蘇洋++趙文華

摘要：美國一流大學(xué)教育基金會運作的成功經(jīng)驗為我國建設(shè)世界一流大學(xué)提供了新思路，即通過發(fā)展大學(xué)教育基金會，建立多元化高等教育經(jīng)費籌措體制。本研究選取ARWU（2013）排名前100位且捐贈資產(chǎn)規(guī)模前5位的美國公立大學(xué)5所、美國私立大學(xué)5所，以及國內(nèi)大學(xué)捐贈資產(chǎn)排名前5位的5所一流大學(xué)作為研究樣本，通過比較中國與美國一流公、私立大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、籌資機制、投資策略與收益等方面的差異，為我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展提供有益的啟發(fā)和借鑒。

關(guān)鍵詞：大學(xué)教育基金會；一流大學(xué)；中國；美國

大學(xué)教育基金會是指由大學(xué)依法成立的，通過募集資金、項目管理、資金運作，實現(xiàn)資金增值和保值，服務(wù)大學(xué)教學(xué)、科研和設(shè)施建設(shè)的非營利組織。[1]

美國一流大學(xué)基金會規(guī)模龐大、管理成熟，籌集到的巨額捐贈資金不僅滿足了大學(xué)發(fā)展需要，更增強了大學(xué)的自主性，保障了大學(xué)的學(xué)術(shù)自由，對現(xiàn)代大學(xué)制度的建立產(chǎn)生了重要作用。我國大學(xué)教育基金會起步晚、規(guī)模小，管理水平亟待提高。為了促進我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展，建立多元化高等教育經(jīng)費籌措體制，本文以2013年世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名（ARWU）和美國高校商務(wù)官協(xié)會（NACUBO）公布的2013年美國大學(xué)捐贈基金資產(chǎn)總額排名為依據(jù)，選取ARWU排名前100位且捐贈資產(chǎn)規(guī)模前5位的美國公立大學(xué)5所、美國私立大學(xué)5所，以及國內(nèi)大學(xué)捐贈資產(chǎn)排名前5位的5所一流大學(xué)作為研究樣本，通過比較中國與美國一流公、私立大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、籌資機制、投資策略與收益等方面的差異，為我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展提供有益的啟發(fā)和借鑒。

一、中美大學(xué)教育基金會發(fā)展概況

美國大學(xué)教育基金會產(chǎn)生和發(fā)展與其社會的文化傳統(tǒng)和時代背景有著緊密的聯(lián)系。美國私立大學(xué)基金會，也稱大學(xué)捐贈基金會（Endowment fund），以各種形式的捐贈為基礎(chǔ)，經(jīng)過長期積累，逐步發(fā)展起來。耶魯大學(xué)于1890年建立了第一個校友基金會，專門接受和管理校友的捐贈。隨后，哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等相繼成立了大學(xué)教育基金會。然而這種基金會模式并未立刻引起公立大學(xué)的仿效。主要原因在于美國公私立大學(xué)經(jīng)費來源渠道不同，公立大學(xué)主要以政府撥款為主，私立大學(xué)則依賴于社會捐贈。在20世紀(jì)60年代，美國州政府提供給公立大學(xué)的資金占學(xué)校營運預(yù)算的80%，私立大學(xué)獲得撥款的資金則不足20%。70年代初，由于受越南戰(zhàn)爭以及里根政府不干預(yù)政策的影響，政府下?lián)苤链髮W(xué)的經(jīng)費逐年減少。在這樣的條件下，公立大學(xué)發(fā)起了第一次主要的籌款運動。自此之后，公立高等教育的籌款按指數(shù)增長。1977年，公立大學(xué)獲得的捐贈占私人對高等教育總捐贈的25%，1987占到34%，1997年攀升至42%，2007年達到46%。[2]實際上，像私立大學(xué)一樣，公立大學(xué)也越來越依賴慈善資源為學(xué)校提供設(shè)施。

我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展起步較晚，20世紀(jì)80年代初，一些愛國華僑、港澳同胞以基金的形式捐資于我國教育事業(yè)發(fā)展，如邵逸夫教育基金、霍英東教育基金等。為了吸引更多的投資，拓寬辦學(xué)經(jīng)費來源，我國一些大學(xué)開始重視社會捐贈在高校成本分擔(dān)中的作用。1994年，清華大學(xué)成立教育基金會，成為國內(nèi)最早在大陸正式注冊成立的大學(xué)教育基金會。隨后，北京大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)等教育基金會相繼建立。截至2013年12月，我國已有405所大學(xué)成立基金會，凈資產(chǎn)總額達到158億元，規(guī)模占非公募基金會總量的45.8%[3]，但捐贈收入占大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費的比重仍較小，2013年我國普通高等學(xué)校社會捐贈收入僅占辦學(xué)經(jīng)費的0.06%[4]。相比之下，美國公立大學(xué)（包括二年制大學(xué)）的社會捐贈約占學(xué)校經(jīng)費的4%[5]，美國私立大學(xué)的捐贈收入約占學(xué)校總收入的14%[6]，一流私立大學(xué)甚至高達50%以上。我國要想建設(shè)一批世界一流大學(xué)，除了依靠政府撥款、收取學(xué)費外，還應(yīng)該重視大學(xué)教育基金會的作用，多渠道籌集資金。

二、中美一流大學(xué)教育基金會的比較分析

（一）資產(chǎn)規(guī)模

由于社會捐贈環(huán)境、稅收政策、投資策略等方面的不同，中國與美國的大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模上差距較大（見表1）。5所美國一流私立大學(xué)基金會2013年凈資產(chǎn)均超過100億美元，哈佛大學(xué)基金會以323億美元位居榜首。哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、麻省理工學(xué)院2013的捐贈收入分別占總收入的35.7%、35%、22.5%、16.4%、16%。①5所美國一流公立大學(xué)基金會2013年凈資產(chǎn)均分布于10～90億美元之間，在過去10年有了大幅度的增長。密西根大學(xué)教育基金會凈資產(chǎn)從2003年的34.64億美元，增加到2013年的83.8億美元，資產(chǎn)規(guī)模在公立大學(xué)中排名第一，在全美大學(xué)中排名第九。[7]2013年密西根大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)教堂山分校、華盛頓大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校捐贈收入對總收入的貢獻分別是5%、4%、3.9%、4.7%、6.5%。②我國大學(xué)教育基金會2013年凈資產(chǎn)總量達158億元，清華大學(xué)、北京大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、上海交通大學(xué)的基金會凈資產(chǎn)規(guī)模名列大陸基金會前5位。清華大學(xué)教育基金會2013年凈資產(chǎn)達32.2億元，蟬聯(lián)大陸高?；饡?guī)模排名的榜首。

從資產(chǎn)規(guī)模來看，美國一流私立大學(xué)教育基金會資產(chǎn)總額最高，其次是美國公立大學(xué)教育基金會。相比之下，我國一流大學(xué)資金規(guī)模仍較小，捐贈收入尚未成為大學(xué)收入的重要組成部分。中美兩國社會捐贈環(huán)境、投資收益率等是造成資產(chǎn)規(guī)模差距的主要原因。首先，美國基督教所提倡的慈善觀念影響深遠(yuǎn)，捐資助學(xué)已經(jīng)成為美國高等教育的重要特色，校友、個人、企業(yè)和社會團體對大學(xué)進行捐贈的現(xiàn)象司空見慣。其次，管理資產(chǎn)規(guī)模與投資收益成正相關(guān)，即資產(chǎn)規(guī)模越大，收益就越高。哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)自1980年以來就一直是全美高校中基金會規(guī)模最大的，其投資收益率在1980-2010年高達10.2%，大約是基金會資產(chǎn)規(guī)模較小的大學(xué)的兩倍。所謂“富者更富”，美國一流私立大學(xué)與其他大學(xué)由于投資收益的不同，造成捐贈總資產(chǎn)之間的差距越拉越大。endprint

（二）組織結(jié)構(gòu)

公共管理理論認(rèn)為，合理的組織結(jié)構(gòu)能有效地滿足公共組織目標(biāo)的需要[8]。中美一流大學(xué)教育基金會在組織機構(gòu)及人員設(shè)置上均存在較大差異。

第一，中美大學(xué)教育基金會機構(gòu)設(shè)置存在明顯不同。從籌集機構(gòu)設(shè)置來看，美國一流公私立大學(xué)的機構(gòu)設(shè)置更細(xì)化，捐贈辦公室與捐贈形式相對應(yīng)。例如，耶魯大學(xué)教育基金會捐贈辦公室包括團聚捐贈辦公室、計劃捐贈辦公室、大型捐贈辦公室、企業(yè)與基金會關(guān)系辦公室等，分別對應(yīng)團聚捐贈、計劃捐贈、大規(guī)模捐贈、企業(yè)捐贈。而我國大學(xué)教育基金會捐贈辦公室規(guī)模較小，大多沒有細(xì)化。從投資機構(gòu)設(shè)置來看，美國5所一流公立大學(xué)、5所一流私立大學(xué)教育基金會均成立專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，聘請來自投資銀行和金融機構(gòu)的專業(yè)人士組成管理團隊，制定投資目標(biāo)和投資政策。各個大學(xué)基金會依據(jù)自身的管理理念、投資規(guī)模、風(fēng)險偏好、人員配置等因素來選擇符合自身情況的資產(chǎn)管理模式。美國這10所大學(xué)的資產(chǎn)管理模式包括兩類：一是由大學(xué)成立專門的投資公司負(fù)責(zé)管理。私立大學(xué)——哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、麻省理工學(xué)院，公立大學(xué)——密西根大學(xué)、北卡羅萊納大學(xué)教堂山分校、加州大學(xué)伯克利分校，均成立專門的投資公司全權(quán)負(fù)責(zé)投資政策的制定和投資方針的具體執(zhí)行。投資公司附屬于大學(xué)，接受理事會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，具有獨立地位。在運作過程中，它們根據(jù)理事會所確定的投資總體政策，建立相應(yīng)的投資制度，確立自己的投資原則，實施具體操作。二是由大學(xué)內(nèi)部投資部門直接管理。私立大學(xué)——耶魯大學(xué)，公立大學(xué)——密西根大學(xué)、華盛頓大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)，均成立投資辦公室作為財務(wù)副校長辦公室的下屬部門，直接負(fù)責(zé)大學(xué)基金會的資金管理?？梢钥闯?，選擇哪種模式與是否為公私立大學(xué)無關(guān)。與美國一流公私立大學(xué)相比，我國這5所一流大學(xué)基金會均未成立獨立的資產(chǎn)管理機構(gòu)，而是由基金會職能部門——財務(wù)部或者資金運作部負(fù)責(zé)捐贈資產(chǎn)的投資運作（見表2）。

第二，中美大學(xué)教育基金會董事會或理事會成員構(gòu)成不同。美國5所一流公立、5所一流私立大學(xué)基金會董事會成員由該大學(xué)理事會任命，通常由大學(xué)校長、知名校友、專業(yè)領(lǐng)域的教授以及外部資產(chǎn)管理領(lǐng)域的專業(yè)人士組成。以私立大學(xué)——耶魯大學(xué)為例，耶魯大學(xué)基金會董事會成員主要來自各大投行、資產(chǎn)管理公司、基金公司的耶魯大學(xué)校友以及至少3名耶魯大學(xué)的教授。[9]再如公立大學(xué)——加州大學(xué)伯克利分校，其基金會董事會成員由大學(xué)教授、商業(yè)精英和慈善企業(yè)家組成。執(zhí)行委員會包括捐贈活動指導(dǎo)執(zhí)委會、財務(wù)管理執(zhí)委會、行政管理執(zhí)委會、項目委員會等，負(fù)責(zé)基金會的運營，為基金會管理提供咨詢幫助。[10]而我國5所一流大學(xué)基金會中，只有清華大學(xué)基金會理事會成員包括來自摩根大通投資銀行、北極光風(fēng)險投資公司的金融人士。其他4所大學(xué)基金會理事會成員大多是學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)人，幾乎沒有金融行業(yè)、外部資產(chǎn)管理領(lǐng)域的專業(yè)人士。

表2中美15所大學(xué)教育基金會組織機構(gòu)設(shè)置

募集資金部、校友聯(lián)絡(luò)部、信息搜集部

財務(wù)部

資料來源：根據(jù)各個大學(xué)官網(wǎng)整理。

（三）籌資機制

美國5所一流公立、5所一流私立大學(xué)教育基金會籌集基金的方式靈活多樣，主要包括：現(xiàn)金、不動產(chǎn)、有形資產(chǎn)、信托、證券等。以哈佛大學(xué)為例，捐贈形式包括現(xiàn)金、非現(xiàn)金、延后捐贈三類。非現(xiàn)金是指有價證券、不動產(chǎn)、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等；延后捐贈一般是指捐贈人購買各類養(yǎng)老保險而捐出其中的部分受益，如養(yǎng)老年金信托、慈善剩余信托等。[11]為了籌集更多的資金，美國一流公私立大學(xué)根據(jù)自身特點設(shè)立了不同的捐贈途徑，主要包括年度捐贈、團聚捐贈、遺產(chǎn)捐贈、大學(xué)基金、父母基金、冠名捐贈、公司匹配捐贈和各學(xué)院設(shè)立的基金等。捐贈者可根據(jù)自己的偏好和目的，選擇適合的捐贈途徑。此外，美國一流大學(xué)基金會還會通過大型籌款運動來吸引捐贈，籌集的資金有明確的使用目的，一般用于學(xué)校最優(yōu)先發(fā)展的項目和計劃。如斯坦福大學(xué)為支持人類健康研究、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展研究，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提升學(xué)生人文素養(yǎng)和創(chuàng)新能力等，發(fā)起了大規(guī)模募捐運動——“斯坦福挑戰(zhàn)計劃”，獲得了來自校友、友人、公司及各種教育基金會的大量捐贈。

我國5所一流大學(xué)教育基金會募捐方式仍然比較單一，如清華大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、上海交通大學(xué)僅限于現(xiàn)金支付和實物捐贈，沒有使用信托、證券、延后捐贈等方式。而北京大學(xué)基金會接受的捐贈形式除現(xiàn)金和實物外，還包括股票、證券、債券、遺產(chǎn)，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。靈活多樣的捐贈方式不僅為捐贈者提供了操作上的方便，也無形拓寬了捐贈者的范圍。目前，我國高校教育基金會的資金募集常常以校慶為載體。以清華大學(xué)為例，清華大學(xué)募捐的年度計劃依據(jù)校慶進行劃分，基金會充分利用校慶時機，向校友和社會人士發(fā)出倡議，以期得到更多的捐贈。此外，清華大學(xué)基金會策劃詳盡的捐贈項目，給捐贈者提供較明確的渠道。但是，常規(guī)性募捐活動較少，專項募款和巨額募款活動具有臨時性和不確定性，無法保證高校經(jīng)費來源的穩(wěn)定。

（四）投資策略與收益

美國5所一流公立大學(xué)、5所一流私立大學(xué)以及我國5所一流大學(xué)教育基金會資產(chǎn)投資組合如表3所示。由表3可以看出，無論是美國5所私立大學(xué)還是5所公立大學(xué)，各大學(xué)教育基金會的投資組合是多元化的，既有傳統(tǒng)類的金融投資如股票或債券，又有非傳統(tǒng)類的資產(chǎn)投資，即另類投資如房地產(chǎn)、絕對收益產(chǎn)品等（見表3）。這種另類投資可以推高最佳投資組合的邊界線，在既定的風(fēng)險水平下創(chuàng)造出收益率較高的投資組合。把非傳統(tǒng)資產(chǎn)類別當(dāng)作資產(chǎn)配置的工具之一，可以減少對傳統(tǒng)有價證券的依賴，有利于構(gòu)建真正分散化的投資組合。在所有資產(chǎn)配置組合中，股票是核心，投資占比最大。耶魯大學(xué)的大衛(wèi)·史文森研究表明，投資者可以通過投資高風(fēng)險、高收益的股票而不是債券來實現(xiàn)財富最大化。房地產(chǎn)投資由于具有抗通脹、風(fēng)險收益介于股票和債券之間的特點，因此在捐贈基金資產(chǎn)配置中的比例也較高，5所美國私立大學(xué)均在20%以上。endprint

我國這5所大學(xué)教育基金會投資僅限于金融市場，沒有涉及實物投資。由于受國內(nèi)金融環(huán)境和投資政策的影響，資產(chǎn)分配較為單一，側(cè)重短期投資，不存在明顯的投資組合，投資風(fēng)險較低，但收益較為有限（見表3）。雖然一些大學(xué)教育基金在增值運作中取得了一定的成績，例如清華大學(xué)通過銀行間拆借市場、企業(yè)債券、央行票據(jù)、金融債、國債及國債回購、開放式基金等方式，實現(xiàn)了較高的收益率（5%，收益率排名全國居首），但同美國世界一流公私立大學(xué)相比，還是比較低的。

表3中美15所大學(xué)教育基金資產(chǎn)投資組合及收益率

三、啟示與借鑒

大學(xué)教育基金會作為美國一流大學(xué)收入的重要來源，是一條籌措高等教育經(jīng)費的重要渠道，其獨特的使命就在于最大限度地挖掘社會資源，尋求社會贊助與幫助，填補官方資金支持的不足和缺憾；以獨立的力量平衡學(xué)校與政府的關(guān)系，推動大學(xué)改革，引導(dǎo)大學(xué)自身發(fā)展與社會發(fā)展之間良性互動，使得“學(xué)術(shù)自由”、“思想獨立”成為可能。[12]基于上述對中美兩國一流大學(xué)教育基金會的比較，借鑒美國一流大學(xué)基金會運作的成功經(jīng)驗，我國大學(xué)教育基金會應(yīng)從以下幾個方面積極加以改進和完善。

第一，拓寬社會捐贈方式，優(yōu)化籌款項目。積極的募捐機制是影響基金會籌資渠道的重要因素。我國一流大學(xué)基金會應(yīng)拓寬社會捐增的方式，除現(xiàn)金、實物捐贈外，還應(yīng)該鼓勵股票、信托、遺產(chǎn)、壽險等形式的捐贈。在募款項目上，不但要有滿足以大學(xué)特定活動為契機的專項基金項目，如用于支持某試驗室發(fā)展的專項基金，以名人命名的校園建筑，還應(yīng)該設(shè)計多樣的常規(guī)性募捐項目，保證高校捐贈資金的穩(wěn)定。

第二，優(yōu)化大學(xué)基金會組織機構(gòu)設(shè)置。美國一流公私立大學(xué)教育基金會組織結(jié)構(gòu)的特點是職能部門分工細(xì)化，權(quán)責(zé)明確，且均設(shè)立專業(yè)的投資部門。而我國大學(xué)教育基金會由于受編制的影響，人員配比往往不足，募捐組織機構(gòu)單一化，投資部門發(fā)展依舊緩慢。為使大學(xué)募捐組織機構(gòu)更好的運轉(zhuǎn)，應(yīng)從頂層重新考慮組織機構(gòu)的設(shè)置，可參照美國一流公私立大學(xué)的做法，設(shè)立專門的投資機構(gòu)或委托資產(chǎn)管理公司，將捐贈資金進行科學(xué)合理的投資，獲取較高投資收益，實現(xiàn)基金的保值、增值。

第三，提高決策組織人員的專業(yè)化素質(zhì)，保證捐贈基金的高水平運作。目前，我國大學(xué)教育基金會決策組織理事會成員以學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)為主，缺乏財務(wù)、金融、投資等方面的專業(yè)人才。提高我國大學(xué)基金會決策組織人員的專業(yè)化素質(zhì)，才能保證大學(xué)基金管理更加規(guī)范、科學(xué)。首先，應(yīng)考慮在大學(xué)推行決策組織人員的資格準(zhǔn)入制度，引入市場機制，高薪聘請專業(yè)人員，每年進行績效考核，優(yōu)勝劣汰。其次，大學(xué)教育基金會應(yīng)嘗試聘請一些知名度較高、對投資決策有一定研究的社會賢達人士以及校友，他們一方面可以憑借自身所擁有的大量社會資源幫助大學(xué)尋找更多的捐贈，另一方面幫助提高大學(xué)捐贈基金的投資收益率。

注釋：

①②數(shù)據(jù)部分根據(jù)各大學(xué)2013年財政年報整理所得。

（下轉(zhuǎn)第74頁）

2016年第3期高 教 探 索Higher Education Exploration

臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯*

——基于歷史制度主義的分析

易鵬 劉文 趙強

收稿日期：2015-04-17

作者簡介：易鵬，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士研究生；劉文，廣西大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生；趙強，湖北科技學(xué)院教務(wù)處職員，碩士。（北京/100872）

*本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助）項目“臺灣地區(qū)大學(xué)外部評鑒對大學(xué)自治的限制分析——以公立大學(xué)法人化為背景”（15XNH041）的成果之一。

摘要：對臺灣公立大學(xué)法人化進行歷史制度主義分析，發(fā)現(xiàn)政府的“單向管控”邏輯貫穿于法人化過程的始末。在“單向管控”邏輯的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以固守；另一方面高等教育改革者傾向自上而下地設(shè)計制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟邏輯主導(dǎo)改革進程。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)”邏輯的交互下，公立大學(xué)法人化繼承了“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，從而使其陷入無效率的曲折發(fā)展之中，破除路徑依賴的關(guān)鍵在于推動制度邏輯由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。

關(guān)鍵詞：臺灣公立大學(xué)；法人化；歷史制度主義；單向管控；多元治理

一、臺灣公立大學(xué)法人化概述

據(jù)臺灣《大學(xué)法》規(guī)定，大學(xué)分為國立、直轄市立、縣（市）立以及私立四種類型，前三種類型的大學(xué)統(tǒng)一稱為公立大學(xué)。[1]公立大學(xué)法人化是指通過法制建設(shè)賦予公立大學(xué)法人資格，使其成為有權(quán)利能力的法律主體。公立大學(xué)法人化后，大學(xué)將擁有獨立的法人資格而在人事、財務(wù)、學(xué)術(shù)研究及整體運作上具有較高的自主性。臺灣“公立大學(xué)法人化”誕生已久：萌芽于“解嚴(yán)”前，在“解嚴(yán)”后呈現(xiàn)曲折發(fā)展，至2003年“立法院”通過“行政法人國立大學(xué)專章”時達到高潮。2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商后，“行政法人國立大學(xué)專章”從大學(xué)法中刪除[2]，此后“公立大學(xué)法人化”發(fā)展緩慢，幾乎趨于停滯?；赝_灣公立大學(xué)法人化的發(fā)展，可分為以下幾個階段：萌芽期（1984—1986年），在這段時間，臺灣政府的高壓統(tǒng)治以及對高等教育的長期政治干預(yù)，受到民眾“自由運動”的沖擊，在這些運動中，臺灣大學(xué)學(xué)生首次提出“公立大學(xué)法人化”；曲折發(fā)展期（1987—2004年），公立大學(xué)法人化經(jīng)歷了17年漫長又曲折的修法過程；擱置與探討期（2005年迄今），由于2004年公布的“行政法人國立大學(xué)專章”迅速遭到許多公立大學(xué)教師、行政人員的質(zhì)疑與反對，因此，2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商，“行政法人公立大學(xué)專章”被刪除，自此“公立大學(xué)法人化”處于被擱置的狀態(tài)，迄今臺灣公立大學(xué)法人化仍停留于非制度化的探討水平，法制實踐任重道遠(yuǎn)。

二、歷史制度主義與分析框架

（一）歷史制度主義的核心思想endprint

歷史制度主義是新制度主義的流派之一，它繼承了集團理論中的“圍繞稀缺資源而展開競爭的各個集團之間的沖突，構(gòu)成了政治的核心”這一觀點，并作為其理論假設(shè)；也深受結(jié)構(gòu)功能主義的影響，將政體看成是相互作用的各個部分所構(gòu)成的整體，將某一政體的制度組織或政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看作構(gòu)造集體行為并產(chǎn)生出差異性結(jié)果的主要因素。[3]歷史制度主義具有四個顯著特征[4]：第一，基于“算計”和“文化”兩個途徑來分析行動者的行為選擇與制度的相互作用。第二，強調(diào)在制度的產(chǎn)生和運作過程中權(quán)力和權(quán)力游戲中的非對稱性關(guān)系，假定制度給予某些集團更多的接近決策過程的機會。第三，在分析制度的產(chǎn)生時強調(diào)宏觀社會背景和偶然事件，在分析制度的發(fā)展時特別強調(diào)路徑依賴。第四，否認(rèn)制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素，尤其傾向于將制度和產(chǎn)生政治結(jié)果的其他因素整合起來研究。臺灣公立大學(xué)法人化作為中長期的制度變遷，每一個“歷史變遷點”都由特定的邏輯所支配，運用歷史制度主義分析框架可以考究臺灣公立大學(xué)法人化發(fā)展歷程背后的深層邏輯，找出規(guī)約制度發(fā)展的路徑依賴體系，進而破除路徑依賴，使制度走出“無效率現(xiàn)象”的困境。

·比較教育·臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯

（二）分析框架

丹麥新制度主義研究者尼爾森認(rèn)為歷史制度主義有四個新的理論支柱[5]：制度的形成時段，即確立應(yīng)當(dāng)追溯的、對當(dāng)前的事件或進程產(chǎn)生了實際影響的歷史時段的長短；正反饋條件，即導(dǎo)致路徑依賴的高昂的固定成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的實際發(fā)生過程；復(fù)制機制，即找出是何種原因保持了正反饋機制的形成和穩(wěn)定（即路徑依賴分析）；自我強化過程的中斷，即制度的斷裂和新的關(guān)鍵節(jié)點的形成。臺灣公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生和曲折發(fā)展有其特定的制度運作邏輯，該制度體系也內(nèi)在地包含“制度形成的歷史時段”、“正反饋條件”、“復(fù)制機制”和“制度斷裂點”四個要素。據(jù)此可依據(jù)尼爾森的理論，構(gòu)建一個分析框架，對臺灣公立大學(xué)法人化進行歷史時段分析（制度形成的時段分析），對推動公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵人物和事件進行挖掘（正反饋條件分析），對公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的路徑依賴機制進行深度解剖（自我復(fù)制機制分析），對公立大學(xué)法人化被擱置的原因進行揭示（制度斷裂分析），以明晰影響其發(fā)展的深度機制，有利于預(yù)測公立大學(xué)法人化未來的走向并提出建設(shè)性意見。

三、臺灣公立大學(xué)法人化的制度邏輯

（一）公立大學(xué)法人化的歷史時段分析

臺灣公立大學(xué)法人化萌芽于1984年，1986年被正式提出。在“戒嚴(yán)令”被解除前，臺灣高等教育長期深受政治的干預(yù)，教育政策一直以“配合經(jīng)濟發(fā)展”、“維持政治統(tǒng)治”為最高指導(dǎo)原則，[6]這段時期大學(xué)幾乎沒有自由發(fā)展的空間，早年于民國建立起來的“學(xué)術(shù)自由”和“大學(xué)自治”的傳統(tǒng)蕩然無存。當(dāng)政府無視大學(xué)自身發(fā)展的邏輯而干預(yù)大學(xué)時，必然會遭到大學(xué)的“理性”聲討。1984年臺灣大學(xué)7位學(xué)生到“教育部”請愿，要求政府改革當(dāng)時僵化的大學(xué)教育體制，以爭取大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。[7]雖然“教育部”沒有回應(yīng)，但這是大學(xué)向政府正面索求自由的標(biāo)志，也是“公立大學(xué)法人化”出現(xiàn)的前奏。1986年臺灣大學(xué)學(xué)生發(fā)起大學(xué)改革運動，“公立大學(xué)法人化”首次被提出，[8]隨后公立大學(xué)法人化便開始朝向法制化進程發(fā)展。

“公立大學(xué)法人化”納入制度框架的過程緩慢又曲折：開始于1987年，直到2004年才正式納入大學(xué)法并頒布實施。1987年臺灣政府宣布解除戒嚴(yán)令，蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法。同年為回應(yīng)臺灣大學(xué)學(xué)生改革大學(xué)的訴求，在林時機、尤清等33位跨政黨立法委員的要求下，“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)條款被首次納入法律文件[9]。然而該修正案在隨后數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”的討論和審議中都遭到來自教育部和部分立法委員的反對[10]，歷經(jīng)六年，于1993年終在立法院獲得通過。新大學(xué)法于1994年公布實施，然而其中并沒有明確的“公立大學(xué)法人化”條款，因此激起了許多學(xué)者的質(zhì)疑，使得“公立大學(xué)法人化”的呼聲更加高漲。隨后，“教育部”在輿論壓力下開始研制公立大學(xué)法人化條款。2002年公布的大學(xué)法修正案增列了“國立大學(xué)行政法人化”條款，該修正案于2003年6月在行政院獲得通過，2004年1月在全臺灣公布實施。至此，“公立大學(xué)法人化”正式納入法律框架之內(nèi)。

（二）公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵點分析

歷史是一系列偶然事件的組合，任何事情的存在和發(fā)展都是必然與偶然的統(tǒng)一，偶然因素或推動事物發(fā)展，或改變事物發(fā)展的方向。臺灣“公立大學(xué)法人化”的出現(xiàn)和發(fā)展既受偶然事件的影響，也受到關(guān)鍵行動者的影響。

1.偶然事件與公立大學(xué)法人化。公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生及其緩慢的法制化進程都與某些偶發(fā)事件息息相關(guān)，這些偶發(fā)事件通常表現(xiàn)為外界環(huán)境的突然變化。對于公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生而言，“1984年臺大學(xué)生到‘教育部請愿要求改革大學(xué)教育體制”以及“1986年民主進步黨的成立”推動臺灣高等教育朝向自主化方向發(fā)展，為公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生提供了輿論基礎(chǔ)；1986—1987年臺大學(xué)生發(fā)起“自由之愛”運動，“公立大學(xué)法人化”被明確提出；1987年臺灣解除戒嚴(yán)令，為公立大學(xué)法人化掃清了政治、思想障礙，進而推動大學(xué)法人化發(fā)展。對于臺灣公立大學(xué)法人化的法制化進程來說，1987年蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法，林時機等33位立法委員首次將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，標(biāo)志公立大學(xué)法人化開始步入法制化進程；1999年日本內(nèi)閣會議決定實施國立大學(xué)法人化，促使臺灣公立大學(xué)法人化的呼聲更加高漲，并直接推動其法制化進程；2002年1月1日臺灣加入世界貿(mào)易組織，同年12月“教育部”配合政府組織改造政策，極大地加速了公立大學(xué)法人化的進程。通過上述系列事件，公立大學(xué)法人化終于在2004年以“行政法人國立大學(xué)專章”的形式得到體現(xiàn)，標(biāo)志其正式納入法制軌道。

2.關(guān)鍵行動者與公立大學(xué)法人化。關(guān)鍵行動者對教育改革發(fā)揮著非常重要的作用，他們的指示、行為和觀點往往能左右教育制度變遷的方向。在公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生初期，蔣經(jīng)國、李文忠起到了至關(guān)重要的推動作用。蔣經(jīng)國敏銳地看到自1979年大陸停止炮擊金門后，兩岸關(guān)系越趨和諧的發(fā)展態(tài)勢，開始對臺灣內(nèi)部倡導(dǎo)自由的聲音采取寬容的態(tài)度，特別是對民主進步黨的成立采取“不承認(rèn)、不取締”的態(tài)度[11]，其卓越的眼光、胸懷和氣度為“解嚴(yán)”前各類民主自由運動的開展提供了空間。而李文忠就是在此背景下發(fā)起“自由之愛”運動，該運動對臺灣高等教育發(fā)展產(chǎn)生了極深的影響，“公立大學(xué)法人化”口號首次被提出。在公立大學(xué)法人化法制化進程中，其關(guān)鍵行動者仍首推蔣經(jīng)國，其次是林時機。蔣經(jīng)國在1987年宣布解除戒嚴(yán)，指示快速研修大學(xué)法，這為“公立大學(xué)法人化”納入大學(xué)法提供了可能。林時機委員提出的大學(xué)法修正草案，主張公立大學(xué)必須具有“公法人”地位，將“公立大學(xué)法人化”寫入大學(xué)法修正草案，此舉開啟了公立大學(xué)法人化曲折的法制化進程。endprint

（三）公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的自我復(fù)制機制

歷史制度主義者們在分析制度發(fā)展和演變的過程時，特別強調(diào)路徑依賴。歷史制度主義者們將路徑依賴解釋為“制度運行中的自我強化機制或政治系統(tǒng)的正反饋過程”[12]。因此，對制度運作過程中的“自我復(fù)制機制”的解釋常指對制度的路徑依賴因素進行分析。臺灣“公立大學(xué)”法人化自1986年首次被提出到2004年實現(xiàn)法制化，歷經(jīng)18年緩慢又曲折的發(fā)展歷程；而日本國立大學(xué)的法人化改革起于1999年，經(jīng)過專門立法后于2004年公布實施，短短數(shù)年便完成法制化工作。兩者形成了鮮明的對比，究其原因，筆者認(rèn)為，除了臺灣的大學(xué)沒有如日本大學(xué)所擁有的自治傳統(tǒng)外，還由于其在法人化的進程中存在著對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)、治理邏輯的依賴以及對教育改革邏輯的依賴，因而使得整體的路徑依賴形成。

1.對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)的依賴。路徑依賴的一個顯著特點：制度一旦形成，不論其發(fā)揮何種效應(yīng)，都會持續(xù)存在一段時間并影響其后的制度設(shè)計與變遷。臺灣公立大學(xué)法人化就深受“解嚴(yán)”前的教育政策和政治作風(fēng)的影響。例如，“解嚴(yán)”后臺灣政府雖然受到民主自由風(fēng)氣的同化而作出妥協(xié)，但對“公立大學(xué)法人化”改革卻是既不正面反對也不積極倡導(dǎo)，教育政策的制定和實施仍然趨于保守。造成這一現(xiàn)象的直接原因是臺灣自日據(jù)時期到“解嚴(yán)”前均無大學(xué)自治的傳統(tǒng)，“解嚴(yán)”后卻要轉(zhuǎn)向民主化，對于臺灣教育當(dāng)局來說很難適應(yīng)這種突然的角色轉(zhuǎn)變。而根本原因是舊政策下的既得利益者并不樂于分享利益或權(quán)力，他們有意極力維持權(quán)力不對稱的舊格局，從而表現(xiàn)出對新政策“思想上抗拒”和“行動上怠慢”的消極行為。正是在此種制度運作邏輯的支配下，公立大學(xué)法人化在多番周折中徘徊不前。如，1987年林時機將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，然而在接下來數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”對大學(xué)法修正案的審理中，公立大學(xué)法人化都遭受到來自“教育部”的阻力[13]，“教育部”多次以“缺乏相關(guān)法律規(guī)定、意義不明確為由”反對公立大學(xué)法人化。

2.對“解嚴(yán)”前治理邏輯的依賴。戒嚴(yán)令管控臺灣長達38年，實現(xiàn)國民黨對臺灣人民意識形態(tài)的控制，這期間臺灣的治理模式呈現(xiàn)濃厚的“單向管控”的特色。文化產(chǎn)業(yè)和教育事業(yè)被管控得格外嚴(yán)格，以致高等教育的治理范式基本模仿政府的治理結(jié)構(gòu)。隨著戒嚴(yán)令的解除，臺灣各界步入民主化改革浪潮。在高等教育領(lǐng)域，公立大學(xué)要求轉(zhuǎn)向“公法人”形態(tài)，以獲得獨立法人資格成為具有權(quán)利能力之法律主體，而且其利益相關(guān)者們能正式合法地參與大學(xué)管理。因此公立大學(xué)法人化后，其管理邏輯將趨向“多元管控”，與“解嚴(yán)”前教育行政機關(guān)慣用的“單向管控”邏輯對立。然而，由于教育行政管理者在運作既有管理邏輯時往往能激活自我增強機制從而產(chǎn)生“回報遞增”效應(yīng)，即制度沿著同一方向進一步行動的可能性會隨著在那條道路上每次行動的開展而不斷提高。[14]因此，教育行政機關(guān)更傾向于維持既有的單向管控運作邏輯，從2003年6月大學(xué)法修正案中增列的“行政法人國立大學(xué)”專章就可以看出“教育部”的制度選擇動機。該專章在董事會設(shè)置方面規(guī)定：董事由“教育部”從學(xué)校校務(wù)委員會推薦之人士，以及高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士中遴選產(chǎn)生；董事會設(shè)置一位董事長，由教育部長就董事中提名，提請行政院院長聘任；董事會行使職權(quán)時，發(fā)現(xiàn)學(xué)校有重大過失，應(yīng)立即報教育部。此外，該專章在經(jīng)費運用方面強調(diào)，由國家輔助教學(xué)、研究與基本設(shè)施所需教育經(jīng)費的主要部分；應(yīng)自行建立會計制度，內(nèi)部控制及會計的稽核作業(yè)必須受到“教育部”及“審計部”的監(jiān)督。[15]因此，在“行政法人國立大學(xué)”專章的規(guī)范下，臺灣公立大學(xué)僅僅批上了“公法人”的外衣，其實質(zhì)仍是“教育部”控制下的行政權(quán)力膨脹、校園管理集權(quán)化的教育組織。該現(xiàn)象產(chǎn)生的根源就在于“教育部”的單向管控邏輯，在此邏輯的驅(qū)使下公立大學(xué)法人化無法實現(xiàn)其應(yīng)然的價值，只能陷入無效率的管控“泥潭”。

3.對教育改革邏輯的依賴。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，原則上每個公民都有資格接受教育，但在消費上具有一定程度的競爭性。支撐高等教育“消費競爭性”的邏輯是經(jīng)濟邏輯，支撐高等教育“公共性”的邏輯是政治邏輯，而高等教育又有其自身存在和發(fā)展的邏輯——教育邏輯。高等教育改革正是受這三種邏輯的綜合驅(qū)使，其中，政治邏輯是價值性邏輯，經(jīng)濟邏輯是支柱性邏輯，教育邏輯是根本性邏輯。臺灣高等教育的發(fā)展必然也受這三種邏輯的制約。“解嚴(yán)”前的臺灣高等教育政策一直呈現(xiàn)政治邏輯和經(jīng)濟邏輯壓制教育邏輯；“解嚴(yán)”后高等教育表面上迅速朝民主和自由的方向改革，但指導(dǎo)改革的邏輯卻難以迅速變更，仍然是政治、經(jīng)濟邏輯二元主導(dǎo)。從臺灣“教育部”將“公立大學(xué)法人化”變?yōu)椤皣⒋髮W(xué)行政法人化”，并在董事會設(shè)置、經(jīng)費運用方面控制公立大學(xué)，足以看出政治、經(jīng)濟邏輯依然強勢主導(dǎo)“解嚴(yán)”后的臺灣高等教育改革實踐，公立大學(xué)法人化注定艱難前行。

（四）公立大學(xué)法人化的擱置

公立大學(xué)法人化的擱置亦即制度的斷裂。造成制度斷裂的原因既有來自外部的輿論壓力，也有源于內(nèi)部的自我否定。制度內(nèi)部出現(xiàn)“自我否定”現(xiàn)象的根源在于制度的行動者在利用舊制度追求新目標(biāo)時，出現(xiàn)制度扭曲的現(xiàn)象?！白晕曳穸ā蓖ǔ１憩F(xiàn)為制度的約束者對制度產(chǎn)生消極抵抗行為：他們或直接以言論的方式批評制度，或者不按制度作為?！靶姓ㄈ藝⒋髮W(xué)”專章是“教育部”為了回應(yīng)“公立大學(xué)法人化”的呼聲，利用“解嚴(yán)”前的管理邏輯炮制出的一項新制度，該專章公布后，迅速遭到公共知識分子、大學(xué)教職工、學(xué)生以及部分官員的反對。來自公共知識分子、部分官員的批評屬于制度外的輿論壓力，而大學(xué)教職工與學(xué)生的反對則屬于制度內(nèi)部的“自我否定”。面對多方的質(zhì)疑和批評，2005年1月立法院考慮到“公立大學(xué)”法人化尚需進一步凝聚共識，將“行政法人國立大學(xué)”專章刪除。自此，臺灣公立大學(xué)法人化進入擱置與探討期。

四、臺灣公立大學(xué)法人化的制度轉(zhuǎn)型

基于以上對公立大學(xué)法人化的歷史制度主義分析，可以看出“單向管控”邏輯貫穿于公立大學(xué)法人化過程的始末。它根源于“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，在它的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以強化和固守；另一方面高等教育改革者傾向從“政府”的視角設(shè)計制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟邏輯繼續(xù)主導(dǎo)高等教育改革。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)邏輯”的交互影響下，公立大學(xué)法人化陷入一種無效率的曲折發(fā)展路徑之中，當(dāng)這種無效率現(xiàn)象延續(xù)到一定時期，制度因外部壓力的積聚和內(nèi)部自我否定的增強而斷裂，表現(xiàn)為“行政法人國立大學(xué)”專章的刪除以及公立大學(xué)法人化實踐的擱置。雖然臺灣公立大學(xué)法人化被擱置，但在高等教育市場化背景下公立大學(xué)法人化終究是教育改革的趨勢。未來臺灣公立大學(xué)法人化何去何從，不敢妄加猜測，但通過對其進行歷史制度主義分析，筆者建議公立大學(xué)法人化應(yīng)進行制度邏輯的轉(zhuǎn)型，從“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”的關(guān)鍵在于“教育部”放權(quán)，而要進一步弱化“教育部”的控制權(quán)，重在為公立大學(xué)法人化建立合理的監(jiān)督機制，要將“重視制度的頂層設(shè)計”與“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”結(jié)合起來，實現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的多元治理格局。endprint

（一）自上而下式治理：“教育部”的法律監(jiān)督與第三方機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合

當(dāng)下教育改革要破除舊習(xí)、實現(xiàn)民主化管理，臺灣“教育部”須轉(zhuǎn)變角色，由對大學(xué)的實際控制變?yōu)榉杀O(jiān)督。比如，可對大學(xué)在教育教學(xué)活動的開展、自籌經(jīng)費的使用方面進行合法性監(jiān)督；也可由“高等教育審議委員會”和“高等教育評鑒中心”兩所第三方評議機構(gòu)承擔(dān)專業(yè)監(jiān)督。高等教育審議委員會主要對公立大學(xué)法人的經(jīng)營狀況進行監(jiān)督，它依據(jù)各大學(xué)的計劃目標(biāo)進行績效評估，根據(jù)績效來決定高等教育預(yù)算的分配，調(diào)整高等教育政策和核定各大學(xué)的發(fā)展計劃。[16]高等教育評鑒中心則對公立大學(xué)法人進行系所評價、研究評價和校務(wù)評價，以確保高等教育的品質(zhì)。[17]具體而言，可聘請一些學(xué)術(shù)聲望卓著的人士作為評鑒委員，對公立大學(xué)法人的教學(xué)、科研和服務(wù)方面進行客觀評價，評價結(jié)果作為高等教育審議委員會進行綜合評價的參考，最后，“教育部”參考高等教育審議委員會提出的綜合評價結(jié)果以宏觀管理公立大學(xué)。通過法律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，“教育部”與兩所評議機構(gòu)各司其職，從而打破以往由“教育部”單向把控的格局，在自上而下層面實現(xiàn)了多元治理。然而這兩所評議機構(gòu)能否始終保持第三方機構(gòu)的獨立性，不敢斷言。且由于自上而下式的“監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”久而久之容易演變成“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，“教育部”與評議機構(gòu)之間的“咨詢與被咨詢關(guān)系”也容易蛻變成“主管機關(guān)與附屬機構(gòu)”的關(guān)系，因此，僅依靠自上而下式的多元治理，最終可能又回到集權(quán)式的單向管控格局，必須相應(yīng)地對“教育部”和兩所評議機構(gòu)進行自下而上的監(jiān)督。

（二）自下而上式治理：公眾對公立大學(xué)、“教育部”和第三方機構(gòu)的監(jiān)督

公眾監(jiān)督的理念在于加強資訊透明、公開化及社會對大學(xué)決策發(fā)展過程的參與，通過營運情況的資訊公開，有助于減輕社會大眾對法人化的擔(dān)憂和質(zhì)疑，還可以彌補官僚體制監(jiān)督之不足，形成多元課責(zé)之改革壓力。[18]因而，在自下而上的治理層面，由公眾對“教育部”和第三方評議機構(gòu)進行監(jiān)督，既必要也合理。公眾監(jiān)督的方式包括社會宣傳、輿論監(jiān)督和公眾參與。對于公立大學(xué)法人化而言，公眾參與可視為一種較為理想的監(jiān)督方式，然而在公眾對大學(xué)的實際監(jiān)督中，普通公眾參與監(jiān)督的專業(yè)化水平較低，他們或無參與意識或只是形式上參與，基本上無法發(fā)揮“人民群眾的首創(chuàng)精神”。因而，在未來公立大學(xué)法人化改革實踐中，應(yīng)注意吸收社會評論家、媒體從業(yè)者等專業(yè)人士對大學(xué)治理的參與，以提高公眾參與的效果。對于“教育部”和評議機構(gòu)的監(jiān)督，應(yīng)側(cè)重輿論監(jiān)督，利用新媒體資源進行公眾監(jiān)督。通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的多元治理方式，臺灣公立大學(xué)法人化能“躍出”制度依賴的泥潭。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint