凌晨　劉旭榮

摘要：近年來隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各類項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用土地日益增多，國家以征收耕地占用稅的方式通過經(jīng)濟(jì)杠桿作用保護(hù)農(nóng)用土地。但在實(shí)踐操作中臨時(shí)用地稅收征管還存在一些問題，本文分析了有關(guān)稅收政策及其治理目標(biāo)，總結(jié)了征收實(shí)踐中政策銜接、制度完善、協(xié)調(diào)執(zhí)行等方面存在的問題，并從企業(yè)視角提出了相關(guān)建議，以期為臨時(shí)用地稅收實(shí)現(xiàn)規(guī)范、科學(xué)、制度化管理提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地占用稅 征管問題 政策建議

一、臨時(shí)用地耕地占用稅有關(guān)政策及其治理目標(biāo)

臨時(shí)用地指土地使用者因建設(shè)項(xiàng)目施工需要、地質(zhì)勘查需要、搶險(xiǎn)救災(zāi)急需等原因經(jīng)縣以上國土資源管理部門批準(zhǔn)臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地，期限一般不超過二年且應(yīng)給予合理補(bǔ)償，不得修建永久性建筑物，到期恢復(fù)土地原狀或種植條件并返還土地的一種用地行為[1]?，F(xiàn)行耕地占用稅暫行條例第13條規(guī)定：納稅人臨時(shí)占用耕地，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納耕地占用稅。納稅人在批準(zhǔn)臨時(shí)占用耕地的期限內(nèi)恢復(fù)所占用耕地原狀的，全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。第14條規(guī)定：占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。

據(jù)此，臨時(shí)用地耕地占用稅本質(zhì)上為保證金性質(zhì)，如用地單位在批準(zhǔn)占用期限內(nèi)恢復(fù)臨時(shí)用地原狀的，則全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅，若未履行地貌恢復(fù)義務(wù)則不予退還。運(yùn)用此手段，政府部門可以掌握征收管理及土地保護(hù)工作的主動(dòng)權(quán)，一方面可以促使用地單位主動(dòng)恢復(fù)地貌以便辦理退稅，起到保護(hù)農(nóng)用地的作用；另一方面當(dāng)用地方不依法履行地貌恢復(fù)義務(wù)時(shí)，相關(guān)部門也可將此資金直接用于農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

（一）新舊政策銜接過程中存在遺留問題

2008年以前，部分省份耕地占用稅由財(cái)政部門征收，新條例實(shí)施后，明確耕地占用稅統(tǒng)一由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。在當(dāng)時(shí)情況下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，地方稅源充足，新條例關(guān)于臨時(shí)用地的規(guī)定并未引起部分地區(qū)稅務(wù)部門的重視，對(duì)臨時(shí)用地管理未按“先稅后證”程序執(zhí)行[2]。此外，新條例將耕地以外的農(nóng)用地比如林地、牧草地、農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面等也納入征收范圍，實(shí)際實(shí)施中為了簡(jiǎn)化手續(xù)，此類臨時(shí)用地也多數(shù)延續(xù)了原來的“不征不退”方式執(zhí)行。企業(yè)辦理臨時(shí)用地手續(xù)時(shí)在稅務(wù)部門進(jìn)行備案，稅務(wù)部門也不要求繳納耕地占用稅。

隨著近兩年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，地方稅收壓力逐漸增大，稅務(wù)部門為加大稅源管控力度，一方面對(duì)后續(xù)臨時(shí)用地加強(qiáng)管理，要求嚴(yán)格執(zhí)行“先稅后證”，另一方面通過稅務(wù)稽查的手段，對(duì)銜接過程中以前年度未繳的臨時(shí)用地稅款又收又罰。盡管不少企業(yè)在用地期間已出資實(shí)施完成了土地恢復(fù)，但由于復(fù)墾驗(yàn)收的配套政策不明確，難以取得土地驗(yàn)收手續(xù)，導(dǎo)致補(bǔ)繳臨時(shí)用地稅款后“先征后退”政策無法落實(shí)，企業(yè)額外承擔(dān)著政策銜接期的糾錯(cuò)成本：一方面已完成地貌恢復(fù)義務(wù)，另一方面仍需補(bǔ)繳大量稅款甚至滯納金、罰款，且沒有明確的退回渠道，大大增加了企業(yè)的資金壓力及經(jīng)營成本。

（二）政策實(shí)施細(xì)則仍需完善

耕地占用稅原為中央和地方按比例分享的稅種，為調(diào)動(dòng)地方征收積極性，1994年將其全部劃歸地方，成為地方主要稅收來源。但由于耕地占用稅的征管、使用及土地驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均由地方政府節(jié)制，容易導(dǎo)致地方政府為稅源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然產(chǎn)生耕地占用的沖動(dòng)，其結(jié)果往往與保護(hù)耕地的立法目的背道而馳。此外，耕地占用稅收本應(yīng)全部用于農(nóng)用發(fā)展，但全部交由地方使用后，應(yīng)當(dāng)具體如何使用，由誰負(fù)責(zé)監(jiān)督管理尚欠缺法律具體規(guī)定。若實(shí)際稅收用途與耕地保護(hù)相關(guān)性不足，不僅難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的目的，還會(huì)影響耕地占用者及當(dāng)?shù)芈毮懿块T保護(hù)耕地的積極性；與此同時(shí)，耕地保護(hù)不足產(chǎn)生的“負(fù)外部性”成本卻需要全社會(huì)來承擔(dān)。

條例規(guī)定臨時(shí)用地恢復(fù)原狀的耕地占用稅“先征后退”，但該情況下繳納的耕地占用稅應(yīng)如何管理目前缺乏相關(guān)規(guī)范：是設(shè)置兩年的使用凍結(jié)期，還是政府財(cái)政先行使用，后續(xù)用以后年度財(cái)政資金退還？如是第二種情況，當(dāng)政府財(cái)政吃緊，無力退還時(shí)又應(yīng)如何辦理？企業(yè)未履行土地恢復(fù)義務(wù)時(shí)，是否利用所納稅款組織恢復(fù)？此外，由于林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康扰R時(shí)用地耕地還存在一定的差異，不同用地類型應(yīng)執(zhí)行怎樣的驗(yàn)收恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，由誰負(fù)責(zé)土地驗(yàn)收、如何辦理退稅手續(xù)、先征后退等政策具體如何落地實(shí)施，也缺乏相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則的支持。

（三）政策執(zhí)行協(xié)調(diào)難度較大

一是“先稅后證”政策的執(zhí)行，需要土地部門、稅務(wù)部門高度協(xié)調(diào)一致，但是目前稅務(wù)部門與國土部門之間的征管信息還不暢通，在臨時(shí)用地方面主要表現(xiàn)為稅務(wù)部門對(duì)土地臺(tái)賬不掌握，導(dǎo)致稅源數(shù)據(jù)、征收金額不準(zhǔn)確，后續(xù)還需辦理退稅及補(bǔ)正措施，增加了用地企業(yè)與政府部門的時(shí)間成本。

二是已恢復(fù)地貌的臨時(shí)用地執(zhí)行先征后退政策時(shí)，也缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，政府部門間協(xié)調(diào)難度大，稅務(wù)部門只負(fù)責(zé)征收、財(cái)政部門只負(fù)責(zé)使用、國土部門只負(fù)責(zé)手續(xù)發(fā)放及驗(yàn)收，部門之間溝通協(xié)調(diào)及配合不暢，形成交稅容易退稅難的局面。

三、從企業(yè)視角對(duì)政策調(diào)整的建議

（1）重新調(diào)整耕地占用稅收中央與地方的分配比例，實(shí)現(xiàn)耕地占用稅收的統(tǒng)籌規(guī)劃使用，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)稅收用途的監(jiān)督管理，以便達(dá)成在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)保護(hù)耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的立法初衷。

（2）細(xì)化出臺(tái)條例配套細(xì)則，區(qū)分不同類型土地制定具體驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)并明確退稅操作流程，同時(shí)各級(jí)政府建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保稅務(wù)、國土、財(cái)政部門間協(xié)調(diào)暢通，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

[1]寧凌玥.耕地占用稅、契稅征管優(yōu)化問題研究[J].前沿，2013，7：102-104

[2]程俊勇.耕地占用稅征管現(xiàn)狀與對(duì)策[J].稅收征管，2011，1（12）：74-76