劉小聰

關(guān)于績效預算的思考與探索

劉小聰

績效預算作為現(xiàn)代預算管理制度的改革方向，在實踐和理論上，有一個不斷深化的過程。本文試圖從廣東預算績效管理的實踐入手，談幾點粗淺的認識。

一、廣東省開展績效預算的探索

（一）廣東率先開展預算績效管理并進行績效預算研究

廣東省從2003年開始探索對部分重點項目資金使用情況進行績效評價，是全國推進預算績效管理改革起步較早的省份。與此同時，為探索如何提高政府管理效能、提高政府資金使用效益，也開始對績效預算進行探索和研究。早在2005年，廣東省財政學會、廣東省財政科學研究所、中山大學政治與公共事務(wù)管理學院聯(lián)合舉辦了“績效預算高級論壇”，邀請了財政部科研所有關(guān)專家、美國多所大學績效預算研究領(lǐng)域的知名教授以及國內(nèi)公共事務(wù)管理領(lǐng)域的權(quán)威學者參加，對績效預算的內(nèi)涵、國際上績效預算的實踐情況和我國如何借鑒國外經(jīng)驗推動績效預算等問題進行了研討。論壇的成果后來由現(xiàn)任財政部副部長、時任廣東省財政廳廳長的劉昆同志作為主編，匯編成《績效預算：國外經(jīng)驗與借鑒》一書出版。該書主要圍繞什么是績效預算、其他國家怎么使用績效預算、績效預算的模式是否適用于中國的預算管理等主題展開論述，提出建設(shè)性意見，為廣東開展預算績效管理，探索績效預算提供了理論參考。

（二）廣東省預算制度改革始終堅持以績效為目標和原則

推行績效預算，對于提高財政資金使用效率和政府公共支出管理水平具有十分重要的意義。廣東省財政廳在探索推進預算改革的過程中，一是始終將績效理念貫穿于財政工作的全過程，在預算安排、資金使用、宣傳培訓等方面不斷強化績效管理意識。在2011年提出了建設(shè)“法治、民生、綠色、績效、陽光”等五大財政的理念，將建設(shè)績效財政和績效預算作為財政改革的基本思路和重要目標。二是將講求績效作為預算改革的重要內(nèi)容。在預算編制中強化績效目標的前置審核，預算執(zhí)行中強調(diào)對項目的績效監(jiān)控，項目完成后及時組織績效評價，評價結(jié)果等績效信息及時公開，并作為預算資金安排的參考。三是以講求績效為基本原則建立零基預算。從2017年起，廣東省省級部門推進零基預算改革，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效的原則，對運轉(zhuǎn)性項目支出實行保障重點、績效優(yōu)先的評估機制，進一步促進預算安排資金的精準投向和高效使用。

（三）構(gòu)建全覆蓋的預算績效管理鏈條

一是規(guī)范管理，嚴格績效目標審核。廣東省從2004年探索預算支出項目績效目標管理，2008年開始實施績效目標形式審查，2011年正式開展部門績效目標申報評審。目前，績效目標申報審核已經(jīng)成為預算編制和安排的重要前置性程序。2016年，廣東省財政廳將預算績效目標申報評審的范圍確定為對應(yīng)中期財政規(guī)劃的一級項目和對應(yīng)年度預算的二級明細項目，資金范圍擴大到所有省級財政資金，并鼓勵部門申報部門整體支出績效目標。當年度預算由部門申報和財政部門審核的一級項目目標達到2173個，二級項目近2萬個。2017年預算更進一步把部門整體支出績效目標納入申報評審范圍。經(jīng)財政審核通過的績效目標與預算安排同步報送人大審議；年度部門預算草案經(jīng)人大會議審議通過后，財政部門將績效目標連同年度預算一并批復主管部門，并作為績效監(jiān)控、績效評價的重要依據(jù)。

二是完善機制，提高績效評價質(zhì)量。針對預算支出和預算績效管理工作量大、涉及面廣的特點，廣東省建立了以績效自評為基礎(chǔ)、重點評價為抓手、第三方評價為重點，多種評價手段相結(jié)合的多元化評價體系，績效評價工作的公信力不斷提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十二五”期間，廣東省省本級實施的績效評價項目約有2000多個，第三方評價的資金規(guī)模超過1700億元；2016年省級重點評價項目達到21類，評價覆蓋的各類財政資金達到6000億元。此外，為規(guī)范第三方評價，廣東省財政廳于2016年出臺了《預算績效管理委托第三方實施工作規(guī)程（試行）》，進一步明確了第三方評價的職責分工、第三方機構(gòu)的選取和委托、第三方工作程序、管理與考核等內(nèi)容，評價工作的科學化、規(guī)范化水平進一步提高。

三是問責問效，強化評價結(jié)果應(yīng)用。以結(jié)果應(yīng)用推動工作，提高財政管理水平是績效管理的目的所在。廣東省近年來不斷拓展結(jié)果應(yīng)用范圍，強化多層次、多形式的績效約束和應(yīng)用機制?？冃ё栽u和重點評價等有關(guān)績效信息及時在專項資金管理平臺和門戶網(wǎng)站上公開；評價結(jié)果及時反饋部門，要求部門進行整改，并作為完善財政政策、改進預算管理、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和安排以后年度編制預算的重要參考。如對到期專項資金，明確只有績效評價結(jié)果在優(yōu)良檔次以上才可延續(xù)安排預算。2015年，廣東省財政廳組織對當年度到期的49項省級專項資金實施了績效評價，對4項績效評價結(jié)果為低及以下的專項資金全部予以收回，涉及財政資金共約35.86億元。

經(jīng)過十多年的努力，目前，廣東省已初步建立起了“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價及結(jié)果應(yīng)用”的預算績效管理框架，預算績效管理改革呈現(xiàn)較好的社會效應(yīng)，為今后建立績效預算打下了基礎(chǔ)。

二、關(guān)于預算績效管理與績效預算的比較

在工作實踐中，許多人容易把預算績效管理與績效預算兩個概念混淆等同起來，甚而把開展預算績效管理工作，視同為已建立績效預算制度。其實這兩者雖有相互聯(lián)系，但也有完全不同的內(nèi)涵。

（一）兩者是相互聯(lián)系又有所區(qū)別的概念

預算績效主要是指公共財政資金實現(xiàn)的效果，預算績效管理是以“預算”為對象開展的，以績效目標為導向、以過程監(jiān)控為保障、以結(jié)果評價為手段的預算管理模式。績效預算是以投入——績效分析為基礎(chǔ)確定預算支出要素及標準，強調(diào)以實施效果為導向來分配資源，把績效原則貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的現(xiàn)代預算制度。績效預算的顯著特征是強調(diào)資源分配最終產(chǎn)生的效果，而不是依賴傳統(tǒng)的投入控制來提高政府部門的預算分配效率。

績效預算與預算績效管理都是提高預算績效的方式，兩者在理念和方法上有共通之處，一是同樣都以提高預算的績效為目的；二是績效預算以實施結(jié)果為導向，預算績效管理以績效目標為導向；三是績效預算側(cè)重于源頭的管理（預算編制環(huán)節(jié)），是預算方式的一種徹底變革；而預算績效管理側(cè)重于過程的控制，不涉及預算方式的變革，是在已分配預算的基礎(chǔ)上改進管理方式，是基于我國傳統(tǒng)的“以收定支”、以投入控制為主的預算管理方式暫時無法改變的現(xiàn)實條件下的改革。

總的來講，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，無論是理論研究還是業(yè)務(wù)實踐中，使用這些概念時都應(yīng)該注意區(qū)分，準確把握其中內(nèi)涵。

（二）廣東省現(xiàn)階段的預算績效管理在一定程度上屬于績效預算的初步實踐

目前，如果要給績效預算定義一個統(tǒng)一的概念，或者想明確績效預算的一套確定的模式，是難以完成的事情。從各種研究資料可以看出，即使在最早引入績效預算方法的部分西方國家，其具體的實現(xiàn)方法也不一致。但是，績效預算的基本理念應(yīng)該還是能得到普遍認可的，就是“按辦事的效果給錢”，或者說以結(jié)果為導向分配預算。盡管過去各地的財政管理尚未做到這一點，在短期內(nèi)也難以實現(xiàn)，但并不說明當前的預算管理制度與績效預算完全無關(guān)。事實上，以廣東為例，現(xiàn)行廣東省的預算績效管理框架，是在綜合考慮了各方面的客觀情況后，提出了從預算編制、執(zhí)行到監(jiān)督全過程覆蓋的績效管理理念，打造“事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果有應(yīng)用”的預算績效管理鏈條，增加了績效因素在影響預算編制各種考慮因素中的比重，已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)了績效預算的基本理念和要求，屬于績效預算的初步實踐。

但是，從建立績效預算的發(fā)展方向上看，現(xiàn)行的預算績效管理有它自身的局限性。表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行預算績效管理體系設(shè)計，在一定程度上回避了預算分配這個核心環(huán)節(jié)，更多是體現(xiàn)在過程的監(jiān)控，特別是事后的結(jié)果評價，它只是從屬于預算管理系統(tǒng)中的一個管理模塊，基本上是作為財政監(jiān)督的一個新模式。二是預算績效管理中的目標管理這一重要源頭，體現(xiàn)到預算分配上只是充分而非必要條件。這個問題在實踐操作中，涉及因素眾多，特別是跟我們還沒有全面推行零基預算、系統(tǒng)的政府績效體系還沒建立有密切的關(guān)系。三是績效管理缺乏完整的、科學客觀的、可量化的指標體系，指標體系是預算績效管理的關(guān)鍵基礎(chǔ)內(nèi)容，也是各部門年初確定預算績效指標的主要參考和標準?，F(xiàn)階段建立指標體系的局限性，在很大程度上影響了預算績效管理的質(zhì)量和權(quán)威性。無論是實施預算績效管理，還是今后建立績效預算制度，都必須有全面客觀，定性和定量結(jié)合的指標體系作支撐。

三、關(guān)于推進績效預算的幾點思考

建立和推行績效預算是一項復雜而又龐大的系統(tǒng)工程，涉及社會各方共識及行政管理體制、政府績效體系、財政管理系統(tǒng)等多方面的因素。

（一）凝聚共識，積極探索開展建立績效預算

一是預算改革的總體需要。新《預算法》第五十七條提出“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預算支出情況開展績效評價”，《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）提出，要“健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。”績效預算是我國今后預算改革的主要發(fā)展方向。二是政府績效管理本身的發(fā)展要求?？冃ьA算的核心，就是建立起一套能夠體現(xiàn)政府公共活動績效的預算編制、執(zhí)行體系。在績效預算制度下，一個部門的預算是根據(jù)它的職責和業(yè)績，通過系統(tǒng)客觀的評審體系來完成，這就賦予了政府績效民主化的功能。無論是財政部門，還是資金使用部門，必須在績效評估體系的監(jiān)督下通過實現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預算的支持?？梢杂行У馗淖兏骷壒賳T盲目追求“業(yè)績”和“形象”的形式主義作法。因此績效預算也是推動政府績效公平、公正、公開的重要手段之一，是政府績效管理本身的需要。三是財政管理的現(xiàn)實需要。在當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大背景下，社會各界乃至政府本身對財政管理的要求越來越高，既關(guān)注財政支出的數(shù)量，更關(guān)注財政支出的質(zhì)量。要回應(yīng)這些訴求，就必須加大改革力度，探索推行以績效預算為核心的管理機制，適應(yīng)財政管理的有關(guān)工作要求，提高財政支出的效益。

（二）明確績效預算與政府績效體系的關(guān)系和定位

財政是政權(quán)的財政，預算實際上體現(xiàn)的是各部門權(quán)力和職責配置在經(jīng)濟上的表現(xiàn)。按照權(quán)責相對應(yīng)的理論，建立績效預算，首先涉及的就是如何體現(xiàn)黨政各部門的權(quán)力和責任，也就是說，預算的執(zhí)行結(jié)果必須與各部門履行的職責相一致。從邏輯關(guān)系上看，預算績效是政府績效的重要組成部分，是影響政府績效的關(guān)鍵因素，而政府績效評價體系是績效預算的重要基礎(chǔ)。

政府績效是政府在社會經(jīng)濟管理活動中取得的結(jié)果、效益及其在社會管理工作中體現(xiàn)的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效四個方面。其本質(zhì)反映了政府的執(zhí)政理念、發(fā)展觀和政績觀，其特點在于績效表現(xiàn)方式的多樣性、復雜性，既有可以用經(jīng)濟指標來衡量的經(jīng)濟績效，還有大量無法用經(jīng)濟效益反映的社會績效，以至政治績效。還涉及到近期、中期甚至長期的績效問題。政府績效體系是編制績效預算的主要依據(jù)和重要基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段的預算績效管理，實際在一定程度上起著倒逼政府各部門提高績效的作用，從而不斷改進公共服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。事實上，各級地方政府也都在不斷加強深化績效管理，開展政績考核。有的地區(qū)把預算績效考核納入政府績效考評的范圍，如廣東南海區(qū)，將預算績效考核結(jié)果與年度機關(guān)績效考評掛鉤，作為區(qū)直部門進行績效考評的重要內(nèi)容。因此推進績效預算，不僅提升了政府部門的預算管理水平，更是提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、深化行政體制改革的重要舉措，是整個政府績效管理提升的重要一環(huán)。

（三）預算績效管理是我國實現(xiàn)績效預算以及推動政府績效的現(xiàn)實路徑

在我國現(xiàn)行的財政預算管理體制下，決定預算的因素，主要還是“以收定支”的原則以及政府的需求，是“政府想做什么”而不是“政府能做什么”，績效預算要全面實施起來需要一個過程。由于實施績效預算需要規(guī)范的體制環(huán)境和一系列的約束條件，諸如健全的法律體系、充分的部門自主權(quán)、明確的權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)、廣泛的績效文化背景等，因此，我國提出的預算績效管理，是現(xiàn)階段符合我國國情和財政管理實際的較為現(xiàn)實的選擇。事實上，我們在實際工作中面臨提高財政資金使用效益的迫切需求下，跨過預算編制這一環(huán)節(jié)，從開展財政支出項目績效評價入手，進而向上下游延伸并全面推動預算績效管理的做法，經(jīng)過十多年的實踐在績效指標、評價標準、評價方法等方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，為實施績效預算打下了很好的基礎(chǔ)。這是我國實現(xiàn)績效預算的有利條件，也是后發(fā)優(yōu)勢。我國的績效預算，只能在這個基礎(chǔ)上根據(jù)國情逐步推動，既不能從零開始另起爐灶，也不能照搬西方模式一步到位。因此，預算績效管理是我國實現(xiàn)績效預算以及推動政府績效的現(xiàn)實路徑。

（四）先行先試，為建立績效預算作準備

《預算法》已經(jīng)將“講求績效”作為預算工作的指導思想之一，但未對績效預算進行更深入的闡述，目前實施績效預算的頂層設(shè)計，還缺乏高層次的制度安排?；诂F(xiàn)實的情況，從傳統(tǒng)的預算模式向績效預算跨越，需要相當?shù)臅r間和準備，包括理論指引、制度安排、技術(shù)支撐等方面，可以考慮一方面從理論層次入手，開展績效預算的系統(tǒng)研究，建立特定的定義、概念和內(nèi)涵，進行輿論上的宣傳和鋪墊，逐漸形成各方的共識。另一方面，選擇現(xiàn)行預算績效管理比較規(guī)范成熟的地區(qū)，先行先試，循序漸進，從制度設(shè)計、技術(shù)支撐等工作入手，逐步實施。從績效預算自身的特點出發(fā)，應(yīng)著重做好以下四方面的準備：一是以“結(jié)果”為導向，制定財政預算績效目標編制規(guī)范，按部門的職能特征分類，按長中短期實現(xiàn)的目標分層次，設(shè)立多層級目標體系，作為申報年度預算的主要硬件，同時，也相應(yīng)設(shè)立績效目標審核規(guī)程。二是以“產(chǎn)出”為標準，構(gòu)建政府績效考核管理體系，主要包括評價標準體系以及考核管理體系。以科學性、合理性和統(tǒng)一性為原則，建立統(tǒng)一化、標準化的一級政府整體財政支出的綜合績效評價指標體系，進而建立覆蓋所有財政支出類型的統(tǒng)一的綜合績效評價指標體系，涵蓋項目立項、實施、管理、產(chǎn)出和取得效益的全過程。三是以“激勵與約束”為原則，建立績效考核問責機制，即由各支出部門簽定完成績效目標承諾書，強化預算執(zhí)行過程績效監(jiān)控，建立支出進度、績效完成進度并行的雙考核機制，以及績效問責結(jié)果隨部門決算一起向社會公開制度，加強監(jiān)督和問責，強化績效觀念和意識。四是建立滾動績效預算機制，基于績效的實現(xiàn)在時間動態(tài)上的特點，應(yīng)結(jié)合中期財政規(guī)劃的實際，建立動態(tài)的預算支出績效目標機制，滾動更新年度績效目標，強化財政中期規(guī)劃對年度預算的約束性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：廣東省財政廳績效管理處

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《財政科學》編輯部

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