教育維度進行評價。通過教育財政指標雖然可以直觀表現(xiàn)問題，但是高教育投入并不一定代表著高產出；“輸入、輸出”類指標較前者更為全面，但忽略了過程的均等化；“起點、過程、結果”類指標構思比前兩類更為詳細，但實質上還是只涵蓋了對教育發(fā)展規(guī)模均等化程度的考量；基本公共服務均等化評價研究意在表現(xiàn)宏觀情況，各個領域指標的選取相對有限。這些指標都屬于教育發(fā)展規(guī)模指標，是對教育發(fā)展水平差異的宏觀性、基礎性測度。

國外對于教育均等的評估則有著顯著的不同。如歐洲的教育公平指標體系，從教育不均等的背景、教育過程的不均等、教育自身的不均等、社會和政治對教育影響的不均等*M. Demeuse and A. Baye, et., “Equity of the European Educational Systems: A Set of Indicators,” A project supported by the European Commission Directorated General of Education and Culture Project Socrates SO2-61OBGE, 2003, p.33.幾個方面評估教育的公平性，更多關注學生及其所處的社會政治經濟背景，設置了如“學生對于公平的普遍觀點”“學生對公平對待的感知”“收入不均等和貧窮”等指標。美國每年出版的《教育現(xiàn)狀》通過種族差異、性別差異、社會經濟背景差異和地區(qū)差異來體現(xiàn)教育是否均等。近似的還有聯(lián)合國教科文組織開展的世界教育指標項目(World Education Indicators Project, WEI)和教育指標區(qū)域項目(Education Indicators Regional Project, EIRP)建立的反映教育公平特征的指標。*安曉敏：《教育公平指標體系研究》，東北師范大學博士論文，2008年。由于國情以及教育發(fā)展水平的差異，國內外對教育均等的理解和評估是不同的。發(fā)達國家的教育均等評價重點在人，關注的是教育在教育接受者身上的產出的均等，以及教育接受者的社會經濟背景的均等，而較少討論政府行為，其評估更微觀、細致。而我國基本公共教育服務均等化評估相對宏觀、粗放，存在一些急待改進的問題。

(1)基本公共服務均等化評估的邏輯有待轉變?，F(xiàn)有的教育均等化評估，主要基于教育學視角，評估不同層面教育發(fā)展水平的差異，回答的是“教育均不均等”。這種評估模式的弊端在于結果導向成分過重，如入學率、升學率等指標可以體現(xiàn)教育在某些方面是否均等，但在相關因素的分析、給予政策更為明確的引導上的管理屬性明顯不足。這實質是一種教育評估的“唯GDP論”，還可能導致地方政府的短視行為。不是所有評估有必要苛求這份管理屬性，而是基本公共教育服務均等化的特性所決定的?；竟步逃站然鳛橐粋€龐大的公共項目，受多種因素綜合影響，并且目前問題已不再是提高入學率、消除文盲那么簡單，教育過程、教育成果的均等化已被廣泛討論，因此需要一個更加系統(tǒng)的問題分析邏輯。所以，以政府為對象，系統(tǒng)地回答“教育均等化工作做得好不好”更具現(xiàn)實意義。

(2)教育均等化評估中缺少人本主義。服務型政府重視公眾價值，創(chuàng)造公眾價值是公共服務的根本目的，公共服務的價值需要從社會公眾的角度來衡量。公共服務績效不僅僅只是效率、能力、服務水平，還包括公眾滿意度。*蔡立輝：《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)2003年第1期。國外教育均等評估就十分關注教育服務對象的狀況。公眾作為基本公共教育服務利益相關者中最重要的主體，應該成為評估的重要內容。目前大多采用依靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)的專業(yè)評價模式，沒有體現(xiàn)公民的主觀感知，不能衡量公共教育服務在多大程度上滿足了公眾的需求。

(3)對基本公共教育服務均等化的分析缺乏一個系統(tǒng)的、可操作的框架邏輯。目前一些評價研究所采用指標缺少理論分析，像是“憑空”設置出來的；還有一些研究雖然進行了理論框架的搭建，但為了保障可操作性，選取過于單一和基礎的統(tǒng)計指標。這些指標不能衡量政府提供基本公共教育服務過程中的行為，不能有效展現(xiàn)基本公共教育服務均等化發(fā)展的全貌，只測度而不引導，缺失了政策導向作用和管理作用。

綜上可見，我國基本公共教育服務均等化評估需要構建一個既能全面剖析教育均等化工作，為工作改善指明路徑，又具備高度可操作性的分析評估框架。

二、基本公共教育服務均等化績效評估的內涵及其價值取向

(一)基本公共教育服務均等化及績效內涵

基本公共教育服務均等化是為了保障全體公民基本的受教育權利，滿足全體公民發(fā)展的基本需要，以公平正義為價值取向，為公眾提供最基本且大致相等的基本公共教育服務。第一，基本公共教育服務均等化現(xiàn)階段強調的是義務教育的均等化。“基本”二字意味著要實現(xiàn)均等化的教育應具有基礎性、普適性、必要性，所以并不是所有類型的公共教育服務都應該實現(xiàn)均等化。就目前國情來說，“基本”即義務教育。政府在基本和非基本公共教育服務上所扮演的角色不同，有必要在評估前理清。非基本的教育均等問題常常以社會問題的形式呈現(xiàn)，納入績效考核范圍欠妥。第二，教育均等化并不意味著教育平均化。教育均等化并不代表每一位教育接受者的產出都是平均的，而是在于均等滿足每個學生對基本公共教育服務的需求。個體間存在偏好的差異，教育成果的平均并不是真正意義上的公平正義。另外，教育均等化也不是削峰填谷，而是通過給予劣勢群體更多幫助，從而實現(xiàn)優(yōu)質均等。所以教育均等化是在承認差距的基礎上，將不均等控制在一個合理、可以接受的范圍內，逐漸縮小差距。第三，基本公共教育服務均等化問題是多層次的，存在于城鄉(xiāng)間、地域間和人群間。地域間的不均等，很大程度上是由區(qū)域經濟發(fā)展狀況決定的，而各區(qū)域的經濟發(fā)展狀況在短期內是無法改變的，并且目前中央轉移支付與教育經費狀況的關系尚未明確，地區(qū)轉移支付的效果具有不可預知性;同時，我國中考、高考選拔方式各省自定，選拔名額在本省范圍內也相對固定，并不存在省際競爭，難以比較地域間的教育產出，所以地域間的評估價值不明顯。國外對于不同性別、人種、民族、收入間人群的教育均等問題研究較為廣泛，主要是基于教育發(fā)展水平較高的階段更高層面的探討，并不是基本的教育均等問題。就我國教育發(fā)展實際情況來看，在以縣為主的教育行政體制下，從城鄉(xiāng)層面研究教育均等化問題更具現(xiàn)實意義。

對績效的定義有很多，常見的有投入、產出、效率、產出、影響、公平、創(chuàng)新、可持續(xù)性等。我們回到組織的層面來定義績效。按照Ellen Taylor-Powell項目績效評估的觀點，一個項目的開展，是組織在特定情勢下，依照制度優(yōu)先目標、進行投入、完成既定活動、產生結果和影響的線性邏輯關系進行系統(tǒng)運作的過程，這個項目系統(tǒng)運作的過程稱為邏輯模型(Logic Model)。*Ellen Taylor-Powell, “Logic Models: A Framework for Program Planning and Evaluation,”March 31, 2005, http:∥www.uwex.edu/ces/pdande/evaluation/pdf/nutritionconf05.pdf, October 9, 2015.組織價值就是這些要素按照一定邏輯運作的過程中產生的。要謀求績效的改進，就需要改善和提升每一個要素，邏輯模型可以成為績效評估和改進的邏輯框架。另外，由于系統(tǒng)性績效受外界要素影響過大，在實際績效評估時應排除組織行為與外界系統(tǒng)共同作用衍生的系統(tǒng)性績效，劃分組織績效的邊界，防止績效邊界的過度延伸。我們將績效定義為：組織在特定環(huán)境下，圍繞某種目標所展現(xiàn)出來的具有一定線性邏輯的行為和結果。基本公共教育服務均等化績效就是教育均等化制度安排的有效性以及基本公共教育服務均等化的實現(xiàn)程度。教育均等化績效評估與過去教育均等化目標考核的最大區(qū)別就在于評價脈絡的系統(tǒng)性。為了分析政府在基本公共教育服務均等化上的行為和結果要素及其邏輯關系，我們將借助平衡計分卡，搭建基本公共教育服務均等化的邏輯框架。

(二)基本公共教育服務均等化績效評估的價值取向

1．重視管理而非考核?；竟步逃站然u估不僅僅是考核，應該具備更強的管理屬性。教育均等化評估，若僅呈現(xiàn)教育發(fā)展水平在某些方面的差異，本質上就只是一種測度工具，而不具備強烈的引導作用，例如可以測出城鄉(xiāng)升學率的差異，但卻無法回答是由什么因素驅動，或與什么因素相關。基本公共教育服務均等化評估體系應當既是考評工具，也是管理工具，才能與改善績效緊密結合。

2.評估框架系統(tǒng)多元?；竟步逃然u估框架的搭建要依托目標導向，有清晰的分析脈絡、科學的維度劃分。從公共服務角度看教育均等，它是一種系統(tǒng)工程，受政治、經濟、文化、價值觀念等多種因素影響，需要多維系統(tǒng)的治理。從多方面加以考量，它又不是簡單的廣覆蓋，而是囊括基本公共教育服務均等化相對應的全面內容，對癥的前提下盡量做到全面。

3．評價指標性質全面。績效評估工具應綜合考慮多方面的指標，要包含長期指標和短期指標，防止短期行為的出現(xiàn)，注重可持續(xù)發(fā)展；包含靜態(tài)指標和動態(tài)指標，既要對教育經費、入學率、升學率等靜態(tài)指標考核，還要對學生滿意度、教學效果等動態(tài)指標考核；考慮軟件指標和硬件指標，基本公共教育服務均等化并不是僅僅依靠硬件就能解決，軟件功能的發(fā)揮也至關重要；還要將過程指標與結果指標并重，實施有效的績效管理。

4．評估層次符合實際?；竟步逃站然闹饕茉诓粩嘧兓湓u估層次也應適時調整。教育均等化也是一個從基本保障到高級保障的過程。教育發(fā)展水平較低時，實現(xiàn)受教育機會，讓每個適齡兒童能享有平等的受教育權利是教育均等化的主要目標，例如我國義務教育“兩基”時期的主要任務是普及義務教育，這時評估的重點就在于教育機會。當教育發(fā)展到一定水平時，對教育機會均等的追求應轉向對教育條件、教育質量均等的追求，例如如何取得均等的教學結果，如何讓學生都能得到個性的發(fā)展等。*翟博：《教育均衡發(fā)展:理論、指標及測算方法》，《教育研究》2006年第3期。

5．適度引入公眾參與。目前公共服務績效評價可以概括為兩種模式：一是按照既定標準，以各類統(tǒng)計年鑒作為數(shù)據(jù)來源的專業(yè)評價模式，二是以公眾評價作為質量標準的公眾評價模式。隨著公眾權利意識的增強和政府服務理念的進步，將公共服務評價過程納入公眾評價是國內外政府評價發(fā)展的必然趨勢。而公眾評價模式也存在如評價主體經驗缺乏、主觀認識偏差、參與范圍有限等弊端，所以可以使用專業(yè)評價與公眾評價結合的綜合評價模式。

三、基本公共教育服務均等化績效評估框架——基于平衡計分卡

(一)平衡計分卡引入公共部門的適應性

基本公共教育服務均等化績效評估的價值取向所要求的系統(tǒng)性、回應性、參與性、戰(zhàn)略導向和服務導向，都是傳統(tǒng)的評估方法所不能承載的。在眾多的績效評估工具中，我們推崇平衡計分卡。首先，平衡計分卡不僅是一種測評工具，更是一種戰(zhàn)略管理工具。平衡計分卡可以將實現(xiàn)基本公共教育服務均等化的總體戰(zhàn)略轉化為分階段的、具體可操作的運作目標，*張定安：《平衡計分卡與公共部門績效管理》，《中國行政管理》2004年第6期。使戰(zhàn)略管理與績效評估良好對接。其次，平衡計分卡是一個多維評估模型，其核心價值在于其“平衡”。它包含財務、顧客、內部流程、學習與成長四個維度的指標，囊括了驅動指標和最終指標、短期目標和長期目標、主觀評價和客觀評價，做到了行為與結果并重。對于基本公共服務均等化績效評估來說，它具備獨特的優(yōu)越性。第一，教育作為一種公共產品，其收益更多體現(xiàn)在非財務領域，平衡計分卡平衡了財務指標和非財務指標，對多種因素進行考量，可避免評估的局限性。第二，平衡計分卡將專業(yè)性評價和公眾評價相結合，便于引入公眾參與，體現(xiàn)評估中的“人本主義”。第三，內部流程、學習與成長兩個維度，有著巧妙的構思，對于衡量政府行為以及實踐能力發(fā)揮著重要作用。

“雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善營利企業(yè)的管理，但是平衡計分卡在改善政府機構和非營利組織的管理上，效果更好”。*羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓：《平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動》，廣州：廣東經濟出版社，2013年，第143頁。隨著平衡計分卡實踐的進一步深化和新公共服務思潮的興起，平衡計分卡在公共部門中的運用越來越廣泛。美國的國防部、交通部、聯(lián)邦航空署、國防后勤總署，以及我國的黑龍江省海林市、北京市延慶縣及四川省樂山市五通橋區(qū)等地方都在政府層面對平衡計分卡進行了借鑒和運用。

(二)基于平衡計分卡的基本公共教育服務績效評估框架

根據(jù)公共服務的性質，我們對原來的平衡計分卡模型進行了改造，構建了由“社會”“財務”“內部流程”“學習與發(fā)展”四個維度的評估框架。

1．社會維度。社會維度源于對客戶維度的改造。與盈利企業(yè)不同，政府服務的最終目的在于實現(xiàn)社會公眾的利益，“客戶”是其最終維度，而不是財務維度。它由財務、內部流程、學習與發(fā)展三個維度所驅動。社會維度衡量基本公共服務均等化工作在社會公眾領域的業(yè)績，它包含兩方面的內容：一是基本公共教育服務均等化對社會公眾產出的客觀水平；二是社會公眾的滿意程度。

2．財務維度?；竟步逃站然年P鍵在于教育資源配置，而教育資源配置的核心就在于教育經費，所以財務維度既是成本，也是根本。原平衡計分卡中，財務維度反應的是企業(yè)在增加收入、控制成本和提高效率方面的效果，由結果性財務指標構成，衡量了財務的投入與產出。而教育作為一項公共服務，其產出具有非貨幣性，所以其財務維度只包含經費投入指標，體現(xiàn)財政努力程度。

3．內部流程維度。內部流程維度體現(xiàn)的是對最終維度直接產生直接影響的關鍵環(huán)節(jié)?；竟步逃諏ι鐣漠a出，是服務對象接受和使用教育資源的結果。通常人們把教育資源分為人、財、物三類，但是教育的服務對象直接接受的是人與物，財是人與物的驅動因素。人即師資隊伍，物即基礎設施建設。另外，基本公共教育服務均等化的關鍵環(huán)節(jié)還包含教育資源的分配邏輯和機制，即教育服務在提供過程中是否公平，特殊群體的受教育機會和權力是否得到保障。

4．學習與發(fā)展維度。學習與發(fā)展維度衡量可持續(xù)實現(xiàn)基本公共教育服務均等化的能力。過去的研究對于均等化過程中的管理問題并未較多探討。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對管理問題的評價是不可或缺的。組織績效的提高有三個來源：人、系統(tǒng)和程序，*羅伯特·卡普蘭：《平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動》，第22頁。對于教育均等化來說，人的動力來源于教師隊伍建設，從而改善教師隊伍狀況；系統(tǒng)的動力來源于均等化轉向政策安排，給予系統(tǒng)的支持；程序的動力則來源于對人員的激勵和組織內部的協(xié)作，提升組織效率。

圖1　基本公共教育服務均等化的戰(zhàn)略地圖

在績效評估維度及其要素的分析基礎上，形成了基本公共教育服務均等化的戰(zhàn)略地圖(圖1)。其中，“財務”是基石，“學習與發(fā)展”是保障，“內部流程”是手段，“社會”是目標。戰(zhàn)略地圖清晰地描繪了基本公共教育服務均等化的運行脈絡，我們按照這種框架進行績效評估，并可以依據(jù)具體的評估結果進行有針對性的績效改善。

(三)基本公共教育服務均等化績效的指標體系

1.設計方法和主要內容。我們首先在相關部門進行了指標的預調研，對比、借鑒現(xiàn)有教育均等評估研究的思路與細節(jié)，構建了初步指標體系，然后進行了第一輪專家咨詢，并充分整合專家咨詢結果，對指標進行第一次篩選，再經過一輪專家咨詢，檢驗確認最終指標體系。指標體系一共包含了4個一級指標，9個二級指標，23個三級指標(表1)。其中，指標M1、M2、M3、M4、M5、M7表現(xiàn)基本公共教育服務均等化工作的客觀成效，通過它們可以獲知各個時期基本公共教育服務均等化的水平；指標M6、M8、M9則從政策層面展現(xiàn)政府在基本公共教育服務均等化中發(fā)揮主觀能動性的程度。

表1　基本公共教育服務均等化績效指標體系

續(xù)表1

注：(1)考慮數(shù)據(jù)可獲得性，該指標體系針對省域范圍內設計

(2)“+”代表指正向指標。正向指標值越大，績效越好；“-”代表負向指標。負向指標值越大，績效越差。

2.評估的總體思路。綜合評估的總體思路如下：(1)運用克朗巴哈α(Cronbach's alpha)系數(shù)對指標體系進行信度檢驗，用內容效度比(CRV)進行效度檢驗。(2)最終指標確定后，使用層次分析法(AHP)，由專家對各個指標進行重要性評判，根據(jù)專家判定結果構造的判定矩陣，進行歸一化處理后，計算各個指標的權重，并對結果進行一致性檢驗。(3)對于指標體系中的客觀指標，我們采用變異系數(shù)來計算城鄉(xiāng)差異。義務教育階段的城鄉(xiāng)指標均由小學階段和初中階段的城鄉(xiāng)差異數(shù)據(jù)以2∶1的權重進行加權平均計算。(4)主觀指標方面，由于個體研究力量有限，我們在實證研究中采用較為簡易可操作的評價標準，即對指標N10、N14、N15、N16、N20、N21、N22、N13采取是或否的評價標準，體現(xiàn)政府作為前后的績效差異。例如在某年進行城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化的中長期規(guī)劃，那在城鄉(xiāng)教育布局規(guī)劃這一項指標的績效上，規(guī)劃后的績效肯定是高于規(guī)劃前的績效。(5)將負向指標正向化，采用線性綜合評價模型計算綜合指數(shù)。

通過實證運用，對于該評估指標的使用和完善，我們還有一些建議。首先，由政府或者政府委托第三方機構開展績效評估，更能體現(xiàn)績效評估工具價值。有了政府層面的支持，使數(shù)據(jù)獲取不再困難，還可以為主觀指標制定更為詳細的評價標準并開展相關的評估活動，可以為政府提供參考。其次，在“縣管校用”的教育行政體制下，在縣域范圍內推行基本公共教育服務均等化績效評估更具實際意義。最后，隨著“大數(shù)據(jù)”時代到來，公共服務領域也越來越重視收集和挖掘公眾信息，可以更充分利用“大數(shù)據(jù)”技術手段，對社會公眾相關指標進行開發(fā)。

(責任編輯:曹玉華)

Performance Evaluation of Equalization for Basic Public Education Services：The Theoretical Framework ——Based on the Balanced Score Card

Luo Zhe，Zhang Yuhao

Abstract:With the speed-up of the transformation of government function and intensive development of educational reform, equalization for basic public education services has become the current direction of important governance of China. The performance evaluation is a great help in guiding and reinforcing the state action of equalization for basic public education services and thus promotes the ability and level of it. We review the researches of the evaluations of basic public education services equalization and think that there are some deficiencies in the systematic logic of analysis, the embodiment of the value of public and the function of guidance and reinforcement in the objective assessment of basic public education services equalization. Based on this, we explain the connotation and the value orientation of evaluations of basic public education services equalization in the view of performance, set up the framework of performance evaluation of the equalization for basic public education services with creative use of the Balanced Score card, and introduce methods on how we employ this framework to support that the equalization for basic public education services could develop in depth and breadth.

Key words:equalization of basic public education services, performance evaluation, Balanced Score Card

中圖分類號：G40-052

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0766(2016)02-0132-07

基金項目：四川大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費研究項目“基本公共教育服務均等化績效指標體系研究——基于平衡計分卡模型”(skqy201517)

作者簡介：羅哲，四川大學公共管理學院教授(成都610064)；張宇豪，四川大學人力資本開發(fā)研究所研究助理(成都610064)

§公共管理研究§