朱 茜，曹潤田

從“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”到《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》*
——論黨建的法治化及其影響

朱 茜，曹潤田

本文以“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”的提出，到《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的出臺所反映的黨建工作方式轉(zhuǎn)換與發(fā)展為切入點，總結(jié)了在“四個全面”戰(zhàn)略布局下黨建法治化的發(fā)展趨勢，分析其影響與價值，為更為有效的推進黨建法治化工作提供了細節(jié)性的改進意見。

黨的建設(shè)；問責(zé)條例；法治化

一、十八大以來黨建工作的新發(fā)展

十八大以來，中國共產(chǎn)黨在黨的建設(shè)方面采取的各項措施，一個突出特征就是關(guān)注黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，強調(diào)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。從2013年8月，習(xí)總書記做出《領(lǐng)導(dǎo)干部要講誠信、懂規(guī)矩、守紀律》的重要講話，以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為對象提出了概括性、指引性的要求，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》出臺，將黨對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)要求建成制度，實現(xiàn)了從概括性的政治號召向具體制度建設(shè)的跨越。這一黨建方式的發(fā)展和思路上的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)了以習(xí)總書記為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央在治國理政方面的思想特點，也體現(xiàn)了“四個全面”戰(zhàn)略布局的逐步落實，更代表了黨建機制和方法的豐富和發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨原有的各項黨內(nèi)法規(guī)制度中，有大量關(guān)于問責(zé)的具體規(guī)定，對于問責(zé)這一有效推動各項工作開展的監(jiān)督手段，黨一貫是重視的，但是在十八屆四中全會確立黨的建設(shè)法治化思路之前，對黨內(nèi)法規(guī)如何規(guī)劃、應(yīng)當建立哪些規(guī)則體系、如何建立這些體系，思路不是非常清晰。在黨內(nèi)法規(guī)制度中，與問責(zé)有關(guān)的規(guī)定119部，其中專門規(guī)定問責(zé)的制度12部，包含問責(zé)內(nèi)的多達107部，但卻沒有一部黨內(nèi)法規(guī)對問責(zé)制度進行總體規(guī)劃。新出臺的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》將立法的重點集中在四個問題上，即向誰問責(zé)？問什么責(zé)？怎么問責(zé)？誰來問責(zé)？通過對這四個問題的回答，問責(zé)條例從內(nèi)容上構(gòu)建了以關(guān)注黨的建設(shè)為核心和主要抓手的黨的問責(zé)體系，確立了問責(zé)主體和基本程序，在整體上為黨的問責(zé)制度建立了基本的框架。從立法結(jié)構(gòu)上看，問責(zé)條例處于黨內(nèi)問責(zé)制度總攬全局的位置，完善了黨內(nèi)問責(zé)制度的頂層設(shè)計。

二、法治化思路下問責(zé)條例的主要特點

1.概念清晰，界定明確。問責(zé)條例開宗明義地規(guī)定了追究哪些主體，追究何種責(zé)任，既區(qū)分了直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又區(qū)分了集體責(zé)任與個人責(zé)任，更明確定義了全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)被追責(zé)的組織和個人在黨內(nèi)制度與決策體系中的不同位置與不同作用，將各個主體間的責(zé)任徹底厘清和分離，從而實現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相適應(yīng)。

2.規(guī)定明確，工具性強。問責(zé)條例在立法過程中著重體現(xiàn)了可操作性的要求，詳細規(guī)定了問責(zé)程序，特別是明確了問責(zé)程序的發(fā)起、主導(dǎo)與最終的處理方式，使得整個問責(zé)過程本身權(quán)責(zé)明確、過程清楚、易于操作。

3.規(guī)定內(nèi)容高屋建瓴，俯瞰各項具體工作。十八大以來推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的方式表明，黨中央把黨的建設(shè)作為改進黨的工作、提高黨的戰(zhàn)斗力，進而推進國家、社會各項工作的重要保障和抓手。問責(zé)條例的內(nèi)容也是黨中央這一思路的具體體現(xiàn)。通過問責(zé)條例規(guī)定的六項應(yīng)當問責(zé)的事項，堅持將黨的建設(shè)放在首位，以黨的建設(shè)促進黨的各項工作的開展，保證黨的各級組織所負擔的其他工作順利開展，體現(xiàn)了作為高位階的黨內(nèi)法規(guī)抓住要點，不貪大求全、面面俱到的特點。

4.條文設(shè)計體現(xiàn)體系性。首先，問責(zé)條例作為統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)問責(zé)工作的重要黨內(nèi)法規(guī)，注重與其他已有的黨內(nèi)法規(guī)、制度相配合，在制定內(nèi)容的過程中強調(diào)抓住要點、內(nèi)容清晰明確，但又留出余地，特別是注重為其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和制度留出空間，保證其他相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)在問責(zé)條例規(guī)定的定義和程序框架下仍然能夠發(fā)揮各自作用，甚至可以通過重新修訂或新立法的方式在特定領(lǐng)域為問責(zé)制度填補細節(jié)、細化程序。其次，問責(zé)條例允許各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關(guān)各部委黨組(黨委)制定實施辦法。在具體立法中，問責(zé)條例通過其包含的清晰完善的定義體系和程序規(guī)定，從概念、程序、思路上為以后地方及各部門實施辦法的出臺提供了完善的基礎(chǔ)和指引。

三、從歷史與現(xiàn)實看黨建法治化的優(yōu)勢

從歷史的角度看，人治和法治可以說是中國社會與中國共產(chǎn)黨發(fā)展歷程中的一對矛盾，兩者此消彼長，反復(fù)糾纏。人治是“刑不可知則威不可測”，它依附于施行者的威望和能力，內(nèi)容變化無常，在強勢的領(lǐng)導(dǎo)人手里不失為一種有效的治理方法。法治依賴于完善自治的法律體系和需要長時間培養(yǎng)的法治精神，勝在不用擔心“人存政舉，人亡政息”，能夠帶來長久而穩(wěn)定的高效統(tǒng)治，還可以通過不斷自我更新和發(fā)展始終保持生機和活力。黨的歷史發(fā)展已經(jīng)指出，黨的事業(yè)是長期的，黨的目標是長遠的，遠超過一個強勢的領(lǐng)導(dǎo)人所能掌握的時間長度，因此，為了保證黨的事業(yè)蒸蒸日上的發(fā)展勢頭，保證中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實現(xiàn)，法治是唯一的選擇，也是正確的選擇。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，全面從嚴治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全，關(guān)鍵在嚴，要害在治。應(yīng)當如何理解“要害在治”？“治”在這里首先是個動詞，即“治”要體現(xiàn)在行動上，各級黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)干部、紀委都要承擔起各自的責(zé)任，積極行動，通過扎實有效的工作切實推進黨中央從嚴治黨的要求。同時，結(jié)合黨中央十八大以來針對黨的建設(shè)問題提出的各種要求、采取的各種措施，綜合分析從要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”到出臺問責(zé)條例，建立制度性問責(zé)機制的整個過程，我們也可以發(fā)現(xiàn)，“治”在這里同樣可以是個名詞，它代表了以法治化的方式推進黨的建設(shè)的思路。

黨建法治化，即在黨的路線、方針、政策的指引下，以確定的法的規(guī)定為基礎(chǔ)，按照既定的法的程序，保障黨員的權(quán)利、推進黨的工作。黨建的法治化，不僅僅是黨建方法上的變革，同時也對黨員個人、黨的組織乃至社會大眾都產(chǎn)生重大的意義和影響。

法治的特征之一在于堅持權(quán)責(zé)的公平，即權(quán)力與責(zé)任必須保持對等。有權(quán)力就應(yīng)有與之相對的責(zé)任，享有多大的權(quán)力就需要承擔相應(yīng)的責(zé)任。因此，黨建的法治化不僅僅是在黨員身上增加了限制和義務(wù)，同時也是給各級黨員公平地賦予相應(yīng)的權(quán)利以及保障。例如，問責(zé)條例中既規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當被問責(zé)的若干情形，同時也區(qū)分了直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使得正確履行職責(zé)和責(zé)任較輕的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠得到相應(yīng)的保護，而不會被不分主次地一并懲處。同時，對于一般的黨員而言，黨內(nèi)法律的完善使得黨內(nèi)制度和權(quán)力運行的方式得到明確，也就明確了黨員正常參與黨內(nèi)政治生活的方法，保護了黨員行使權(quán)利的正當途徑，更通過規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的行使保證了黨員的合法權(quán)利不受無端的侵犯，從而保護了全體黨員的利益。

對于黨組織而言，法治化是最有效的提升組織工作效率的方法，這主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，從組織運行的角度看，法治化意味著整體化的制度設(shè)計，即組織的指導(dǎo)思想、結(jié)構(gòu)與運行方式的統(tǒng)一、成文化和制度化，使得整個組織的各部分能夠以一個共同的基礎(chǔ)和標準相互結(jié)合成一個整體來運行。同時，在法治化的過程中，通過適當設(shè)計的組織結(jié)構(gòu)與運行方式來對組織原有的結(jié)構(gòu)和運行方式進行調(diào)整，能夠暴露組織內(nèi)部機構(gòu)間原有的不協(xié)調(diào)和沖突，通過減少這些內(nèi)耗和矛盾，促進組織工作效率的提升。另一方面，從組織文化的角度看，組織本身不能被簡單地看作協(xié)調(diào)和控制一群人的理性工作，它不僅僅有結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，同時還體現(xiàn)出一種“個性”，這種個性會塑造處于組織中的個人的思想和行為，這種個性就是組織文化。法治化所帶來的統(tǒng)一性與明確性是塑造統(tǒng)一組織文化的最好方法。法治化意味著同時通過宣示、獎勵、強制、懲戒等相互結(jié)合的多種方式持續(xù)性地向組織成員灌輸可接受的統(tǒng)一行為模式，同時被灌輸?shù)倪€有與之相配的對于什么是恰當?shù)摹⒂幸饬x的、有價值的行為的理解。最終使組織內(nèi)成員對組織本身及其運作方式的理解趨向統(tǒng)一，減少誤解、分歧以及由此產(chǎn)生的錯誤和摩擦，為其在組織中更有效率地工作提供精神動力。

對于黨外的社會大眾而言，法治化意味著黨對其自身思想、信念、目標和行為方式的公開宣示。這種表達同時具有明確性和確定性，從而成為吸引廣大群眾認識黨、接受黨、愿意跟黨走的前提和基礎(chǔ)。這在黨史上也是有例可循的，例如毛澤東主席最先為紅軍提出的三大紀律八項注意，作為紅軍戰(zhàn)士最基本的行為準則，即使在紅軍最困難的時期也被嚴格遵守，這種對紀律的堅守也成為紅軍一張標志性的名片，成為紅軍區(qū)別于一切舊軍隊的最顯著的外部特征，也成為黨和紅軍發(fā)動群眾的有力武器。

無論從黨員個人、黨組織還是從吸引黨外人民群眾支持黨、擁護黨的角度看，法治化的黨建思路都具有明顯的可行性與正確性。

四、黨建法治化的完善

黨中央在“四個全面”中提出全面依法治國，更將依法治黨作為依法治國的一個部分提出，是充分考慮了人治與法治的各自得失與利弊之后做出的選擇，符合人類社會、歷史的發(fā)展方向。

按照這一思路，黨在黨的建設(shè)方面有必要繼續(xù)推進全面法治化，這符合全面依法治國戰(zhàn)略的要求。具體來說，可以采取以下措施。

第一，繼續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)、制度體系，結(jié)合已有的相關(guān)規(guī)定和制度，將以前的一些卓有成效的黨建思路、工作方法制度化、法律化，全面規(guī)范黨的決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系。

第二，強化對黨內(nèi)法規(guī)、制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，充分發(fā)揮已有的問責(zé)機制、紀委等專門部門監(jiān)督與群眾監(jiān)督的合力優(yōu)勢，將紙面上的法律外化到黨員、黨組織的活動中，內(nèi)化到黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心。

第三，加強黨內(nèi)法治的宣傳、教育工作。教育廣大黨員熟悉黨內(nèi)法規(guī)，更要樹立法治精神，以堅定的信仰和規(guī)范的行動踐行各項黨內(nèi)法規(guī)、制度。

第四，注意收集對黨內(nèi)法規(guī)和制度運行情況的反饋，加強黨內(nèi)法規(guī)、制度的修訂、完善工作，力爭做到黨的建設(shè)法治化與時俱進。

黨的建設(shè)的法治化是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，在加強黨建法治化的同時，也不應(yīng)該忽視黨建的其他方式方法，例如專題教育活動等。這些都是黨在發(fā)展過程中積累的歷史經(jīng)驗和寶貴財富，有必要加以充分的繼承，特別是要注意將其與黨建的法治化進程相結(jié)合，從而充分利用法治化建設(shè)的成果，推進黨建工作進一步發(fā)展。

責(zé)任編輯：賀春健

D26

A

1671-6531（2016）12-0049-03

*項目名稱：遼寧省社科基金青年項目“領(lǐng)導(dǎo)干部講誠信、懂規(guī)矩、守紀律的組織環(huán)境與社會環(huán)境研究”（L15CDJ001）

朱茜/中共大連市委黨校黨史黨建教研部副教授，博士（遼寧大連116013）；曹潤田/中共北京市石景山區(qū)紀律檢查委員會干部，碩士（遼寧大連116013）。