蘇洋++趙文華

摘要：美國一流大學(xué)教育基金會運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)為我國建設(shè)世界一流大學(xué)提供了新思路，即通過發(fā)展大學(xué)教育基金會，建立多元化高等教育經(jīng)費(fèi)籌措體制。本研究選取ARWU（2013）排名前100位且捐贈資產(chǎn)規(guī)模前5位的美國公立大學(xué)5所、美國私立大學(xué)5所，以及國內(nèi)大學(xué)捐贈資產(chǎn)排名前5位的5所一流大學(xué)作為研究樣本，通過比較中國與美國一流公、私立大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、籌資機(jī)制、投資策略與收益等方面的差異，為我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展提供有益的啟發(fā)和借鑒。

關(guān)鍵詞：大學(xué)教育基金會；一流大學(xué)；中國；美國

大學(xué)教育基金會是指由大學(xué)依法成立的，通過募集資金、項(xiàng)目管理、資金運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資金增值和保值，服務(wù)大學(xué)教學(xué)、科研和設(shè)施建設(shè)的非營利組織。[1]

美國一流大學(xué)基金會規(guī)模龐大、管理成熟，籌集到的巨額捐贈資金不僅滿足了大學(xué)發(fā)展需要，更增強(qiáng)了大學(xué)的自主性，保障了大學(xué)的學(xué)術(shù)自由，對現(xiàn)代大學(xué)制度的建立產(chǎn)生了重要作用。我國大學(xué)教育基金會起步晚、規(guī)模小，管理水平亟待提高。為了促進(jìn)我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展，建立多元化高等教育經(jīng)費(fèi)籌措體制，本文以2013年世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名（ARWU）和美國高校商務(wù)官協(xié)會（NACUBO）公布的2013年美國大學(xué)捐贈基金資產(chǎn)總額排名為依據(jù)，選取ARWU排名前100位且捐贈資產(chǎn)規(guī)模前5位的美國公立大學(xué)5所、美國私立大學(xué)5所，以及國內(nèi)大學(xué)捐贈資產(chǎn)排名前5位的5所一流大學(xué)作為研究樣本，通過比較中國與美國一流公、私立大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、籌資機(jī)制、投資策略與收益等方面的差異，為我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展提供有益的啟發(fā)和借鑒。

一、中美大學(xué)教育基金會發(fā)展概況

美國大學(xué)教育基金會產(chǎn)生和發(fā)展與其社會的文化傳統(tǒng)和時(shí)代背景有著緊密的聯(lián)系。美國私立大學(xué)基金會，也稱大學(xué)捐贈基金會（Endowment fund），以各種形式的捐贈為基礎(chǔ)，經(jīng)過長期積累，逐步發(fā)展起來。耶魯大學(xué)于1890年建立了第一個(gè)校友基金會，專門接受和管理校友的捐贈。隨后，哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等相繼成立了大學(xué)教育基金會。然而這種基金會模式并未立刻引起公立大學(xué)的仿效。主要原因在于美國公私立大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道不同，公立大學(xué)主要以政府撥款為主，私立大學(xué)則依賴于社會捐贈。在20世紀(jì)60年代，美國州政府提供給公立大學(xué)的資金占學(xué)校營運(yùn)預(yù)算的80%，私立大學(xué)獲得撥款的資金則不足20%。70年代初，由于受越南戰(zhàn)爭以及里根政府不干預(yù)政策的影響，政府下?lián)苤链髮W(xué)的經(jīng)費(fèi)逐年減少。在這樣的條件下，公立大學(xué)發(fā)起了第一次主要的籌款運(yùn)動。自此之后，公立高等教育的籌款按指數(shù)增長。1977年，公立大學(xué)獲得的捐贈占私人對高等教育總捐贈的25%，1987占到34%，1997年攀升至42%，2007年達(dá)到46%。[2]實(shí)際上，像私立大學(xué)一樣，公立大學(xué)也越來越依賴慈善資源為學(xué)校提供設(shè)施。

我國大學(xué)教育基金會的發(fā)展起步較晚，20世紀(jì)80年代初，一些愛國華僑、港澳同胞以基金的形式捐資于我國教育事業(yè)發(fā)展，如邵逸夫教育基金、霍英東教育基金等。為了吸引更多的投資，拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，我國一些大學(xué)開始重視社會捐贈在高校成本分擔(dān)中的作用。1994年，清華大學(xué)成立教育基金會，成為國內(nèi)最早在大陸正式注冊成立的大學(xué)教育基金會。隨后，北京大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)等教育基金會相繼建立。截至2013年12月，我國已有405所大學(xué)成立基金會，凈資產(chǎn)總額達(dá)到158億元，規(guī)模占非公募基金會總量的45.8%[3]，但捐贈收入占大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比重仍較小，2013年我國普通高等學(xué)校社會捐贈收入僅占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的0.06%[4]。相比之下，美國公立大學(xué)（包括二年制大學(xué)）的社會捐贈約占學(xué)校經(jīng)費(fèi)的4%[5]，美國私立大學(xué)的捐贈收入約占學(xué)校總收入的14%[6]，一流私立大學(xué)甚至高達(dá)50%以上。我國要想建設(shè)一批世界一流大學(xué)，除了依靠政府撥款、收取學(xué)費(fèi)外，還應(yīng)該重視大學(xué)教育基金會的作用，多渠道籌集資金。

二、中美一流大學(xué)教育基金會的比較分析

（一）資產(chǎn)規(guī)模

由于社會捐贈環(huán)境、稅收政策、投資策略等方面的不同，中國與美國的大學(xué)教育基金會在資產(chǎn)規(guī)模上差距較大（見表1）。5所美國一流私立大學(xué)基金會2013年凈資產(chǎn)均超過100億美元，哈佛大學(xué)基金會以323億美元位居榜首。哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、麻省理工學(xué)院2013的捐贈收入分別占總收入的35.7%、35%、22.5%、16.4%、16%。①5所美國一流公立大學(xué)基金會2013年凈資產(chǎn)均分布于10～90億美元之間，在過去10年有了大幅度的增長。密西根大學(xué)教育基金會凈資產(chǎn)從2003年的34.64億美元，增加到2013年的83.8億美元，資產(chǎn)規(guī)模在公立大學(xué)中排名第一，在全美大學(xué)中排名第九。[7]2013年密西根大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)教堂山分校、華盛頓大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校捐贈收入對總收入的貢獻(xiàn)分別是5%、4%、3.9%、4.7%、6.5%。②我國大學(xué)教育基金會2013年凈資產(chǎn)總量達(dá)158億元，清華大學(xué)、北京大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、上海交通大學(xué)的基金會凈資產(chǎn)規(guī)模名列大陸基金會前5位。清華大學(xué)教育基金會2013年凈資產(chǎn)達(dá)32.2億元，蟬聯(lián)大陸高校基金會規(guī)模排名的榜首。

從資產(chǎn)規(guī)模來看，美國一流私立大學(xué)教育基金會資產(chǎn)總額最高，其次是美國公立大學(xué)教育基金會。相比之下，我國一流大學(xué)資金規(guī)模仍較小，捐贈收入尚未成為大學(xué)收入的重要組成部分。中美兩國社會捐贈環(huán)境、投資收益率等是造成資產(chǎn)規(guī)模差距的主要原因。首先，美國基督教所提倡的慈善觀念影響深遠(yuǎn)，捐資助學(xué)已經(jīng)成為美國高等教育的重要特色，校友、個(gè)人、企業(yè)和社會團(tuán)體對大學(xué)進(jìn)行捐贈的現(xiàn)象司空見慣。其次，管理資產(chǎn)規(guī)模與投資收益成正相關(guān)，即資產(chǎn)規(guī)模越大，收益就越高。哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)自1980年以來就一直是全美高校中基金會規(guī)模最大的，其投資收益率在1980-2010年高達(dá)10.2%，大約是基金會資產(chǎn)規(guī)模較小的大學(xué)的兩倍。所謂“富者更富”，美國一流私立大學(xué)與其他大學(xué)由于投資收益的不同，造成捐贈總資產(chǎn)之間的差距越拉越大。endprint

（二）組織結(jié)構(gòu)

公共管理理論認(rèn)為，合理的組織結(jié)構(gòu)能有效地滿足公共組織目標(biāo)的需要[8]。中美一流大學(xué)教育基金會在組織機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置上均存在較大差異。

第一，中美大學(xué)教育基金會機(jī)構(gòu)設(shè)置存在明顯不同。從籌集機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，美國一流公私立大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置更細(xì)化，捐贈辦公室與捐贈形式相對應(yīng)。例如，耶魯大學(xué)教育基金會捐贈辦公室包括團(tuán)聚捐贈辦公室、計(jì)劃捐贈辦公室、大型捐贈辦公室、企業(yè)與基金會關(guān)系辦公室等，分別對應(yīng)團(tuán)聚捐贈、計(jì)劃捐贈、大規(guī)模捐贈、企業(yè)捐贈。而我國大學(xué)教育基金會捐贈辦公室規(guī)模較小，大多沒有細(xì)化。從投資機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，美國5所一流公立大學(xué)、5所一流私立大學(xué)教育基金會均成立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，聘請來自投資銀行和金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士組成管理團(tuán)隊(duì)，制定投資目標(biāo)和投資政策。各個(gè)大學(xué)基金會依據(jù)自身的管理理念、投資規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)偏好、人員配置等因素來選擇符合自身情況的資產(chǎn)管理模式。美國這10所大學(xué)的資產(chǎn)管理模式包括兩類：一是由大學(xué)成立專門的投資公司負(fù)責(zé)管理。私立大學(xué)——哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、麻省理工學(xué)院，公立大學(xué)——密西根大學(xué)、北卡羅萊納大學(xué)教堂山分校、加州大學(xué)伯克利分校，均成立專門的投資公司全權(quán)負(fù)責(zé)投資政策的制定和投資方針的具體執(zhí)行。投資公司附屬于大學(xué)，接受理事會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，具有獨(dú)立地位。在運(yùn)作過程中，它們根據(jù)理事會所確定的投資總體政策，建立相應(yīng)的投資制度，確立自己的投資原則，實(shí)施具體操作。二是由大學(xué)內(nèi)部投資部門直接管理。私立大學(xué)——耶魯大學(xué)，公立大學(xué)——密西根大學(xué)、華盛頓大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)，均成立投資辦公室作為財(cái)務(wù)副校長辦公室的下屬部門，直接負(fù)責(zé)大學(xué)基金會的資金管理?？梢钥闯?，選擇哪種模式與是否為公私立大學(xué)無關(guān)。與美國一流公私立大學(xué)相比，我國這5所一流大學(xué)基金會均未成立獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而是由基金會職能部門——財(cái)務(wù)部或者資金運(yùn)作部負(fù)責(zé)捐贈資產(chǎn)的投資運(yùn)作（見表2）。

第二，中美大學(xué)教育基金會董事會或理事會成員構(gòu)成不同。美國5所一流公立、5所一流私立大學(xué)基金會董事會成員由該大學(xué)理事會任命，通常由大學(xué)校長、知名校友、專業(yè)領(lǐng)域的教授以及外部資產(chǎn)管理領(lǐng)域的專業(yè)人士組成。以私立大學(xué)——耶魯大學(xué)為例，耶魯大學(xué)基金會董事會成員主要來自各大投行、資產(chǎn)管理公司、基金公司的耶魯大學(xué)校友以及至少3名耶魯大學(xué)的教授。[9]再如公立大學(xué)——加州大學(xué)伯克利分校，其基金會董事會成員由大學(xué)教授、商業(yè)精英和慈善企業(yè)家組成。執(zhí)行委員會包括捐贈活動指導(dǎo)執(zhí)委會、財(cái)務(wù)管理執(zhí)委會、行政管理執(zhí)委會、項(xiàng)目委員會等，負(fù)責(zé)基金會的運(yùn)營，為基金會管理提供咨詢幫助。[10]而我國5所一流大學(xué)基金會中，只有清華大學(xué)基金會理事會成員包括來自摩根大通投資銀行、北極光風(fēng)險(xiǎn)投資公司的金融人士。其他4所大學(xué)基金會理事會成員大多是學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)人，幾乎沒有金融行業(yè)、外部資產(chǎn)管理領(lǐng)域的專業(yè)人士。

表2中美15所大學(xué)教育基金會組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

募集資金部、校友聯(lián)絡(luò)部、信息搜集部

財(cái)務(wù)部

資料來源：根據(jù)各個(gè)大學(xué)官網(wǎng)整理。

（三）籌資機(jī)制

美國5所一流公立、5所一流私立大學(xué)教育基金會籌集基金的方式靈活多樣，主要包括：現(xiàn)金、不動產(chǎn)、有形資產(chǎn)、信托、證券等。以哈佛大學(xué)為例，捐贈形式包括現(xiàn)金、非現(xiàn)金、延后捐贈三類。非現(xiàn)金是指有價(jià)證券、不動產(chǎn)、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等；延后捐贈一般是指捐贈人購買各類養(yǎng)老保險(xiǎn)而捐出其中的部分受益，如養(yǎng)老年金信托、慈善剩余信托等。[11]為了籌集更多的資金，美國一流公私立大學(xué)根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)立了不同的捐贈途徑，主要包括年度捐贈、團(tuán)聚捐贈、遺產(chǎn)捐贈、大學(xué)基金、父母基金、冠名捐贈、公司匹配捐贈和各學(xué)院設(shè)立的基金等。捐贈者可根據(jù)自己的偏好和目的，選擇適合的捐贈途徑。此外，美國一流大學(xué)基金會還會通過大型籌款運(yùn)動來吸引捐贈，籌集的資金有明確的使用目的，一般用于學(xué)校最優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目和計(jì)劃。如斯坦福大學(xué)為支持人類健康研究、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展研究，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提升學(xué)生人文素養(yǎng)和創(chuàng)新能力等，發(fā)起了大規(guī)模募捐運(yùn)動——“斯坦福挑戰(zhàn)計(jì)劃”，獲得了來自校友、友人、公司及各種教育基金會的大量捐贈。

我國5所一流大學(xué)教育基金會募捐方式仍然比較單一，如清華大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、上海交通大學(xué)僅限于現(xiàn)金支付和實(shí)物捐贈，沒有使用信托、證券、延后捐贈等方式。而北京大學(xué)基金會接受的捐贈形式除現(xiàn)金和實(shí)物外，還包括股票、證券、債券、遺產(chǎn)，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。靈活多樣的捐贈方式不僅為捐贈者提供了操作上的方便，也無形拓寬了捐贈者的范圍。目前，我國高校教育基金會的資金募集常常以校慶為載體。以清華大學(xué)為例，清華大學(xué)募捐的年度計(jì)劃依據(jù)校慶進(jìn)行劃分，基金會充分利用校慶時(shí)機(jī)，向校友和社會人士發(fā)出倡議，以期得到更多的捐贈。此外，清華大學(xué)基金會策劃詳盡的捐贈項(xiàng)目，給捐贈者提供較明確的渠道。但是，常規(guī)性募捐活動較少，專項(xiàng)募款和巨額募款活動具有臨時(shí)性和不確定性，無法保證高校經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定。

（四）投資策略與收益

美國5所一流公立大學(xué)、5所一流私立大學(xué)以及我國5所一流大學(xué)教育基金會資產(chǎn)投資組合如表3所示。由表3可以看出，無論是美國5所私立大學(xué)還是5所公立大學(xué)，各大學(xué)教育基金會的投資組合是多元化的，既有傳統(tǒng)類的金融投資如股票或債券，又有非傳統(tǒng)類的資產(chǎn)投資，即另類投資如房地產(chǎn)、絕對收益產(chǎn)品等（見表3）。這種另類投資可以推高最佳投資組合的邊界線，在既定的風(fēng)險(xiǎn)水平下創(chuàng)造出收益率較高的投資組合。把非傳統(tǒng)資產(chǎn)類別當(dāng)作資產(chǎn)配置的工具之一，可以減少對傳統(tǒng)有價(jià)證券的依賴，有利于構(gòu)建真正分散化的投資組合。在所有資產(chǎn)配置組合中，股票是核心，投資占比最大。耶魯大學(xué)的大衛(wèi)·史文森研究表明，投資者可以通過投資高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的股票而不是債券來實(shí)現(xiàn)財(cái)富最大化。房地產(chǎn)投資由于具有抗通脹、風(fēng)險(xiǎn)收益介于股票和債券之間的特點(diǎn)，因此在捐贈基金資產(chǎn)配置中的比例也較高，5所美國私立大學(xué)均在20%以上。endprint

我國這5所大學(xué)教育基金會投資僅限于金融市場，沒有涉及實(shí)物投資。由于受國內(nèi)金融環(huán)境和投資政策的影響，資產(chǎn)分配較為單一，側(cè)重短期投資，不存在明顯的投資組合，投資風(fēng)險(xiǎn)較低，但收益較為有限（見表3）。雖然一些大學(xué)教育基金在增值運(yùn)作中取得了一定的成績，例如清華大學(xué)通過銀行間拆借市場、企業(yè)債券、央行票據(jù)、金融債、國債及國債回購、開放式基金等方式，實(shí)現(xiàn)了較高的收益率（5%，收益率排名全國居首），但同美國世界一流公私立大學(xué)相比，還是比較低的。

表3中美15所大學(xué)教育基金資產(chǎn)投資組合及收益率

三、啟示與借鑒

大學(xué)教育基金會作為美國一流大學(xué)收入的重要來源，是一條籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的重要渠道，其獨(dú)特的使命就在于最大限度地挖掘社會資源，尋求社會贊助與幫助，填補(bǔ)官方資金支持的不足和缺憾；以獨(dú)立的力量平衡學(xué)校與政府的關(guān)系，推動大學(xué)改革，引導(dǎo)大學(xué)自身發(fā)展與社會發(fā)展之間良性互動，使得“學(xué)術(shù)自由”、“思想獨(dú)立”成為可能。[12]基于上述對中美兩國一流大學(xué)教育基金會的比較，借鑒美國一流大學(xué)基金會運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)，我國大學(xué)教育基金會應(yīng)從以下幾個(gè)方面積極加以改進(jìn)和完善。

第一，拓寬社會捐贈方式，優(yōu)化籌款項(xiàng)目。積極的募捐機(jī)制是影響基金會籌資渠道的重要因素。我國一流大學(xué)基金會應(yīng)拓寬社會捐增的方式，除現(xiàn)金、實(shí)物捐贈外，還應(yīng)該鼓勵(lì)股票、信托、遺產(chǎn)、壽險(xiǎn)等形式的捐贈。在募款項(xiàng)目上，不但要有滿足以大學(xué)特定活動為契機(jī)的專項(xiàng)基金項(xiàng)目，如用于支持某試驗(yàn)室發(fā)展的專項(xiàng)基金，以名人命名的校園建筑，還應(yīng)該設(shè)計(jì)多樣的常規(guī)性募捐項(xiàng)目，保證高校捐贈資金的穩(wěn)定。

第二，優(yōu)化大學(xué)基金會組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。美國一流公私立大學(xué)教育基金會組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是職能部門分工細(xì)化，權(quán)責(zé)明確，且均設(shè)立專業(yè)的投資部門。而我國大學(xué)教育基金會由于受編制的影響，人員配比往往不足，募捐組織機(jī)構(gòu)單一化，投資部門發(fā)展依舊緩慢。為使大學(xué)募捐組織機(jī)構(gòu)更好的運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)從頂層重新考慮組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可參照美國一流公私立大學(xué)的做法，設(shè)立專門的投資機(jī)構(gòu)或委托資產(chǎn)管理公司，將捐贈資金進(jìn)行科學(xué)合理的投資，獲取較高投資收益，實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值。

第三，提高決策組織人員的專業(yè)化素質(zhì)，保證捐贈基金的高水平運(yùn)作。目前，我國大學(xué)教育基金會決策組織理事會成員以學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)為主，缺乏財(cái)務(wù)、金融、投資等方面的專業(yè)人才。提高我國大學(xué)基金會決策組織人員的專業(yè)化素質(zhì)，才能保證大學(xué)基金管理更加規(guī)范、科學(xué)。首先，應(yīng)考慮在大學(xué)推行決策組織人員的資格準(zhǔn)入制度，引入市場機(jī)制，高薪聘請專業(yè)人員，每年進(jìn)行績效考核，優(yōu)勝劣汰。其次，大學(xué)教育基金會應(yīng)嘗試聘請一些知名度較高、對投資決策有一定研究的社會賢達(dá)人士以及校友，他們一方面可以憑借自身所擁有的大量社會資源幫助大學(xué)尋找更多的捐贈，另一方面幫助提高大學(xué)捐贈基金的投資收益率。

注釋：

①②數(shù)據(jù)部分根據(jù)各大學(xué)2013年財(cái)政年報(bào)整理所得。

（下轉(zhuǎn)第74頁）

2016年第3期高 教 探 索Higher Education Exploration

臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯*

——基于歷史制度主義的分析

易鵬 劉文 趙強(qiáng)

收稿日期：2015-04-17

作者簡介：易鵬，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士研究生；劉文，廣西大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生；趙強(qiáng)，湖北科技學(xué)院教務(wù)處職員，碩士。（北京/100872）

*本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目“臺灣地區(qū)大學(xué)外部評鑒對大學(xué)自治的限制分析——以公立大學(xué)法人化為背景”（15XNH041）的成果之一。

摘要：對臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)行歷史制度主義分析，發(fā)現(xiàn)政府的“單向管控”邏輯貫穿于法人化過程的始末。在“單向管控”邏輯的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以固守；另一方面高等教育改革者傾向自上而下地設(shè)計(jì)制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)改革進(jìn)程。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)”邏輯的交互下，公立大學(xué)法人化繼承了“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，從而使其陷入無效率的曲折發(fā)展之中，破除路徑依賴的關(guān)鍵在于推動制度邏輯由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。

關(guān)鍵詞：臺灣公立大學(xué)；法人化；歷史制度主義；單向管控；多元治理

一、臺灣公立大學(xué)法人化概述

據(jù)臺灣《大學(xué)法》規(guī)定，大學(xué)分為國立、直轄市立、縣（市）立以及私立四種類型，前三種類型的大學(xué)統(tǒng)一稱為公立大學(xué)。[1]公立大學(xué)法人化是指通過法制建設(shè)賦予公立大學(xué)法人資格，使其成為有權(quán)利能力的法律主體。公立大學(xué)法人化后，大學(xué)將擁有獨(dú)立的法人資格而在人事、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)研究及整體運(yùn)作上具有較高的自主性。臺灣“公立大學(xué)法人化”誕生已久：萌芽于“解嚴(yán)”前，在“解嚴(yán)”后呈現(xiàn)曲折發(fā)展，至2003年“立法院”通過“行政法人國立大學(xué)專章”時(shí)達(dá)到高潮。2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商后，“行政法人國立大學(xué)專章”從大學(xué)法中刪除[2]，此后“公立大學(xué)法人化”發(fā)展緩慢，幾乎趨于停滯。回望臺灣公立大學(xué)法人化的發(fā)展，可分為以下幾個(gè)階段：萌芽期（1984—1986年），在這段時(shí)間，臺灣政府的高壓統(tǒng)治以及對高等教育的長期政治干預(yù)，受到民眾“自由運(yùn)動”的沖擊，在這些運(yùn)動中，臺灣大學(xué)學(xué)生首次提出“公立大學(xué)法人化”；曲折發(fā)展期（1987—2004年），公立大學(xué)法人化經(jīng)歷了17年漫長又曲折的修法過程；擱置與探討期（2005年迄今），由于2004年公布的“行政法人國立大學(xué)專章”迅速遭到許多公立大學(xué)教師、行政人員的質(zhì)疑與反對，因此，2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商，“行政法人公立大學(xué)專章”被刪除，自此“公立大學(xué)法人化”處于被擱置的狀態(tài)，迄今臺灣公立大學(xué)法人化仍停留于非制度化的探討水平，法制實(shí)踐任重道遠(yuǎn)。

二、歷史制度主義與分析框架

（一）歷史制度主義的核心思想endprint

歷史制度主義是新制度主義的流派之一，它繼承了集團(tuán)理論中的“圍繞稀缺資源而展開競爭的各個(gè)集團(tuán)之間的沖突，構(gòu)成了政治的核心”這一觀點(diǎn)，并作為其理論假設(shè)；也深受結(jié)構(gòu)功能主義的影響，將政體看成是相互作用的各個(gè)部分所構(gòu)成的整體，將某一政體的制度組織或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看作構(gòu)造集體行為并產(chǎn)生出差異性結(jié)果的主要因素。[3]歷史制度主義具有四個(gè)顯著特征[4]：第一，基于“算計(jì)”和“文化”兩個(gè)途徑來分析行動者的行為選擇與制度的相互作用。第二，強(qiáng)調(diào)在制度的產(chǎn)生和運(yùn)作過程中權(quán)力和權(quán)力游戲中的非對稱性關(guān)系，假定制度給予某些集團(tuán)更多的接近決策過程的機(jī)會。第三，在分析制度的產(chǎn)生時(shí)強(qiáng)調(diào)宏觀社會背景和偶然事件，在分析制度的發(fā)展時(shí)特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴。第四，否認(rèn)制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素，尤其傾向于將制度和產(chǎn)生政治結(jié)果的其他因素整合起來研究。臺灣公立大學(xué)法人化作為中長期的制度變遷，每一個(gè)“歷史變遷點(diǎn)”都由特定的邏輯所支配，運(yùn)用歷史制度主義分析框架可以考究臺灣公立大學(xué)法人化發(fā)展歷程背后的深層邏輯，找出規(guī)約制度發(fā)展的路徑依賴體系，進(jìn)而破除路徑依賴，使制度走出“無效率現(xiàn)象”的困境。

·比較教育·臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯

（二）分析框架

丹麥新制度主義研究者尼爾森認(rèn)為歷史制度主義有四個(gè)新的理論支柱[5]：制度的形成時(shí)段，即確立應(yīng)當(dāng)追溯的、對當(dāng)前的事件或進(jìn)程產(chǎn)生了實(shí)際影響的歷史時(shí)段的長短；正反饋條件，即導(dǎo)致路徑依賴的高昂的固定成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的實(shí)際發(fā)生過程；復(fù)制機(jī)制，即找出是何種原因保持了正反饋機(jī)制的形成和穩(wěn)定（即路徑依賴分析）；自我強(qiáng)化過程的中斷，即制度的斷裂和新的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的形成。臺灣公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生和曲折發(fā)展有其特定的制度運(yùn)作邏輯，該制度體系也內(nèi)在地包含“制度形成的歷史時(shí)段”、“正反饋條件”、“復(fù)制機(jī)制”和“制度斷裂點(diǎn)”四個(gè)要素。據(jù)此可依據(jù)尼爾森的理論，構(gòu)建一個(gè)分析框架，對臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)行歷史時(shí)段分析（制度形成的時(shí)段分析），對推動公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵人物和事件進(jìn)行挖掘（正反饋條件分析），對公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的路徑依賴機(jī)制進(jìn)行深度解剖（自我復(fù)制機(jī)制分析），對公立大學(xué)法人化被擱置的原因進(jìn)行揭示（制度斷裂分析），以明晰影響其發(fā)展的深度機(jī)制，有利于預(yù)測公立大學(xué)法人化未來的走向并提出建設(shè)性意見。

三、臺灣公立大學(xué)法人化的制度邏輯

（一）公立大學(xué)法人化的歷史時(shí)段分析

臺灣公立大學(xué)法人化萌芽于1984年，1986年被正式提出。在“戒嚴(yán)令”被解除前，臺灣高等教育長期深受政治的干預(yù)，教育政策一直以“配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“維持政治統(tǒng)治”為最高指導(dǎo)原則，[6]這段時(shí)期大學(xué)幾乎沒有自由發(fā)展的空間，早年于民國建立起來的“學(xué)術(shù)自由”和“大學(xué)自治”的傳統(tǒng)蕩然無存。當(dāng)政府無視大學(xué)自身發(fā)展的邏輯而干預(yù)大學(xué)時(shí)，必然會遭到大學(xué)的“理性”聲討。1984年臺灣大學(xué)7位學(xué)生到“教育部”請?jiān)?，要求政府改革?dāng)時(shí)僵化的大學(xué)教育體制，以爭取大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。[7]雖然“教育部”沒有回應(yīng)，但這是大學(xué)向政府正面索求自由的標(biāo)志，也是“公立大學(xué)法人化”出現(xiàn)的前奏。1986年臺灣大學(xué)學(xué)生發(fā)起大學(xué)改革運(yùn)動，“公立大學(xué)法人化”首次被提出，[8]隨后公立大學(xué)法人化便開始朝向法制化進(jìn)程發(fā)展。

“公立大學(xué)法人化”納入制度框架的過程緩慢又曲折：開始于1987年，直到2004年才正式納入大學(xué)法并頒布實(shí)施。1987年臺灣政府宣布解除戒嚴(yán)令，蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法。同年為回應(yīng)臺灣大學(xué)學(xué)生改革大學(xué)的訴求，在林時(shí)機(jī)、尤清等33位跨政黨立法委員的要求下，“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)條款被首次納入法律文件[9]。然而該修正案在隨后數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”的討論和審議中都遭到來自教育部和部分立法委員的反對[10]，歷經(jīng)六年，于1993年終在立法院獲得通過。新大學(xué)法于1994年公布實(shí)施，然而其中并沒有明確的“公立大學(xué)法人化”條款，因此激起了許多學(xué)者的質(zhì)疑，使得“公立大學(xué)法人化”的呼聲更加高漲。隨后，“教育部”在輿論壓力下開始研制公立大學(xué)法人化條款。2002年公布的大學(xué)法修正案增列了“國立大學(xué)行政法人化”條款，該修正案于2003年6月在行政院獲得通過，2004年1月在全臺灣公布實(shí)施。至此，“公立大學(xué)法人化”正式納入法律框架之內(nèi)。

（二）公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵點(diǎn)分析

歷史是一系列偶然事件的組合，任何事情的存在和發(fā)展都是必然與偶然的統(tǒng)一，偶然因素或推動事物發(fā)展，或改變事物發(fā)展的方向。臺灣“公立大學(xué)法人化”的出現(xiàn)和發(fā)展既受偶然事件的影響，也受到關(guān)鍵行動者的影響。

1.偶然事件與公立大學(xué)法人化。公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生及其緩慢的法制化進(jìn)程都與某些偶發(fā)事件息息相關(guān)，這些偶發(fā)事件通常表現(xiàn)為外界環(huán)境的突然變化。對于公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生而言，“1984年臺大學(xué)生到‘教育部請?jiān)敢蟾母锎髮W(xué)教育體制”以及“1986年民主進(jìn)步黨的成立”推動臺灣高等教育朝向自主化方向發(fā)展，為公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生提供了輿論基礎(chǔ)；1986—1987年臺大學(xué)生發(fā)起“自由之愛”運(yùn)動，“公立大學(xué)法人化”被明確提出；1987年臺灣解除戒嚴(yán)令，為公立大學(xué)法人化掃清了政治、思想障礙，進(jìn)而推動大學(xué)法人化發(fā)展。對于臺灣公立大學(xué)法人化的法制化進(jìn)程來說，1987年蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法，林時(shí)機(jī)等33位立法委員首次將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，標(biāo)志公立大學(xué)法人化開始步入法制化進(jìn)程；1999年日本內(nèi)閣會議決定實(shí)施國立大學(xué)法人化，促使臺灣公立大學(xué)法人化的呼聲更加高漲，并直接推動其法制化進(jìn)程；2002年1月1日臺灣加入世界貿(mào)易組織，同年12月“教育部”配合政府組織改造政策，極大地加速了公立大學(xué)法人化的進(jìn)程。通過上述系列事件，公立大學(xué)法人化終于在2004年以“行政法人國立大學(xué)專章”的形式得到體現(xiàn)，標(biāo)志其正式納入法制軌道。

2.關(guān)鍵行動者與公立大學(xué)法人化。關(guān)鍵行動者對教育改革發(fā)揮著非常重要的作用，他們的指示、行為和觀點(diǎn)往往能左右教育制度變遷的方向。在公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生初期，蔣經(jīng)國、李文忠起到了至關(guān)重要的推動作用。蔣經(jīng)國敏銳地看到自1979年大陸停止炮擊金門后，兩岸關(guān)系越趨和諧的發(fā)展態(tài)勢，開始對臺灣內(nèi)部倡導(dǎo)自由的聲音采取寬容的態(tài)度，特別是對民主進(jìn)步黨的成立采取“不承認(rèn)、不取締”的態(tài)度[11]，其卓越的眼光、胸懷和氣度為“解嚴(yán)”前各類民主自由運(yùn)動的開展提供了空間。而李文忠就是在此背景下發(fā)起“自由之愛”運(yùn)動，該運(yùn)動對臺灣高等教育發(fā)展產(chǎn)生了極深的影響，“公立大學(xué)法人化”口號首次被提出。在公立大學(xué)法人化法制化進(jìn)程中，其關(guān)鍵行動者仍首推蔣經(jīng)國，其次是林時(shí)機(jī)。蔣經(jīng)國在1987年宣布解除戒嚴(yán)，指示快速研修大學(xué)法，這為“公立大學(xué)法人化”納入大學(xué)法提供了可能。林時(shí)機(jī)委員提出的大學(xué)法修正草案，主張公立大學(xué)必須具有“公法人”地位，將“公立大學(xué)法人化”寫入大學(xué)法修正草案，此舉開啟了公立大學(xué)法人化曲折的法制化進(jìn)程。endprint

（三）公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的自我復(fù)制機(jī)制

歷史制度主義者們在分析制度發(fā)展和演變的過程時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴。歷史制度主義者們將路徑依賴解釋為“制度運(yùn)行中的自我強(qiáng)化機(jī)制或政治系統(tǒng)的正反饋過程”[12]。因此，對制度運(yùn)作過程中的“自我復(fù)制機(jī)制”的解釋常指對制度的路徑依賴因素進(jìn)行分析。臺灣“公立大學(xué)”法人化自1986年首次被提出到2004年實(shí)現(xiàn)法制化，歷經(jīng)18年緩慢又曲折的發(fā)展歷程；而日本國立大學(xué)的法人化改革起于1999年，經(jīng)過專門立法后于2004年公布實(shí)施，短短數(shù)年便完成法制化工作。兩者形成了鮮明的對比，究其原因，筆者認(rèn)為，除了臺灣的大學(xué)沒有如日本大學(xué)所擁有的自治傳統(tǒng)外，還由于其在法人化的進(jìn)程中存在著對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)、治理邏輯的依賴以及對教育改革邏輯的依賴，因而使得整體的路徑依賴形成。

1.對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)的依賴。路徑依賴的一個(gè)顯著特點(diǎn)：制度一旦形成，不論其發(fā)揮何種效應(yīng)，都會持續(xù)存在一段時(shí)間并影響其后的制度設(shè)計(jì)與變遷。臺灣公立大學(xué)法人化就深受“解嚴(yán)”前的教育政策和政治作風(fēng)的影響。例如，“解嚴(yán)”后臺灣政府雖然受到民主自由風(fēng)氣的同化而作出妥協(xié)，但對“公立大學(xué)法人化”改革卻是既不正面反對也不積極倡導(dǎo)，教育政策的制定和實(shí)施仍然趨于保守。造成這一現(xiàn)象的直接原因是臺灣自日據(jù)時(shí)期到“解嚴(yán)”前均無大學(xué)自治的傳統(tǒng)，“解嚴(yán)”后卻要轉(zhuǎn)向民主化，對于臺灣教育當(dāng)局來說很難適應(yīng)這種突然的角色轉(zhuǎn)變。而根本原因是舊政策下的既得利益者并不樂于分享利益或權(quán)力，他們有意極力維持權(quán)力不對稱的舊格局，從而表現(xiàn)出對新政策“思想上抗拒”和“行動上怠慢”的消極行為。正是在此種制度運(yùn)作邏輯的支配下，公立大學(xué)法人化在多番周折中徘徊不前。如，1987年林時(shí)機(jī)將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，然而在接下來數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”對大學(xué)法修正案的審理中，公立大學(xué)法人化都遭受到來自“教育部”的阻力[13]，“教育部”多次以“缺乏相關(guān)法律規(guī)定、意義不明確為由”反對公立大學(xué)法人化。

2.對“解嚴(yán)”前治理邏輯的依賴。戒嚴(yán)令管控臺灣長達(dá)38年，實(shí)現(xiàn)國民黨對臺灣人民意識形態(tài)的控制，這期間臺灣的治理模式呈現(xiàn)濃厚的“單向管控”的特色。文化產(chǎn)業(yè)和教育事業(yè)被管控得格外嚴(yán)格，以致高等教育的治理范式基本模仿政府的治理結(jié)構(gòu)。隨著戒嚴(yán)令的解除，臺灣各界步入民主化改革浪潮。在高等教育領(lǐng)域，公立大學(xué)要求轉(zhuǎn)向“公法人”形態(tài)，以獲得獨(dú)立法人資格成為具有權(quán)利能力之法律主體，而且其利益相關(guān)者們能正式合法地參與大學(xué)管理。因此公立大學(xué)法人化后，其管理邏輯將趨向“多元管控”，與“解嚴(yán)”前教育行政機(jī)關(guān)慣用的“單向管控”邏輯對立。然而，由于教育行政管理者在運(yùn)作既有管理邏輯時(shí)往往能激活自我增強(qiáng)機(jī)制從而產(chǎn)生“回報(bào)遞增”效應(yīng)，即制度沿著同一方向進(jìn)一步行動的可能性會隨著在那條道路上每次行動的開展而不斷提高。[14]因此，教育行政機(jī)關(guān)更傾向于維持既有的單向管控運(yùn)作邏輯，從2003年6月大學(xué)法修正案中增列的“行政法人國立大學(xué)”專章就可以看出“教育部”的制度選擇動機(jī)。該專章在董事會設(shè)置方面規(guī)定：董事由“教育部”從學(xué)校校務(wù)委員會推薦之人士，以及高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士中遴選產(chǎn)生；董事會設(shè)置一位董事長，由教育部長就董事中提名，提請行政院院長聘任；董事會行使職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)學(xué)校有重大過失，應(yīng)立即報(bào)教育部。此外，該專章在經(jīng)費(fèi)運(yùn)用方面強(qiáng)調(diào)，由國家輔助教學(xué)、研究與基本設(shè)施所需教育經(jīng)費(fèi)的主要部分；應(yīng)自行建立會計(jì)制度，內(nèi)部控制及會計(jì)的稽核作業(yè)必須受到“教育部”及“審計(jì)部”的監(jiān)督。[15]因此，在“行政法人國立大學(xué)”專章的規(guī)范下，臺灣公立大學(xué)僅僅批上了“公法人”的外衣，其實(shí)質(zhì)仍是“教育部”控制下的行政權(quán)力膨脹、校園管理集權(quán)化的教育組織。該現(xiàn)象產(chǎn)生的根源就在于“教育部”的單向管控邏輯，在此邏輯的驅(qū)使下公立大學(xué)法人化無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)然的價(jià)值，只能陷入無效率的管控“泥潭”。

3.對教育改革邏輯的依賴。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，原則上每個(gè)公民都有資格接受教育，但在消費(fèi)上具有一定程度的競爭性。支撐高等教育“消費(fèi)競爭性”的邏輯是經(jīng)濟(jì)邏輯，支撐高等教育“公共性”的邏輯是政治邏輯，而高等教育又有其自身存在和發(fā)展的邏輯——教育邏輯。高等教育改革正是受這三種邏輯的綜合驅(qū)使，其中，政治邏輯是價(jià)值性邏輯，經(jīng)濟(jì)邏輯是支柱性邏輯，教育邏輯是根本性邏輯。臺灣高等教育的發(fā)展必然也受這三種邏輯的制約?！敖鈬?yán)”前的臺灣高等教育政策一直呈現(xiàn)政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯壓制教育邏輯；“解嚴(yán)”后高等教育表面上迅速朝民主和自由的方向改革，但指導(dǎo)改革的邏輯卻難以迅速變更，仍然是政治、經(jīng)濟(jì)邏輯二元主導(dǎo)。從臺灣“教育部”將“公立大學(xué)法人化”變?yōu)椤皣⒋髮W(xué)行政法人化”，并在董事會設(shè)置、經(jīng)費(fèi)運(yùn)用方面控制公立大學(xué)，足以看出政治、經(jīng)濟(jì)邏輯依然強(qiáng)勢主導(dǎo)“解嚴(yán)”后的臺灣高等教育改革實(shí)踐，公立大學(xué)法人化注定艱難前行。

（四）公立大學(xué)法人化的擱置

公立大學(xué)法人化的擱置亦即制度的斷裂。造成制度斷裂的原因既有來自外部的輿論壓力，也有源于內(nèi)部的自我否定。制度內(nèi)部出現(xiàn)“自我否定”現(xiàn)象的根源在于制度的行動者在利用舊制度追求新目標(biāo)時(shí)，出現(xiàn)制度扭曲的現(xiàn)象?！白晕曳穸ā蓖ǔ１憩F(xiàn)為制度的約束者對制度產(chǎn)生消極抵抗行為：他們或直接以言論的方式批評制度，或者不按制度作為?！靶姓ㄈ藝⒋髮W(xué)”專章是“教育部”為了回應(yīng)“公立大學(xué)法人化”的呼聲，利用“解嚴(yán)”前的管理邏輯炮制出的一項(xiàng)新制度，該專章公布后，迅速遭到公共知識分子、大學(xué)教職工、學(xué)生以及部分官員的反對。來自公共知識分子、部分官員的批評屬于制度外的輿論壓力，而大學(xué)教職工與學(xué)生的反對則屬于制度內(nèi)部的“自我否定”。面對多方的質(zhì)疑和批評，2005年1月立法院考慮到“公立大學(xué)”法人化尚需進(jìn)一步凝聚共識，將“行政法人國立大學(xué)”專章刪除。自此，臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)入擱置與探討期。

四、臺灣公立大學(xué)法人化的制度轉(zhuǎn)型

基于以上對公立大學(xué)法人化的歷史制度主義分析，可以看出“單向管控”邏輯貫穿于公立大學(xué)法人化過程的始末。它根源于“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，在它的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以強(qiáng)化和固守；另一方面高等教育改革者傾向從“政府”的視角設(shè)計(jì)制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯繼續(xù)主導(dǎo)高等教育改革。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)邏輯”的交互影響下，公立大學(xué)法人化陷入一種無效率的曲折發(fā)展路徑之中，當(dāng)這種無效率現(xiàn)象延續(xù)到一定時(shí)期，制度因外部壓力的積聚和內(nèi)部自我否定的增強(qiáng)而斷裂，表現(xiàn)為“行政法人國立大學(xué)”專章的刪除以及公立大學(xué)法人化實(shí)踐的擱置。雖然臺灣公立大學(xué)法人化被擱置，但在高等教育市場化背景下公立大學(xué)法人化終究是教育改革的趨勢。未來臺灣公立大學(xué)法人化何去何從，不敢妄加猜測，但通過對其進(jìn)行歷史制度主義分析，筆者建議公立大學(xué)法人化應(yīng)進(jìn)行制度邏輯的轉(zhuǎn)型，從“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”的關(guān)鍵在于“教育部”放權(quán)，而要進(jìn)一步弱化“教育部”的控制權(quán)，重在為公立大學(xué)法人化建立合理的監(jiān)督機(jī)制，要將“重視制度的頂層設(shè)計(jì)”與“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的多元治理格局。endprint

（一）自上而下式治理：“教育部”的法律監(jiān)督與第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合

當(dāng)下教育改革要破除舊習(xí)、實(shí)現(xiàn)民主化管理，臺灣“教育部”須轉(zhuǎn)變角色，由對大學(xué)的實(shí)際控制變?yōu)榉杀O(jiān)督。比如，可對大學(xué)在教育教學(xué)活動的開展、自籌經(jīng)費(fèi)的使用方面進(jìn)行合法性監(jiān)督；也可由“高等教育審議委員會”和“高等教育評鑒中心”兩所第三方評議機(jī)構(gòu)承擔(dān)專業(yè)監(jiān)督。高等教育審議委員會主要對公立大學(xué)法人的經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督，它依據(jù)各大學(xué)的計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行績效評估，根據(jù)績效來決定高等教育預(yù)算的分配，調(diào)整高等教育政策和核定各大學(xué)的發(fā)展計(jì)劃。[16]高等教育評鑒中心則對公立大學(xué)法人進(jìn)行系所評價(jià)、研究評價(jià)和校務(wù)評價(jià)，以確保高等教育的品質(zhì)。[17]具體而言，可聘請一些學(xué)術(shù)聲望卓著的人士作為評鑒委員，對公立大學(xué)法人的教學(xué)、科研和服務(wù)方面進(jìn)行客觀評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為高等教育審議委員會進(jìn)行綜合評價(jià)的參考，最后，“教育部”參考高等教育審議委員會提出的綜合評價(jià)結(jié)果以宏觀管理公立大學(xué)。通過法律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，“教育部”與兩所評議機(jī)構(gòu)各司其職，從而打破以往由“教育部”單向把控的格局，在自上而下層面實(shí)現(xiàn)了多元治理。然而這兩所評議機(jī)構(gòu)能否始終保持第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不敢斷言。且由于自上而下式的“監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”久而久之容易演變成“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，“教育部”與評議機(jī)構(gòu)之間的“咨詢與被咨詢關(guān)系”也容易蛻變成“主管機(jī)關(guān)與附屬機(jī)構(gòu)”的關(guān)系，因此，僅依靠自上而下式的多元治理，最終可能又回到集權(quán)式的單向管控格局，必須相應(yīng)地對“教育部”和兩所評議機(jī)構(gòu)進(jìn)行自下而上的監(jiān)督。

（二）自下而上式治理：公眾對公立大學(xué)、“教育部”和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

公眾監(jiān)督的理念在于加強(qiáng)資訊透明、公開化及社會對大學(xué)決策發(fā)展過程的參與，通過營運(yùn)情況的資訊公開，有助于減輕社會大眾對法人化的擔(dān)憂和質(zhì)疑，還可以彌補(bǔ)官僚體制監(jiān)督之不足，形成多元課責(zé)之改革壓力。[18]因而，在自下而上的治理層面，由公眾對“教育部”和第三方評議機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，既必要也合理。公眾監(jiān)督的方式包括社會宣傳、輿論監(jiān)督和公眾參與。對于公立大學(xué)法人化而言，公眾參與可視為一種較為理想的監(jiān)督方式，然而在公眾對大學(xué)的實(shí)際監(jiān)督中，普通公眾參與監(jiān)督的專業(yè)化水平較低，他們或無參與意識或只是形式上參與，基本上無法發(fā)揮“人民群眾的首創(chuàng)精神”。因而，在未來公立大學(xué)法人化改革實(shí)踐中，應(yīng)注意吸收社會評論家、媒體從業(yè)者等專業(yè)人士對大學(xué)治理的參與，以提高公眾參與的效果。對于“教育部”和評議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，應(yīng)側(cè)重輿論監(jiān)督，利用新媒體資源進(jìn)行公眾監(jiān)督。通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的多元治理方式，臺灣公立大學(xué)法人化能“躍出”制度依賴的泥潭。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint