陳建華　王　云

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式探析

陳建華王云

內(nèi)容提要：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會活動正常開展的保障。由于面臨著存量、維護、結(jié)構(gòu)等諸多供給側(cè)問題，可以預(yù)見，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足農(nóng)村地區(qū)日益增長的需求。筆者基于地處京郊的平谷區(qū)相關(guān)情況的調(diào)研，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給存在的典型問題進行了初步梳理，分析認為通過PPP（政府和社會資本合作）模式提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，十分必要，切實可行。本文比較深入地探討了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施要點、推廣策略及保障建議，具有較大借鑒和指導(dǎo)價值。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作項目運作方式

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟社會活動正常開展的保障系統(tǒng)，即為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生活和社會生產(chǎn)提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，它的主要范圍包括交通設(shè)施、電力設(shè)施、通訊設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、飲水設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、農(nóng)村文化設(shè)施等。近年來，地處京郊的平谷區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，從供給層面取得了較大成就。隨著農(nóng)村地區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)需求不斷增長，為提高有效供給，應(yīng)用PPP模式提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施十分必要且切實可行。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀及問題

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

近十年以來，平谷區(qū)在北京市有關(guān)部門的支持下，大力開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中，與全市同步開展的農(nóng)村“五項基礎(chǔ)設(shè)施”工程建設(shè)總投資超過10億元，農(nóng)村綠化設(shè)施、太陽能浴室、雨洪利用工程、農(nóng)村污水處理站、大中型沼氣站、垃圾分類存放點、公廁、夜間照明設(shè)施等設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到較大改善。

（二）主要問題

1.現(xiàn)有設(shè)施存量不富足，依然不能滿足更大需求

近年來，平谷區(qū)農(nóng)村主要基礎(chǔ)設(shè)施在人均保有量上已有明顯增加，同周邊區(qū)縣相比具備一定的數(shù)量優(yōu)勢，但隨著城鎮(zhèn)化步伐進一步加快，農(nóng)村居民對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的要求越來越高，供需矛盾依然存在。去年中央一號文件要求加大力度建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)村公共服務(wù)能力，為建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施指明了方向。

2.現(xiàn)有設(shè)施維護不到位，依然不能滿足更高需求

如果把農(nóng)村公共服務(wù)供給分為量和質(zhì)兩個階段的追求，隨著農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，農(nóng)村地區(qū)對公共服務(wù)的需求已逐步轉(zhuǎn)向較高層次。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尚處在量的保障階段，普遍存在運營維護不夠的問題，直接影響了設(shè)施的正常使用和有效服務(wù)提供，不足以滿足農(nóng)村居民對“質(zhì)”的更高追求。

3.現(xiàn)有設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理，依然不能滿足更全需求

目前農(nóng)村地區(qū)普遍在電力、通信、農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施保障方面成就明顯，但在環(huán)境衛(wèi)生、文化體育等方面供給還不夠，面臨農(nóng)村日益豐富的公共服務(wù)需求，基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性困境依然存在。

導(dǎo)致農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供需矛盾的原因是多方面的，從關(guān)鍵因素上看，主要是兩個方面：一是提供模式粗放。重建設(shè)輕運維的提供模式依然是主流，硬件建設(shè)到位以后，隨之而來的是后期的維護和管理工作。從近幾年的實踐看，管理明顯沒有跟上建設(shè)的步伐，導(dǎo)致很多設(shè)施建而不管、建而不用、用而不修，沒有完全發(fā)揮出應(yīng)有的效用。二是籌資觀念保守。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施籌資方面，長期存在對財政資金“等靠要”觀念，缺乏對社會資本“招引投”觀念，在整體經(jīng)濟增長放緩的新形勢下，固守舊有籌資觀念已難以保障基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。

二、在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式必要且可行

（一）推廣PPP模式極其必要

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足會成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的瓶頸

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村社會賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件。實踐表明，如果農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供不應(yīng)求，農(nóng)村地區(qū)的消費潛力難以發(fā)揮，甚至對投資形成“擠出效應(yīng)”，農(nóng)村乃至周邊城區(qū)經(jīng)濟將受到?jīng)_擊，從而進一步加劇農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，形成惡性循環(huán)。為避免現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的瓶頸，應(yīng)用PPP模式改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供需關(guān)系，是急中之急，重中之重。

2.在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式極具意義

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會資本雙方以合同為基礎(chǔ)建立的一種合作關(guān)系，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。從定義上理解，PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，并遵循平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，社會資本提供公共服務(wù)并獲得合理回報，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價（國辦發(fā)〔2015〕42號）。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式通過引入市場競爭機制，確保各參與主體（主要是政府、私人投資者和銀行或借貸機構(gòu)）通過具體項目實現(xiàn)共贏，基于合同對項目共同負責(zé)，從而形成長期合作機制。PPP模式通過利益分享、風(fēng)險共擔(dān)機制，吸引更多的社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給，通過道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)推動農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，提高農(nóng)民切實的生活水平；對項目實施全生命周期管理，前期建設(shè)完成后，繼續(xù)保障運維管理，保證基礎(chǔ)設(shè)施正常使用；社會資源在公共部門與私營部門合理配置，提高相對缺乏的農(nóng)村公共資源的利用效率；引導(dǎo)資金投向從注重建設(shè)向注重運維轉(zhuǎn)變，提高項目資金的使用效益?？梢?，通過推廣應(yīng)用PPP模式，可以較好地優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供模式，化解籌資難題。

（二）推廣PPP模式切實可行

1.前期實踐探索

近年來，在中央政府一系列扶持政策的引導(dǎo)下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大有改觀。我國在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正式應(yīng)用PPP模式之前，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)進行了PPP的相關(guān)探索。2004年中央一號文件從多個方面支持公私合作領(lǐng)域的擴大，為PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣應(yīng)用提供了政策支持。隨著《國家發(fā)改委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）等文件陸續(xù)出臺，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式迎來難得機遇。當(dāng)前，我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)深入開展，在新的政策環(huán)境引導(dǎo)下，公私合作應(yīng)用范圍也將不斷擴大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不滿足于傳統(tǒng)合作領(lǐng)域，政府和社會資本不斷嘗試在農(nóng)村沼氣、小型公益生態(tài)林、水土保持工程、小型人畜飲水工程等領(lǐng)域開展深入合作。

2.相關(guān)準(zhǔn)備工作

當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)在利用社會資本改善基礎(chǔ)設(shè)施方面，已經(jīng)堅持做了一些扎實的工作。就平谷區(qū)而言，為了使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施真正長期有效地為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)，高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理、維護、使用，從2014年開始，調(diào)整和完善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護長效工作機制，在運行和管護方面進行了一些有益的嘗試。區(qū)政府制定出臺了《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運行與維護管理指導(dǎo)意見》，明確了鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村的運維責(zé)任，在資金籌備和隊伍配備方面做了相應(yīng)安排。今年，由區(qū)財政局牽頭，以區(qū)政府名義研究印發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施細則》，對全區(qū)PPP模式推廣應(yīng)用提供了全面指引，有助于包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的相關(guān)PPP項目成功落地。

三、PPP模式的實施要點與推廣策略

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式的實施要點

1.應(yīng)用領(lǐng)域

根據(jù)國家發(fā)展改革委相關(guān)指導(dǎo)意見，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域覆蓋三類：（1）經(jīng)營性項目。是指具有明確收費基礎(chǔ)，而且經(jīng)營收費能夠?qū)崿F(xiàn)投資成本全覆蓋的項目，諸如電力設(shè)施、通訊設(shè)施、收費高速公路、橋梁、隧道等。（2）準(zhǔn)經(jīng)營性項目。是指經(jīng)營收費部分覆蓋投資成本、還要政府補貼部分資金或資源的項目，諸如公共交通、熱力供應(yīng)、飲用水輸送、污水排放、文體場館、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施。（3）非經(jīng)營性項目。是指缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、依賴“政府付費”回收投資成本的項目，諸如農(nóng)村道路、河道治理、防災(zāi)設(shè)施、綠化設(shè)施等，此類項目不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，應(yīng)由政府直接投資。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域涵蓋經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性三大類，各領(lǐng)域項目具有相應(yīng)的投資主體及收費模式（見表1）。

表1　PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用

2.方式選擇

當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目可以通過多種運作方式實施。運作方式的決定因素包括收費定價機制、項目投資回報情況、風(fēng)險分配框架、融資需求、改擴建需求以及期滿處置等，主要因素概括為項目類型、合作范圍和資產(chǎn)權(quán)屬等。原則上，對于經(jīng)營性項目，要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，推動自然壟斷逐步向特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變，可采取建設(shè)-運營-移交（BOT）等模式實施。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可運用特許經(jīng)營外加部分補貼等措施，采取建設(shè)-擁有-運營（BOO）等模式實施。對于非經(jīng)營性項目，可運用政府購買服務(wù)，采取委托運營（O&M）等市場化模式實施。

PPP模式項目運作方式不斷衍生出新形式，現(xiàn)今實務(wù)操作中也是種類繁多。我們認為，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可重點關(guān)注委托運營（O&M）、管理合同（MC）、租賃-運營-移交（LOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、購買-建設(shè)-運營（BBO）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-移交-運營（BTO）、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營（DBFO）、設(shè)計-建設(shè)-運營（DBO）等12種運作方式。本文圖1中總結(jié)了PPP模式各運作方式的選擇規(guī)則。值得注意的是，業(yè)界有觀點認為區(qū)域特許經(jīng)營（RC）、建設(shè)-移交（BT）也屬于寬泛意義上的PPP運作方式，只是RC屬于“使用者付費”情形的公私合作，BT屬于必要的政府購買服務(wù)情形。實際上，BT與PPP模式是存在本質(zhì)區(qū)別的，前者缺乏必備的運營服務(wù)環(huán)節(jié)，據(jù)財政部最新政策BT也是不屬于PPP序列的。

圖1　PPP模式運作方式的選擇

（二）在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的重要策略

PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣應(yīng)用，雖然起步較早，但依然處于初級摸索階段，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目在應(yīng)用PPP模式時，存在的困難更大，項目落地率更低。為了在PPP模式的推廣應(yīng)用過程中，切實有效化解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾，可利用三項策略進行：

1.堅持循序漸進原則，有序推廣

體現(xiàn)在項目選擇上，先從經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目開始，逐漸創(chuàng)造條件，培育盈利空間，然后擴展到準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目；先把存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，加強對這類項目的運維管理，等積累了一定經(jīng)驗時，再推動新建PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目。

2.堅持遵規(guī)守矩原則，扎實推廣

目前，我國已為PPP項目制定了比較完善的操作指導(dǎo)性方案，業(yè)界對PPP模式進行了比較深入的探討，在項目推進流程上基本形成了共識。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式推廣中，應(yīng)做實每一個項目，防止形成“偽PPP”項目；做好每一個步驟，尤其是做好物有所值、財政承受能力兩個評價驗證，防止模式走偏。

3.堅持因地制宜原則，相宜推廣

農(nóng)村地區(qū)各地實際情況不同，經(jīng)濟發(fā)展居民生活水平不同，尤其是對基礎(chǔ)設(shè)施需求輕重緩急程度不同。在PPP模式應(yīng)用上切忌一刀切，全面開花，應(yīng)積極采取地域試點、行業(yè)試點、項目試點的以點帶面策略。

四、可能困難及保障建議

（一）PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用范圍有限，尚處于初級階段

農(nóng)村地區(qū)市場化水平較低，大多數(shù)情況下私人部門只能介入一些小型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如小型水利工程、電力工程等。為保障PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有序較快推廣應(yīng)用，一方面，在“人”上下工夫，一是通過組織繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)、派遣相關(guān)業(yè)務(wù)骨干到農(nóng)村掛職第一書記、村長助理等形式，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式應(yīng)用的人才支持；二是為保障項目順利推進，提高決策水平，提高利益相關(guān)的公眾對PPP項目的參與程度。另一方面，在政策上尋求支持，針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟屬性和供求現(xiàn)狀，制定專門的PPP模式鼓勵性政策，以及鼓勵政策性、開發(fā)性銀行等金融機構(gòu)提前介入項目，提高項目融資成效。

（二）沒有硬性要求，基層政府缺乏動力

對于農(nóng)村而言，PPP模式尚屬于新概念新事物，政府方推廣應(yīng)用的主觀能動性和專業(yè)水準(zhǔn)必不可少。而目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于PPP模式運作流程缺乏必要的認知，對應(yīng)用PPP模式積極性不高，不敢輕易引入市場主體力量參與基礎(chǔ)設(shè)施提供?？h鄉(xiāng)基層政府應(yīng)發(fā)揮主要引導(dǎo)力量，一是要加強政策和理論宣傳，改變觀念，提高認知水平，真正認識到PPP模式是提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平、改善農(nóng)民生活條件的有效方式；二是由相應(yīng)部門牽頭出臺相應(yīng)法規(guī)，明確規(guī)定在供電、供水、供熱、燃氣、污水、垃圾處理等主要市政設(shè)施，農(nóng)村公路、通用機場等交通運輸設(shè)施新建項目，優(yōu)先考慮PPP模式。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目盈利性較差，社會資本參與熱情不高

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盈利相對較小，為激發(fā)社會資本的積極性，在推廣早期篩選PPP模式合作項目時，應(yīng)盡量選擇那些“含金量”較高、現(xiàn)金流情況較佳的經(jīng)營性項目，如果條件不充分，可以通過設(shè)置唯一性條款、調(diào)整壟斷性等方式構(gòu)造合理的盈利模式。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，鼓勵提高項目商業(yè)運營價值，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件；對于非經(jīng)營性項目，要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益，還可在項目激勵制度設(shè)計上大膽創(chuàng)新，嘗試使用“影子收費”機制，由政府根據(jù)設(shè)施使用情況支付費用。有針對性制訂PPP項目“以獎代補”實施細則，切實優(yōu)化對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目的補貼方式。

（四）PPP模式應(yīng)用效果低于預(yù)期，項目落地比率不高

由于種種原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目應(yīng)用效果還不明顯，這是目前PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域同樣存在的一個問題。體現(xiàn)為項目在規(guī)劃制定過程中，可行性評估不到位，對于風(fēng)險的界定、預(yù)估不充分，導(dǎo)致有些項目中途夭折，或者項目落地后績效不佳。作為應(yīng)對，一是要加強對于PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的完善，制定相應(yīng)的管理辦法以保障項目合作的順利進行；二是加強執(zhí)法履職，確保項目合作各方嚴(yán)格履行合約，承擔(dān)應(yīng)盡義務(wù)，尤其是政府不越權(quán)不越位，充分保障社會公眾和社會資本權(quán)益。

［1］劉尚希.以共治理念推進PPP立法［J］.經(jīng)濟研究參考，2016（15）.

［2］賈康，孫潔.新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用［J］.地方財政研究，2006（5）.

［3］薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.中國人民大學(xué)出版社2002.

［4］孫潔.城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的公私合作管理模式研究［D］.同濟大學(xué)，2005年.

［5］Stevens.Comparing Public and Private-secter Efficiency.

王云，北京市平谷區(qū)財政局，PPP項目專員

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Analysis of PPP Model in the Field of Rural Infrastructure

Chen JianhuaWang Yun

Rural infrastructure is the guarantee for the normal development of economic and social activities in rural areas.Faced with many supply-side problems such as stock,maintenance,structure and so on,it can be predicted that the existing infrastructure is difficult to meet the growing demand in rural areas.By surveying in Pinggu district that located in the suburbs of Beijing based on the relevant circumstances,this paper analyzes the typical problems of the supply of rural infrastructure and the use of PPP(Public-Private Partnership)in rural infrastructure and think it is necessary and feasible.This paper deeply discusses the key points of the implementation of the PPP project in rural infrastructure,promotion strategy and security recommendations,which provide great reference and guidance value.

Rural Infrastructure；Public-Private Partnership；Mode of Project

F283

A

2096-1391（2016）10-0137-06

陳建華，中國財政科學(xué)研究院，博士后