李曉春　杜　卿　馮傳杰

(黃河上中游管理局， 陜西 西安　710021)

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內(nèi)蒙古五盟(市)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目實(shí)施情況分析

李曉春杜卿馮傳杰

(黃河上中游管理局， 陜西 西安710021)

【摘要】本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、阿拉善盟五盟(市)16個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行分析，初步歸納了內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目實(shí)施過程中存在問題，并提出了相應(yīng)建議，力求為今后水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的推進(jìn)提供參考。

【關(guān)鍵詞】水權(quán)轉(zhuǎn)讓; 項(xiàng)目; 實(shí)施

在“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)讓水權(quán)”的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古從2004年開始了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程于2008年完工，2011年通過核驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古又陸續(xù)開展了鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、阿拉善盟五盟(市)16個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目的實(shí)施工作，逐步探索出干旱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水的新思路。

1項(xiàng)目審批情況

1.1項(xiàng)目水資源論證及水權(quán)轉(zhuǎn)讓可研批復(fù)情況

黃河水利委員會(huì)(以下簡稱黃委)于2005年4月批復(fù)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃報(bào)告》(黃水調(diào)〔2005〕11號(hào))，基本同意規(guī)劃報(bào)告分析的2010年水平年可轉(zhuǎn)換水量和自治區(qū)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃實(shí)施方案。在此基礎(chǔ)上，黃委先后批復(fù)了包頭市、烏海市、阿拉善盟、巴彥淖爾市四盟(市)10個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目。2009年10月，黃委對鄂爾多斯市引黃灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換暨現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程可行性研究報(bào)告(黃水調(diào)〔2009〕65號(hào)，以下簡稱鄂爾多斯市二期)總體可研進(jìn)行了批復(fù)。目前，黃委批復(fù)鄂爾多斯市二期水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目6個(gè)，加上其他盟(市)10個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目共16個(gè)。

1.2主體項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)情況

在黃委批復(fù)的16個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，涉及水源工程1個(gè)，礦業(yè)采選項(xiàng)目2個(gè)，電廠項(xiàng)目6個(gè)，化工類項(xiàng)目7個(gè)。水源工程于2009年12月14日經(jīng)包頭市發(fā)改委核準(zhǔn)(包發(fā)改農(nóng)字〔2009〕706號(hào))，2010年9月16日對其建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了變更批復(fù)(包發(fā)改農(nóng)字〔2010〕596號(hào))；2個(gè)礦業(yè)采選項(xiàng)目，均已核準(zhǔn)，其中中天合創(chuàng)礦井在建，大中礦業(yè)已開始生產(chǎn)；6個(gè)電廠項(xiàng)目，華電土右電廠、烏斯太電廠一期2個(gè)項(xiàng)目獲核準(zhǔn)，蒙泰煤矸石電廠、神華神東土右煤矸石電廠、包頭鋁業(yè)熱電、華電烏達(dá)電廠4個(gè)項(xiàng)目待核準(zhǔn)；7個(gè)化工類項(xiàng)目，包括雙欣環(huán)保材料、開灤化工、神華蒙西煤化工、包頭海平面、神華烏?；?、泛海能源煤化工、中天合創(chuàng)二甲醚項(xiàng)目均已經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委備案批復(fù)。

2項(xiàng)目實(shí)施情況

2.1項(xiàng)目主體工程實(shí)施情況

通過現(xiàn)場調(diào)研，黃委批復(fù)的16個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，有7個(gè)項(xiàng)目已建成投運(yùn)，其中雙欣環(huán)保材料、神華蒙西煤化工、包頭海平面、神華烏?；?個(gè)化工類項(xiàng)目和大中礦業(yè)項(xiàng)目共5個(gè)均經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委備案批復(fù)；烏斯太電廠項(xiàng)目獲得地方發(fā)改委核準(zhǔn)。有8個(gè)在建項(xiàng)目，中天合創(chuàng)能源二甲醚、泛海能源煤化工、包頭大青山水源工程3個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)地方發(fā)改委備案核準(zhǔn)，華電土右電廠、中天合創(chuàng)礦井2個(gè)項(xiàng)目獲國家發(fā)改委核準(zhǔn)，蒙泰煤矸石電廠、包頭鋁業(yè)熱電、華電烏達(dá)電廠二期3個(gè)電廠項(xiàng)目未獲得國家發(fā)改委核準(zhǔn)。開灤化工項(xiàng)目處于前期工作階段。

2.2水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目節(jié)水工程(措施)實(shí)施情況

從實(shí)地調(diào)研情況看，各盟(市)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目節(jié)水工程(措施)都在積極推進(jìn)，部分節(jié)水工程(措施)已實(shí)施完成。但多數(shù)項(xiàng)目節(jié)水工程(措施)建設(shè)滯后于主體工程建設(shè)，甚至部分項(xiàng)目主體工程已投產(chǎn)運(yùn)行，而節(jié)水工程尚未動(dòng)工。具體情況分述如下：

a.鄂爾多斯二期。截至2013年初，各級(jí)渠襯砌長度實(shí)施完成519.26km，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)的73.9%。渠灌改噴灌面積實(shí)施完成3.11萬畝，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)的54.4%。畦田改造實(shí)施完成6.33萬畝，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)的35.3%。種植結(jié)構(gòu)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、飼草種植面積比例，由2009年的64∶26∶10調(diào)整為2012年的55∶30∶15(總體可研批復(fù)要求調(diào)整到40∶30∶30)，大田滴灌、井渠結(jié)合、設(shè)施農(nóng)業(yè)等節(jié)水措施，分別占初步設(shè)計(jì)批復(fù)的88.3%、92.1%、60.0%(地下水)。泵站整合改造，完成數(shù)占設(shè)計(jì)批復(fù)的58.3%。

b.包頭市水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。2009—2012年，黃委先后批復(fù)包頭市水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目6個(gè)，涉及轉(zhuǎn)讓水量5208.95萬m3，其節(jié)水工程(措施)建設(shè)任務(wù)是對鐙口土右灌區(qū)和民族團(tuán)結(jié)灌區(qū)干渠153.86km、支渠358.62km、斗渠482.49km、農(nóng)渠1335.2km，總計(jì)2330.17km各級(jí)渠道進(jìn)行防滲襯砌。對此，包頭市組建成立了水權(quán)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)導(dǎo)小組，擬定了《包頭市黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》。截至2013年初，包頭海平面、神華神土右煤矸石電廠、泛海能源化工、包頭鋁業(yè)熱電、華電土右電廠等5個(gè)項(xiàng)目節(jié)水工程初步設(shè)計(jì)得到自治區(qū)水利廳批復(fù)，處于建設(shè)階段。

c.巴盟水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。黃委批復(fù)巴盟的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目僅大中礦業(yè)鐵礦采選1個(gè)項(xiàng)目，涉及轉(zhuǎn)讓水量1915.0萬m3。其節(jié)水工程建設(shè)任務(wù)是對河套地區(qū)豐濟(jì)干渠20.162km和北邊分干渠5.628km,共計(jì)25.79km渠道進(jìn)行防滲襯砌，配套建設(shè)各類渠道建筑物82座。2013年4月，節(jié)水工程建成；2014年10月，黃委會(huì)同內(nèi)蒙古水利廳對完工的水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程進(jìn)行了核驗(yàn)，認(rèn)為工程實(shí)施后可節(jié)約水量2254萬m3。

d.烏海市水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。黃委批復(fù)烏海市水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目包括華電烏達(dá)電廠二期和神華烏?；?個(gè)項(xiàng)目，涉及轉(zhuǎn)讓水量912.3萬m3，其中華電烏達(dá)電廠二期491.0萬m3，神華烏?；?21.3萬m3。因批復(fù)華電烏達(dá)電廠二期水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程(措施)所在灌區(qū)處于黃河海勃灣水利樞紐淹沒區(qū)，加之該電廠規(guī)模由2×600MW調(diào)整為2×350MW，土地占補(bǔ)平衡需要協(xié)調(diào)，該項(xiàng)目節(jié)水工程(措施)2014年仍未動(dòng)工；神華烏?；ろ?xiàng)目，2010年12月20日項(xiàng)目原單位神華烏海能源公司與水權(quán)轉(zhuǎn)讓單位烏海市海南區(qū)政府簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，截至2014年10月，水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程實(shí)施約25%。

e.阿盟水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。黃委批復(fù)阿盟的水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目為烏斯太電廠一期工程，涉及轉(zhuǎn)讓水量263.0萬m3。其節(jié)水工程建設(shè)任務(wù)是對孿井灘揚(yáng)水灌區(qū)支渠17.33km、農(nóng)渠249km共計(jì)366.33km的渠道進(jìn)行防滲襯砌。2013年4月，節(jié)水工程完工。2014年10月，黃委會(huì)同內(nèi)蒙古水利廳對完工的水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程進(jìn)行了核驗(yàn)，認(rèn)為工程實(shí)施后可節(jié)約水量274萬m3。

3存在的主要問題

3.1水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程建設(shè)進(jìn)展不平衡、進(jìn)度緩慢

雖然水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作從2005年開始至今已經(jīng)歷10多年時(shí)間，大部分企業(yè)未按審批要求完成水權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)工作，甚至一些項(xiàng)目已超過三年有效期。究其原因：?用水企業(yè)感到用水尚不緊張，主要依賴地下水，對國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定未給予起高度重視；?怕花錢，由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程建設(shè)需要投入一定的資金，企業(yè)為減少投入都想依靠政府獲得優(yōu)惠政策；?建設(shè)管理中相關(guān)責(zé)任不夠落實(shí)；?一些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、可研、批復(fù)因?qū)嵤l件影響，變化較大，造成不少項(xiàng)目主體工程已投入運(yùn)行，而水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程尚未安排或建設(shè)滯后；?設(shè)計(jì)批復(fù)因資金投入不足，不能按期完成。

3.2水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施過程中有關(guān)各方權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任不清

水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，雖然各盟(市)都制定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法及有關(guān)制度，但水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、項(xiàng)目法人單位以及水權(quán)出讓方和受讓方(投資方)之間權(quán)利、義務(wù)等不夠明確，取水許可持證單位(法人)較少參與，簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議主體尚不規(guī)范，在實(shí)施過程中也缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，影響了節(jié)水工程建設(shè)的實(shí)施。

3.3噴、滴灌推行困難

鄂爾多斯二期水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目節(jié)水工程(措施)審批內(nèi)容中，包括噴、滴灌節(jié)水措施的實(shí)施。但在實(shí)施過程中遇到一些問題：?缺乏政策激勵(lì)，農(nóng)民對發(fā)展節(jié)水灌溉帶來的利益影響存在疑慮，積極性不高；?灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)因引水量減少而依靠水費(fèi)收入維持運(yùn)行管理的收入下降，運(yùn)行管理陷入困境；?渠灌改噴灌或滴灌后一些地方造成土壤板結(jié)、鹽堿化程度加劇，土壤對噴、滴灌措施的適應(yīng)性還需進(jìn)一步研究；?改變噴灌方式，取消灌區(qū)目前普遍實(shí)行的秋、春保墑灌溉，農(nóng)民不能接受；?噴、滴灌運(yùn)行成本較高，推行范圍及持續(xù)性有待研究。

3.4畦田改造和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整措施得不到保證

按照國家農(nóng)業(yè)有關(guān)政策，此次土地承包期限至2028年，目前灌區(qū)土地全部劃分到戶，條狀分割，面積不等，分散經(jīng)營，土地規(guī)模化、集約化程度不高。畦田改造需要進(jìn)行的土地整合、平整，以及田間渠系和道路的重新規(guī)劃和建設(shè)困難重重；種植結(jié)構(gòu)受上年度市場供求變化的影響，多數(shù)農(nóng)民根據(jù)自身對經(jīng)濟(jì)收入好壞的判斷來確定種植作物種類，統(tǒng)一調(diào)整種植結(jié)構(gòu)不易掌握和控制。2012年糧、經(jīng)、草種植結(jié)構(gòu)比例，只是對總體可研批復(fù)的總面積內(nèi)實(shí)際情況的統(tǒng)計(jì)，遠(yuǎn)談不上有計(jì)劃的調(diào)整。

3.5沿黃提水泵站整合對灌溉帶來新的影響

鄂爾多斯二期總體可研批復(fù)中，將達(dá)拉特旗境內(nèi)揚(yáng)水灌域的24座提水泵站整合為9座浮船式泵站，毫無疑問，這樣便于監(jiān)管。但從已建成的幾座泵站運(yùn)行情況看，由于黃河在該河段主流擺動(dòng)大，加上整合后的泵站單站灌控面積大，遇到主流擺動(dòng)和來水量小時(shí)，對灌溉的影響范圍大，增加了農(nóng)業(yè)抗旱風(fēng)險(xiǎn)。

4建議

4.1加強(qiáng)前期工作，嚴(yán)格審查審批

《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》第二十五條關(guān)于“水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程應(yīng)與擬建項(xiàng)目一一對應(yīng)”的規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書和水權(quán)轉(zhuǎn)讓可研報(bào)告審查批復(fù)中得到了嚴(yán)格執(zhí)行，但在節(jié)水工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)和實(shí)施中多數(shù)依據(jù)總體規(guī)劃批復(fù)進(jìn)

行安排，形成兩張皮現(xiàn)象。建議對節(jié)水工程現(xiàn)場設(shè)立固定的標(biāo)志碑，并對核驗(yàn)上報(bào)材料中相關(guān)圖件提出明確要求。

4.2明確權(quán)利義務(wù)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性

節(jié)水工程的利益主體是灌區(qū)群眾，在實(shí)施過程中，政府主導(dǎo)，企業(yè)出錢，有關(guān)水利部門組織實(shí)施，群眾參與較少。鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，因水權(quán)出讓方的取水許可指標(biāo)多年尚有較大富余，發(fā)證后核減水量不會(huì)直接影響群眾的現(xiàn)狀用水。而無取水許可指標(biāo)余量的水權(quán)出讓方，如果節(jié)水效果達(dá)不到批復(fù)要求，水權(quán)轉(zhuǎn)讓扣減后將直接影響群眾現(xiàn)狀用水，造成新的矛盾。建議對水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中水權(quán)出讓方、受讓方，節(jié)水工程建設(shè)的投資方(甲方)、實(shí)施方(乙方)等各方的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，對政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系進(jìn)一步明確。

4.3及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作

水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程(措施)實(shí)施的時(shí)間跨度較長，主體工程與節(jié)水工程(措施)建設(shè)基本不能同步進(jìn)行，從鄂爾多斯黃河南岸一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目實(shí)施情況看，節(jié)水工程驗(yàn)收、核驗(yàn)又需要2～3年時(shí)間，出現(xiàn)許多項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和無證取水現(xiàn)象。由于時(shí)間跨度長，在實(shí)施過程中項(xiàng)目調(diào)整也過于頻繁，給監(jiān)督管理工作帶來困難。因此，建議嚴(yán)格控制水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的審批數(shù)量，并組織專項(xiàng)深入調(diào)研，研究解決水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作中存在的突出問題，推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作健康發(fā)展，使缺水地區(qū)有限的水資源得到合理配置和高效利用，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

Analysis on water right transfer project implementation of

Wumeng (City) of Inner Mongolia LI Xiaochun, DU Qing, FENG Chuanjie

(YellowRiverUpperandMiddleReachesAdministration,Xi’an710021,China)

Abstract：In the paper, implementation of 16 water right transfer projects is analyzed in Ordos, Baotou, Bayannur, Wuhai and Alxa League of Inner Mongolia Autonomous Region. Problems in water right transfer project implementation process of Inner Mongolia are primarily concluded. Corresponding suggestions are proposed, thereby striving to provide reference for promoting water right transfer in the future.

Key words：water right transfer; project; implementation

中圖分類號(hào)：TV212

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1005- 4774(2016)01-0082-03

DOI:10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.01.023