“財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)配合下的結(jié)構(gòu)性改革”閉門(mén)研討會(huì)主要觀點(diǎn)綜述

2016年1月16日下午，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)、中國(guó)金融學(xué)會(huì)共同舉辦“財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)配合下的結(jié)構(gòu)性改革”閉門(mén)研討會(huì)。財(cái)政部部長(zhǎng)助理、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)戴柏華致辭，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆、中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露作主旨演講。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行相關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政、金融學(xué)界專(zhuān)家三十余人圍繞“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)”、“精準(zhǔn)扶貧與財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)”、“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)”、“利率市場(chǎng)化進(jìn)程中的基準(zhǔn)利率形成與國(guó)債收益率曲線”、“推廣運(yùn)用PPP模式中的財(cái)政金融協(xié)調(diào)”五個(gè)專(zhuān)題進(jìn)行了研討?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)

（一）財(cái)政政策與貨幣政策既存在緊密聯(lián)系，又具有一系列的差異性和互補(bǔ)性

財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大經(jīng)濟(jì)手段。財(cái)政政策主要通過(guò)運(yùn)用結(jié)構(gòu)性減稅、階段性提高財(cái)政赤字率等手段，調(diào)節(jié)財(cái)政收支，從供需兩端推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革。貨幣政策主要通過(guò)數(shù)量型和價(jià)格型手段對(duì)貨幣供應(yīng)進(jìn)行總量調(diào)節(jié)和定向調(diào)節(jié)，保持流動(dòng)性合理充裕和社會(huì)融資總量適度增長(zhǎng)。

兩大政策之間關(guān)系密切，這種緊密聯(lián)系從根本上說(shuō)植根于兩大政策最終目標(biāo)的一致性。從理論上講，兩大政策的歸宿，均是力求社會(huì)供需在動(dòng)態(tài)過(guò)程中達(dá)到總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而使經(jīng)濟(jì)盡可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。兩大政策存在緊密聯(lián)系，又由于各自在經(jīng)濟(jì)體系中所側(cè)重的不同領(lǐng)域和具備的不同作用，而具有一系列的差異性、互補(bǔ)性以及政策傳導(dǎo)機(jī)制的互動(dòng)性，一方的政策變化，通常都需要另一方的政策來(lái)協(xié)同策應(yīng)。

從實(shí)踐看，大到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代講財(cái)政信貸綜合平衡，改革開(kāi)放以來(lái)宏觀調(diào)控講財(cái)政、貨幣政策松緊搭配，小到國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、國(guó)債發(fā)行和央行公開(kāi)市場(chǎng)操作的協(xié)調(diào)，二者之間都是你中有我、我中有你，難分難解。財(cái)政與貨幣政策雖同屬資源配置方式，但功能和作用機(jī)制有所不同，調(diào)節(jié)范圍、手段、重點(diǎn)等還有相當(dāng)差異，需要在一定的協(xié)調(diào)機(jī)制下，共同服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展大局。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及全局，財(cái)政金融協(xié)調(diào)的著力點(diǎn)是“三去一降一補(bǔ)”

黨中央、國(guó)務(wù)院提出了持續(xù)推進(jìn)去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取向，這“三去一降一補(bǔ)”，既是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大舉措，也是當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)配合的著力點(diǎn)。財(cái)政政策的核心是要形成去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板的體制機(jī)制，在不良資產(chǎn)處置、人員安置和生活保障等方面，發(fā)揮財(cái)政政策的作用，既保持社會(huì)穩(wěn)定，又激活存量資源，消除僵尸企業(yè)。金融政策的重點(diǎn)是需要建立健全促進(jìn)企業(yè)兼并重組、股權(quán)置換等活動(dòng)的資本市場(chǎng)體系；創(chuàng)造利率市場(chǎng)化的政策環(huán)境，支持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和金融創(chuàng)新。兩大政策既要為結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，又要形成更具包容性的經(jīng)濟(jì)制度，矯正扭曲，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第一，穩(wěn)總量、降成本，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。要繼續(xù)發(fā)揮好財(cái)政政策和貨幣政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字率，保持必要的支出規(guī)模，并繼續(xù)實(shí)施一定力度的減稅，改革“五險(xiǎn)一金”，降低企業(yè)成本等。穩(wěn)健的貨幣政策要繼續(xù)保持流動(dòng)性合理充裕和社會(huì)融資總量適度增長(zhǎng)，創(chuàng)造利率正?；氖袌?chǎng)環(huán)境，降低企業(yè)融資成本等。第二，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革清障補(bǔ)缺。低效“僵尸企業(yè)”不出清，剛性?xún)陡恫淮蚱疲a(chǎn)能、庫(kù)存降不了，最終也會(huì)拖垮好企業(yè)，整體經(jīng)濟(jì)也很難活起來(lái)，這方面財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)發(fā)力的空間很大。第三，去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革保駕護(hù)航。財(cái)政和金融部門(mén)的共同責(zé)任，就是要在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上共同發(fā)力，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)無(wú)危機(jī)增長(zhǎng)。這一方面需要中央銀行對(duì)出現(xiàn)暫時(shí)流動(dòng)性困難的金融機(jī)構(gòu)提供支持，同時(shí)在宏觀上保持流動(dòng)性合理充裕和低利率，另一方面則需要一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政、中央銀行在存款保險(xiǎn)、證券投資者保護(hù)基金、保險(xiǎn)保障基金監(jiān)督以及金融監(jiān)管上的協(xié)調(diào)配合。

（三）加強(qiáng)財(cái)政金融政策的協(xié)調(diào)配合，共同維護(hù)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的新常態(tài)下，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)財(cái)政、金融政策，還是兩者的協(xié)調(diào)配合，根本上都是為市場(chǎng)配置資源創(chuàng)造環(huán)境，并非替代市場(chǎng)。財(cái)政政策的減稅、補(bǔ)貼亦或直接投資，貨幣政策在宏觀上保持流動(dòng)性合理充裕，以及發(fā)揮信貸政策的導(dǎo)向作用等，都是為了幫助形成一個(gè)創(chuàng)新動(dòng)力更強(qiáng)、要素流動(dòng)更為充分的市場(chǎng)環(huán)境。這方面既需要財(cái)政、貨幣政策合理界定各自邊界，不越位、不缺位，也要按照市場(chǎng)化原則完善政策實(shí)施方式。也就是說(shuō)，無(wú)論是財(cái)政政策還是金融政策，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革一定不能影響市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，不能把金融當(dāng)作財(cái)政來(lái)用，特別是政策性金融不能做過(guò)頭。

（四）關(guān)注兩大政策的效果，既要從財(cái)政角度看貨幣，也要從貨幣角度看財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)互相轉(zhuǎn)化

只有把握宏觀總量的平衡，才能對(duì)結(jié)構(gòu)性改革和穩(wěn)增長(zhǎng)提供更好的財(cái)政金融環(huán)境。以地方政府的債務(wù)置換為例，一方面，債券由銀行購(gòu)買(mǎi)后增加了市場(chǎng)供給，客觀上存在擠出效應(yīng)，所以從貨幣政策角度采取降息、降準(zhǔn)、市場(chǎng)操作多種工具來(lái)提供充足的流動(dòng)性，對(duì)沖地方政府債券發(fā)行、置換對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的影響，為債券發(fā)行創(chuàng)造了比較好的環(huán)境。另一方面，銀行貸款置換成債券后通常會(huì)繼續(xù)發(fā)放貸款，保持貸款余額基本不變。銀行同時(shí)多持有一部分地方政府債券，這也是一種融資，也創(chuàng)造貨幣，相應(yīng)就增加了一塊貨幣投放。所以，地方政府債務(wù)置換從財(cái)政角度來(lái)觀察是平衡的，短期債務(wù)轉(zhuǎn)化成中長(zhǎng)期債務(wù)，降低成本的作用很明顯；從貨幣角度來(lái)看有一定的擴(kuò)張效應(yīng)，包括流動(dòng)性的充裕、貨幣量的增長(zhǎng)，也可能帶來(lái)資產(chǎn)泡沫化的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)匯率也有影響，因此從貨幣角度來(lái)看，需要將地方政府債務(wù)置換規(guī)模、節(jié)奏和調(diào)控要求保持一致。

二、精準(zhǔn)扶貧與財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)

（一）財(cái)政在脫貧攻堅(jiān)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，讓人民群眾更多、更公平地享受發(fā)展成果，是公共財(cái)政的應(yīng)有之意，也是財(cái)政部門(mén)義不容辭的責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，中央財(cái)政著力健全強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策體系，不斷提高財(cái)政使用精準(zhǔn)度，也為脫貧攻堅(jiān)工作做出了重要貢獻(xiàn)，現(xiàn)階段應(yīng)在持續(xù)加大扶貧資金的基礎(chǔ)上，著力健全各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策，提高財(cái)政資金使用精準(zhǔn)度，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，同時(shí)把政府資源和社會(huì)資源統(tǒng)籌集中起來(lái)，形成脫貧攻堅(jiān)的合力。

第一，要發(fā)揮政府投入在扶貧開(kāi)發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生、文化資源向貧困地區(qū)覆蓋，完善社會(huì)保障制度，加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，解決好群眾特別是貧困群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，消除貧困群眾的后顧之憂(yōu)。

第二，要發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、財(cái)政貼息，支持涉農(nóng)保險(xiǎn)擔(dān)保發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動(dòng)更多的金融資本、社會(huì)資本參與脫貧開(kāi)發(fā)。

第三，要完善財(cái)政扶貧資金的精準(zhǔn)化使用機(jī)制，確保財(cái)政資金的使用與扶貧識(shí)別的結(jié)果相銜接。識(shí)別清楚貧困人口、貧困戶(hù)，使資金精確瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的貧困群眾，可以激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力。此外，還要準(zhǔn)確定位資金用途，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，使資金直接惠及貧困群眾，工作方法要由過(guò)去大水漫灌向精準(zhǔn)滴灌轉(zhuǎn)變，由過(guò)去偏重輸血向造血轉(zhuǎn)變，切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政資金的使用效益。

（二）精準(zhǔn)扶貧需從內(nèi)外同時(shí)發(fā)力

精準(zhǔn)扶貧包括“扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到戶(hù)要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”，核心就是要解決“扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶”的問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)最大程度的精準(zhǔn)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要從內(nèi)、外兩方面入手。外，就是外部客觀環(huán)境，要切實(shí)改善貧困人口的生產(chǎn)生存環(huán)境，克服資源環(huán)境的約束，解決一方水土養(yǎng)活不了一方人的問(wèn)題。內(nèi)，就是人的內(nèi)生動(dòng)力，要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)，特別是貧困地區(qū)干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力。

精準(zhǔn)扶貧應(yīng)著力于增強(qiáng)貧困人口的自我造血能力，這需要從環(huán)境改善與個(gè)體能力增強(qiáng)兩個(gè)方面著力。當(dāng)前尚未脫貧的人口大多集中在環(huán)境惡劣的地區(qū)，如高寒地區(qū)、干旱地區(qū)、沙漠地區(qū)、石漠地區(qū)。政府對(duì)環(huán)境的改善，有利于開(kāi)發(fā)式扶貧形成造血機(jī)制，但是也會(huì)加大當(dāng)?shù)厝耸杖氩罹鄶U(kuò)大，這是因?yàn)橛形幕?、有能力的人更容易從環(huán)境改善中受益，所以幫助貧困人口提高自富能力是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。

（三）財(cái)政金融政策要在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作對(duì)接

扶貧是財(cái)政金融結(jié)合的典型領(lǐng)域，財(cái)政之所以要介入，就是因?yàn)榻鹑诜鲐氁槿?，這是基于風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償和分擔(dān)。比如，支農(nóng)再貸款的利率本身是比較低的，但是還不一定能充分地被用出去，原因就是利差不夠，“三農(nóng)”的貸款利率只能是貸款的基準(zhǔn)利率，甚至還要低一點(diǎn)，但是對(duì)于銀行來(lái)講不足以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，如果財(cái)政能對(duì)三農(nóng)放貸有更多貼息，實(shí)際上是風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，效果可能會(huì)更好一些。

財(cái)政政策和貨幣政策在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，有利于充分發(fā)揮政府財(cái)政資金和社會(huì)上金融系統(tǒng)資金在精準(zhǔn)扶貧方面的作用。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接的基本指導(dǎo)思想要遵循習(xí)總書(shū)記提出的“宏觀經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)、微觀經(jīng)濟(jì)要活”，其中核心是“微觀經(jīng)濟(jì)要活”，保證有所創(chuàng)新但不會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊。

政府加大教育衛(wèi)生的投入是提高貧困人口致富能力的基礎(chǔ)。因病致貧、因病返貧是產(chǎn)生貧困人口的重要原因之一，基礎(chǔ)教育質(zhì)量不高，農(nóng)業(yè)科技知識(shí)普及不力，是貧困人口致富能力差的的主要原因，因此政府要加大對(duì)貧困地區(qū)教育、科技方面的人力和財(cái)力的投入，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)人力投入，沒(méi)有合格的老師、合格的農(nóng)技推廣人員，只加大財(cái)力投入的作用是不大的。此外，政府扶貧和救濟(jì)政策的設(shè)計(jì)要兼顧托底和激勵(lì)的平衡，不能為完成脫貧任務(wù)而養(yǎng)懶人。

財(cái)政資金要更好地發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金，特別是金融資本參與扶貧開(kāi)發(fā)。具體來(lái)說(shuō)，一是加大金融知識(shí)普及，做一名誠(chéng)信的客戶(hù)，提高貧困人口獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)。二是建立財(cái)政資金對(duì)環(huán)境惡劣地區(qū)金融服務(wù)的補(bǔ)貼制度，減少對(duì)金融機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)不可持續(xù)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置要求，比如西藏地區(qū)、高寒地區(qū)、沙漠地區(qū)等。三是用財(cái)政資金引導(dǎo)扶植貧困地區(qū)專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)扶貧能力，如技術(shù)支持、銷(xiāo)售信息服務(wù)、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

（四）精準(zhǔn)扶貧需要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的主體作用，提高政策環(huán)境的開(kāi)放性

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接要遵循一個(gè)基本原則，即發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的主體作用，應(yīng)重新思考政府、企業(yè)和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，不應(yīng)把政府和市場(chǎng)對(duì)立起來(lái)，不應(yīng)把企業(yè)和市場(chǎng)等同起來(lái)。市場(chǎng)是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往的平臺(tái)，政府和企業(yè)乃至于個(gè)人是交易者、行為者，有相等地位。具體到精準(zhǔn)扶貧這個(gè)領(lǐng)域，政府應(yīng)重點(diǎn)扶持農(nóng)村所謂的龍頭企業(yè)，通過(guò)企業(yè)來(lái)帶動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)民的發(fā)展，通過(guò)第三者實(shí)現(xiàn)財(cái)政和金融的精準(zhǔn)對(duì)接，最后達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。

扶貧不應(yīng)排除市場(chǎng)化原則起作用，政策環(huán)境的開(kāi)放性是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的關(guān)鍵。金融扶貧、財(cái)政補(bǔ)貼都是針對(duì)某一類(lèi)機(jī)構(gòu)、某一個(gè)項(xiàng)目、某一個(gè)部門(mén)，這些有其必要性，但是政策環(huán)境的開(kāi)放性更能體現(xiàn)導(dǎo)向性。所謂政策環(huán)境的開(kāi)放性，就是政策對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁，不論該市場(chǎng)主體是否是金融機(jī)構(gòu)，更不用考慮是政策性的、開(kāi)發(fā)性的還是商業(yè)性的。目前來(lái)看，政策環(huán)境的開(kāi)放性還有待提高，比如，小貸公司雖然也服務(wù)于三農(nóng)和小微企業(yè)，但由于不屬于金融機(jī)構(gòu)，就不能使用金融機(jī)構(gòu)的財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)政策。因此，應(yīng)該多提供一些開(kāi)放性的、普惠性的政策，能夠讓更多市場(chǎng)主體參與其中。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)

（一）地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)財(cái)政金融，需共同發(fā)力

新《預(yù)算法》實(shí)施前，地方政府長(zhǎng)期通過(guò)融資平臺(tái)公司舉借政府債，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的積極作用，但同時(shí)也存在缺乏規(guī)模控制、融資成本較高、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致地方債種類(lèi)過(guò)多、擴(kuò)張無(wú)序，不僅混淆了邊界、擠出了企業(yè)融資、推高了資金成本，而且也減弱了政策的傳導(dǎo)效應(yīng)，影響了財(cái)政的可持續(xù)性和金融的穩(wěn)定性。

推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，是理順平臺(tái)和市場(chǎng)關(guān)系的重要一環(huán)，也是防止風(fēng)險(xiǎn)交叉感染的關(guān)鍵步驟。一要妥善處理融資平臺(tái)的政府存量債務(wù)，在此基礎(chǔ)之上關(guān)閉空殼類(lèi)公司，推動(dòng)實(shí)體類(lèi)公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。二要將企業(yè)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目由政府通過(guò)完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制、注入資本金、安排財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式給予支持。三是實(shí)體類(lèi)公司在轉(zhuǎn)型過(guò)程中要做好存量債務(wù)的處置，包括清產(chǎn)核資、人員安排等。四是由融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的企業(yè)要按照市場(chǎng)化原則融資和償貸，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，舉借債務(wù)不能再納入政府債務(wù)，政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)以及政府和社會(huì)約定的責(zé)任，不能再為企業(yè)舉債承擔(dān)責(zé)任和擔(dān)保，嚴(yán)禁安排財(cái)政資金為融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化買(mǎi)單。五是充分發(fā)揮市場(chǎng)的約束作用，完善市場(chǎng)化退出重組機(jī)制，通過(guò)司法程序?qū)`約平臺(tái)公司市場(chǎng)化進(jìn)行處置。

地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化改制既需要財(cái)政部門(mén)積極推動(dòng)、規(guī)范行為，嚴(yán)格對(duì)地方債實(shí)行限額管理、預(yù)算管理，也需要金融管理部門(mén)做好相關(guān)的工作，促使金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化的原則開(kāi)展商業(yè)企業(yè)信貸業(yè)務(wù)，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)也不得再要求地方政府違法違規(guī)提供承諾擔(dān)保。

（二）置換債券有利于地方財(cái)政金融更好發(fā)展，按期完成尚需財(cái)政金融部門(mén)協(xié)調(diào)配合

置換債券是針對(duì)新《預(yù)算法》實(shí)行前的地方存量債做出的重要舉措。從財(cái)政角度看，地方政府置換未到期債務(wù)降低了地方政府的利息負(fù)擔(dān)，緩解了償債壓力，也為地方政府?dāng)U大投資創(chuàng)造了條件。從金融角度看，地方政府置換未到期債務(wù)降低了全社會(huì)的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障地方政府到期債務(wù)償還，減少出現(xiàn)大面積壞賬的情況，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。地方政府債券由省級(jí)政府納入預(yù)算，信用明顯高于融資平臺(tái)公司，另外地方債券利息免征25%的企業(yè)所得稅，而且20%的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重明顯低于貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，大幅節(jié)約了資本的占用，提高了流動(dòng)性，有利于資產(chǎn)負(fù)債的合理配置。

地方政府置換未到期債務(wù)只是把存量債務(wù)進(jìn)行了形式轉(zhuǎn)換，并沒(méi)有真正增加地方政府的債務(wù)，但是在債券市場(chǎng)卻實(shí)實(shí)在在增大了規(guī)模，進(jìn)一步提高了全社會(huì)直接融資的比重，實(shí)際上也豐富了貨幣政策操作工具。

按照全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的議案要求，地方政府存量債置換要在三年之內(nèi)完成，壓力較大。過(guò)渡期結(jié)束后，沒(méi)有置換的存量債就要在地方政府債務(wù)里剔除，并相應(yīng)降低地方政府債務(wù)限額。有某些地方反映，部分投資者對(duì)置換機(jī)制不夠了解，甚至有一些誤解，建議包括人民銀行在內(nèi)的金融管理部門(mén)給予協(xié)助和支持，包括利率、存款準(zhǔn)備金政策給予配合，做好定向承銷(xiāo)、發(fā)行置換債務(wù)，擴(kuò)大投資者范圍，鼓勵(lì)社保基金、住房公積金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者投資，探索商業(yè)銀行、柜臺(tái)市場(chǎng)對(duì)居民、企業(yè)等投資人發(fā)售地方政府債券，進(jìn)一步提高地方政府債券流動(dòng)性等等。

（三）防范地方債風(fēng)險(xiǎn)要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，財(cái)政金融部門(mén)需要共同研究

充分發(fā)揮市場(chǎng)作用是真正防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制。目前全面開(kāi)展了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估和預(yù)警，預(yù)警結(jié)果已經(jīng)向國(guó)務(wù)院做了報(bào)告，向包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委在內(nèi)的有關(guān)部門(mén)和省級(jí)政府發(fā)了通報(bào)，切實(shí)督促了地方防范化解風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)社會(huì)并不公開(kāi)透明。要進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)約束、提高透明度，公開(kāi)地方資產(chǎn)負(fù)債表，接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)和評(píng)估評(píng)級(jí)，不一定要強(qiáng)迫發(fā)達(dá)地區(qū)先編制資產(chǎn)負(fù)債表，反而是不發(fā)達(dá)的地區(qū)可能更容易一點(diǎn)，比如說(shuō)像黑龍江的雞西、七臺(tái)河。

在地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理中要防止地方政府做的過(guò)多或者中央政府有時(shí)候被動(dòng)承擔(dān)了背書(shū)。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要注意不能把金融當(dāng)財(cái)政用，金融是有成本的。另外當(dāng)前地方債領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)比較突出，管花不管還，管借不管還，新官不理舊賬是普遍存在的，最后倒逼中央政府。中央財(cái)政背書(shū)債務(wù)發(fā)行的形式要逐步淡出，甚至能不能發(fā)、有沒(méi)有人買(mǎi)也要由市場(chǎng)來(lái)決定，這是最大的約束，也是最好的約束，從而防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，乃至向中央一級(jí)轉(zhuǎn)化。

由國(guó)家來(lái)進(jìn)行地方債的發(fā)行規(guī)模管理在一定時(shí)期是有效的，可以遏制地方債的過(guò)度膨脹，但并不是長(zhǎng)久之計(jì)。長(zhǎng)期來(lái)看，采取市場(chǎng)化的方式管理地方債更優(yōu)，例如，美國(guó)的地方債跟企業(yè)債是沒(méi)有區(qū)別的，發(fā)債規(guī)模和利率由債性來(lái)決定。

現(xiàn)階段地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警防范機(jī)制是從財(cái)政部門(mén)角度和條件做出的制度性安排，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，需要人民銀行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，盡量更科學(xué)、更動(dòng)態(tài)地來(lái)反映地方政府債的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)做出政策回應(yīng)，有效防范出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）“三去一降一補(bǔ)”、產(chǎn)業(yè)跨界融合可能帶來(lái)地方債務(wù)新風(fēng)險(xiǎn)

2015年，中央提出“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，涉及多重目標(biāo)的取舍和協(xié)調(diào)問(wèn)題。從中央的角度來(lái)看，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿有利于穩(wěn)增長(zhǎng)，但在“去”的過(guò)程中涉及到大量地方國(guó)有企業(yè)，可能會(huì)大幅增加地方債務(wù)。而如果讓銀行承擔(dān)處理過(guò)剩產(chǎn)能的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)產(chǎn)生大量壞賬，近兩年銀行壞賬率上升加快了，利差也在減少，地方債務(wù)和銀行壞賬率的控制還需要財(cái)政、金融政策進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的跨界融合提高了全要素生產(chǎn)率，例如互聯(lián)網(wǎng)+，但是由于這些新興行業(yè)基本分布在沿海地區(qū)，大量財(cái)政收入從中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移到了沿海地區(qū)，區(qū)域之間的財(cái)力差別越來(lái)越大，可能會(huì)影響一些地方政府，特別是中西部地區(qū)比較邊緣的地方政府的償債能力。同樣，很多金融資源也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，開(kāi)始了新一輪的孔雀東南飛，需要提前做好預(yù)警。

四、利率市場(chǎng)化進(jìn)程中的基準(zhǔn)利率形成與國(guó)債收益率曲線

央行對(duì)商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)等不再設(shè)置存款利率浮動(dòng)上限，從政策框架的角度看，利率市場(chǎng)化基本已經(jīng)完成。央行的貨幣政策將以數(shù)量調(diào)控為主，轉(zhuǎn)向以?xún)r(jià)格調(diào)控為主。國(guó)債收益率曲線先天有成為基準(zhǔn)利率的優(yōu)勢(shì)，但并非必然成為基準(zhǔn)利率。完善的金融市場(chǎng)中，國(guó)債收益率曲線包含豐富的宏觀經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)信息，如經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)、預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，對(duì)貨幣政策的決策也可以提供豐富的信息和信號(hào)。健全反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國(guó)債收益率曲線，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)債收益率曲線在金融資源配置中的重要作用，將有助于推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，關(guān)鍵問(wèn)題在于債券市場(chǎng)的建設(shè)和相關(guān)制度的完善。深化債券市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整非常必要。如何建立一個(gè)有深度、有廣度的債券市場(chǎng)，是當(dāng)前要?jiǎng)?wù)。

（一）債券市場(chǎng)快速擴(kuò)容，擠出效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)加大

2015年推出地方政府債券置換計(jì)劃，得益于積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的協(xié)調(diào)運(yùn)行，債券市場(chǎng)快速擴(kuò)容。當(dāng)年底債券市場(chǎng)余額達(dá)48萬(wàn)億元，比2014年末債市余額增長(zhǎng)35%；2015年，債券市場(chǎng)全年發(fā)行規(guī)模達(dá)23萬(wàn)億元，較上年同期增長(zhǎng)80%。債券市場(chǎng)的擴(kuò)容有效支撐了積極財(cái)政政策的實(shí)施，同時(shí)進(jìn)一步提高了全社會(huì)直接融資的比重，豐富了貨幣政策的操作工具。但是政府債券在債券市場(chǎng)總量中占比不斷加大，在目前市場(chǎng)流動(dòng)性比較寬裕的情況下，擠出效應(yīng)并不明顯，如果市場(chǎng)流動(dòng)性偏緊，擠出效應(yīng)很快就會(huì)出現(xiàn)，2016年應(yīng)特別關(guān)注這一問(wèn)題。

（二）債券市場(chǎng)還需進(jìn)一步深化發(fā)展

第一，國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展定位不清晰。國(guó)債市場(chǎng)是金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要組成部分。但是，國(guó)債市場(chǎng)一直被當(dāng)作投資的市場(chǎng)，而非金融市場(chǎng)建設(shè)中的公共產(chǎn)品。一方面，投資者結(jié)構(gòu)不太合理。國(guó)債市場(chǎng)的投資者過(guò)度集中在大型商業(yè)銀行。因此，要優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)。另一方面，與國(guó)債相關(guān)的稅收制度不完善。早期的制度建設(shè)中，國(guó)債免稅，但是資本交易需繳稅，這在一定程度上影響了國(guó)債市場(chǎng)的定價(jià)和二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性。因此，建議進(jìn)一步完善相關(guān)稅收制度，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，債券價(jià)格不客觀、不合理。進(jìn)一步深化債券市場(chǎng)，發(fā)揮債券市場(chǎng)功能的重要前提是有比較合理、客觀的債券價(jià)格。國(guó)債利率本是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，但目前金融市場(chǎng)有很多無(wú)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，比如保本理財(cái)、融資融券、打新股等等，這些無(wú)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的利率會(huì)帶動(dòng)國(guó)債收益率的上行，致使國(guó)債無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的特征不能充分發(fā)揮，債券定價(jià)受到影響。這是需要市場(chǎng)環(huán)境、監(jiān)管體制等共同解決的問(wèn)題。

第三，債券二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性有待加強(qiáng)。目前國(guó)債市場(chǎng)容量很大，但交易量、換手率都很低。國(guó)債收益率曲線還不完全是交易結(jié)果形成的，更多是依靠技術(shù)手段操作得來(lái)。要真正提高二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性，這既是深化國(guó)債市場(chǎng)的關(guān)鍵，也是深化債券市場(chǎng)的關(guān)鍵。流動(dòng)性充足的國(guó)債市場(chǎng)有利于構(gòu)建充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國(guó)債收益率曲線。以下幾方面是影響國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性的重要因素。一是國(guó)債發(fā)行的期限結(jié)構(gòu)不完善，目前國(guó)債發(fā)行期限結(jié)構(gòu)從3個(gè)月到50年，短期、中期、長(zhǎng)期均有分布。2015年由于人民幣加入SDR，應(yīng)國(guó)際貨幣基金組織要求，財(cái)政部發(fā)行3個(gè)月期限國(guó)債，增加短端價(jià)格的準(zhǔn)確性。全口徑整合國(guó)債收益率曲線，有利于推動(dòng)完善國(guó)債收益率基準(zhǔn)性。但是，以2015年10年期國(guó)債為例，盡管發(fā)行量達(dá)到3千億元左右，與10年期國(guó)債余額相比，只占2.8%。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)仍不完善，主要呈現(xiàn)“長(zhǎng)短疏，中間密”的態(tài)勢(shì)，還需要進(jìn)一步優(yōu)化。短期和10年期及以上國(guó)債發(fā)行偏少，限制了這些期限的國(guó)債的供給和市場(chǎng)的流動(dòng)性。專(zhuān)家建議，短期及10年期及以上國(guó)債可以擴(kuò)大發(fā)行量。尤其現(xiàn)在收益率比較扁平，有利于改善國(guó)債存量結(jié)構(gòu)，這對(duì)國(guó)債收益率曲線的基準(zhǔn)性將有很大的提高。二是二級(jí)市場(chǎng)做市機(jī)制不健全。目前，我國(guó)國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性水平偏低。以流動(dòng)性最主要的指標(biāo)換手率為例，2013年是0.72，2014年下降到0.69，經(jīng)過(guò)努力，2015年上升到1.04。但與美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯等國(guó)相比還相距甚遠(yuǎn)?！皼](méi)有賣(mài)不出去的東西，只有不善定價(jià)的東西”。做市商制度是國(guó)債市場(chǎng)的核心制度之一，對(duì)提高國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性有重要作用。今后要建立更有效的激勵(lì)機(jī)制，選拔優(yōu)秀做市商，完善做市商支持機(jī)制。三是債券市場(chǎng)的國(guó)際化程度有待提高。加快推進(jìn)債券市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，提高債券市場(chǎng)的國(guó)際化程度，引入更多類(lèi)型的、滿(mǎn)足不同偏好的工作機(jī)制，將有助于提升市場(chǎng)資產(chǎn)配置和流動(dòng)性管理的能力。同時(shí)，積極引入境外投資者，對(duì)提高國(guó)債流動(dòng)性也會(huì)有很大的幫助。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家，將國(guó)債作為公開(kāi)市場(chǎng)操作的一個(gè)重要工具，這也是完善利率傳導(dǎo)機(jī)制的一個(gè)很重要措施。四是國(guó)債期貨的重要作用還未充分發(fā)揮。目前，國(guó)債期貨市場(chǎng)每天的交易量200多億元，持倉(cāng)量也達(dá)到500億元，這對(duì)促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)的流動(dòng)性很重要。一方面，國(guó)債期貨的推出，增強(qiáng)現(xiàn)券的交易積極性，吸引更多投資者參與到現(xiàn)貨市場(chǎng)交易中，提升二級(jí)市場(chǎng)交易的活躍度，從而提高現(xiàn)貨市場(chǎng)流動(dòng)性。另一方面，國(guó)債期貨采用實(shí)物交割模式，這會(huì)增加舊券流動(dòng)性。

（三）影響國(guó)債收益率曲線需要關(guān)注其他幾個(gè)因素

第一，需提升利率對(duì)匯率波動(dòng)的承受力。如果考慮匯率因素，對(duì)利率的選擇面臨兩難。一方面，美元加息，人民幣降息，會(huì)造成資金外流的壓力。但是，人民幣利率又不能提的太高。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速減緩，市場(chǎng)希望降息。短期看，這兩方面是矛盾的。長(zhǎng)期看，如果匯率完全由市場(chǎng)決定，問(wèn)題將迎刃而解。但是目前，我國(guó)正處在由比較不靈活的匯率機(jī)制向比較靈活的匯率機(jī)制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，匯率對(duì)債市利率還有很大影響。資本流動(dòng)對(duì)短期利率比較敏感，而企業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)又對(duì)中長(zhǎng)期利率比較敏感。因此，可以考慮，貨幣政策對(duì)中長(zhǎng)期利率向下引導(dǎo)，而不降低短端利率，這樣則有助于提高利率對(duì)匯率波動(dòng)的承受能力，降低匯率對(duì)債市利率的影響。

第二，貨幣政策的基準(zhǔn)利率與金融市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率不能混淆。貨幣政策的基準(zhǔn)利率與金融市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率在某種程度上有區(qū)別，不能將二者混淆?；鶞?zhǔn)利率不能回避的一個(gè)問(wèn)題，就是利率市場(chǎng)化。目前，存款利率上限已經(jīng)打開(kāi)，利率市場(chǎng)化改革又向前推進(jìn)一大步。但是存貸款利率在某種程度上還起著利率基準(zhǔn)的作用。央行為加快建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)需求的利率形成和調(diào)控機(jī)制，探索常備借貸便利利率（Standing Lending Facility，SLF）發(fā)揮利率走廊上限的作用。利率走廊的下限，是超額存款準(zhǔn)備金利率。這個(gè)利率走廊從2015年5、6月份開(kāi)始發(fā)揮作用,很大程度上穩(wěn)定了貨幣市場(chǎng)利率。但是，這個(gè)利率走廊，賦予它的基準(zhǔn)性還是比較多的，利率走廊發(fā)揮作用還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

第三，國(guó)債收益率曲線基準(zhǔn)化須具備競(jìng)爭(zhēng)力和公信力。從金融產(chǎn)品復(fù)雜性和多元性來(lái)講，基準(zhǔn)利率也應(yīng)是多維的，最終將由市場(chǎng)來(lái)決定。比如說(shuō)OIS（隔夜指數(shù)掉期，Overnight Index Swap）的互換曲線，這些互換曲線都有了很大的吸引力。從基準(zhǔn)利率演化的趨勢(shì)上看，交易性和可靠性是基準(zhǔn)利率形成的重要條件。諸多利率之間相互比較、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互補(bǔ)充。國(guó)債收益率曲線在債券市場(chǎng)不斷發(fā)展深化的過(guò)程中，有條件作為一個(gè)大國(guó)國(guó)債市場(chǎng)，又是一個(gè)國(guó)際性的債券市場(chǎng)很重要的基準(zhǔn)利率，但是前提是要有競(jìng)爭(zhēng)力和公信力。

五、推廣運(yùn)用PPP模式中的財(cái)政金融協(xié)調(diào)

（一）我國(guó)PPP模式逐步規(guī)范發(fā)展

PPP這一模式在我國(guó)并非新鮮事物，上世紀(jì)末引入，經(jīng)過(guò)近二十年的推廣運(yùn)用，逐步規(guī)范，發(fā)展迅速。

第一，新發(fā)展、新成效。從2013年底以來(lái)，PPP成為各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，財(cái)政部充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，探索符合我國(guó)實(shí)際的PPP發(fā)展道路。在財(cái)政部與相關(guān)方面密切合作下，PPP推廣在全國(guó)范圍內(nèi)都具有良好的氛圍，特別是在對(duì)PPP模式觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和PPP項(xiàng)目實(shí)施等方面都取得了初步成效。

第二，新時(shí)期、新特點(diǎn)。與我國(guó)上世紀(jì)90年代零星開(kāi)展的PPP探索相比，此次PPP工作有幾個(gè)特點(diǎn)。一是激勵(lì)相融，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，收益共享。二是正確處理科學(xué)與市場(chǎng)，當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，財(cái)政與金融的創(chuàng)新。三是著力推動(dòng)財(cái)政目標(biāo)手段和金融工具的融合，共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)”的雙重目標(biāo)。

第三，新框架、新態(tài)勢(shì)。財(cái)政部于2014年制定了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》；發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》；2015年又印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》等，制度框架建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模。

財(cái)政部于2014年5月成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組；2015年4月發(fā)布了第一批PPP示范項(xiàng)目，共30個(gè)合作項(xiàng)目，投資金額1800億元；9月又發(fā)布第二批206個(gè)項(xiàng)目，投資總額6589億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)共有6650個(gè)左右項(xiàng)目，計(jì)劃投資總額達(dá)到8.7萬(wàn)億元。從這些數(shù)字可以看出，與國(guó)際進(jìn)程相比，我國(guó)PPP發(fā)展很快，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。

（二）財(cái)政與金融需合力推動(dòng)PPP

第一，財(cái)政、金融需各司其職。財(cái)政部門(mén)要做好財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、政府支出責(zé)任預(yù)算管理、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和管理、稅收政策等工作，鼓勵(lì)各類(lèi)金融工具、各項(xiàng)資金參與PPP項(xiàng)目，發(fā)展項(xiàng)目融資，完善PPP風(fēng)險(xiǎn)管理體系。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP模式開(kāi)發(fā)新的金融產(chǎn)品。例如有學(xué)者提到，為了吸引PPP投資，金融機(jī)構(gòu)可嘗試將PPP項(xiàng)目與優(yōu)先股結(jié)合，優(yōu)先股具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，可以通過(guò)交易規(guī)避履約風(fēng)險(xiǎn)；又如金融機(jī)構(gòu)可協(xié)助地方政府融資平臺(tái)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，以利于民營(yíng)資本更多參與PPP項(xiàng)目。

第二，財(cái)政、金融需協(xié)同發(fā)力。PPP模式旨在整合政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵把政府意圖、運(yùn)營(yíng)效率、競(jìng)爭(zhēng)壓力有機(jī)結(jié)合，建立政府目標(biāo)公共性和資本性相結(jié)合的利益融合機(jī)制。PPP項(xiàng)目收益水平一般不高，而且大部分項(xiàng)目投資規(guī)模又很大，動(dòng)輒上百億元，產(chǎn)業(yè)資本很難直接匹配項(xiàng)目資金的需求，需要與金融資本加強(qiáng)合作。因此需要發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融資本，靈活運(yùn)用金融工具。通過(guò)財(cái)政金融的協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)銀、政、企良好合作。

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中央財(cái)政發(fā)起設(shè)立PPP融資支持基金已經(jīng)成立，總規(guī)模達(dá)1800億元，這可以說(shuō)是財(cái)政金融協(xié)同作用的一個(gè)典范。提高PPP項(xiàng)目融資可獲得性的同時(shí)，促進(jìn)PPP規(guī)范實(shí)施。

第三，財(cái)政、金融需部門(mén)協(xié)調(diào)。財(cái)政、金融的協(xié)調(diào)，不僅僅要注重政策協(xié)調(diào)，更要注重部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。兩部門(mén)如何在國(guó)家治理中不越位，不缺位，共同協(xié)調(diào)推動(dòng)PPP發(fā)展，非常重要。

第四，明確政府與私人部門(mén)之間的界限與分工。PPP模式的推行中，應(yīng)明確私人部門(mén)與政府部門(mén)的關(guān)系。私人部門(mén)與政府保持平等地位，才能有效增強(qiáng)私人部門(mén)合作的信心，確保PPP的穩(wěn)定、可持續(xù)，從而提升各級(jí)地方政府的公信力。一是對(duì)PPP項(xiàng)目要分清建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，在建設(shè)期，政府對(duì)前期的開(kāi)發(fā)費(fèi)用進(jìn)行一定補(bǔ)貼，從而提高社會(huì)資本參與的積極性。二是銀行信貸介入中長(zhǎng)期項(xiàng)目的管理。通過(guò)融資及技術(shù)管理和多種服務(wù)來(lái)提升項(xiàng)目收益。三是通過(guò)資產(chǎn)證券化，以及項(xiàng)目收益?zhèn)姆绞奖P(pán)活“死”項(xiàng)目，用PPP資產(chǎn)進(jìn)行抵押，以穩(wěn)定的現(xiàn)金流吸引私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目。四是對(duì)于一些養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公益性項(xiàng)目，引入社會(huì)資本，政府進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼，提高公共服務(wù)的供給能力。五是各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目納入到中長(zhǎng)期預(yù)算統(tǒng)籌考慮。六是對(duì)政府的支付實(shí)行稅收中性的原則。應(yīng)鼓勵(lì)管理適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的有限追索項(xiàng)目的融資。

（三）實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

第一，以合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)為前提，注重專(zhuān)業(yè)性。按照風(fēng)險(xiǎn)由最適宜管理風(fēng)險(xiǎn)一方承擔(dān)。具體講，社會(huì)資本一般是承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工、融資、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)；政府一般承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。

第二，保證政府履約能力為基礎(chǔ)，注重可持續(xù)性。PPP模式下，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政的可承受能力論證和預(yù)算管理。將PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，并由上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，從而對(duì)政府切實(shí)履行合同、義務(wù)形成有力約束，這是降低PPP風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是，要確保政府與社會(huì)資本處于契約的平等地位，減少社會(huì)資本的后顧之憂(yōu)。

第三，加強(qiáng)全生命周期為保障，注重有效性。項(xiàng)目全生命周期中，政府對(duì)服務(wù)績(jī)效、價(jià)格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

第四，以金融風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)，注重安全性。一是完善PPP授信、風(fēng)險(xiǎn)管理體系。結(jié)合PPP特點(diǎn)加強(qiáng)信貸評(píng)審、風(fēng)險(xiǎn)管控能力建設(shè)，設(shè)置有效的評(píng)審方法，建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的考評(píng)體系。將加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理和促進(jìn)PPP發(fā)展相結(jié)合，形成正向的激勵(lì)機(jī)制。二是對(duì)投融資規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目，以貸款方式提供金融支持，探索完善銀團(tuán)貸款分擔(dān)機(jī)制，有效降低單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司針對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)不同階段的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，創(chuàng)新保險(xiǎn)品種、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，綜合運(yùn)用多品種保險(xiǎn)服務(wù)，分散風(fēng)險(xiǎn)。四是鼓勵(lì)各類(lèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資擔(dān)保，探索PPP設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)。五是依托財(cái)政部PPP信息平臺(tái)和PPP項(xiàng)目庫(kù)，建立完善金融支持PPP項(xiàng)目的信息交流共享機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共控合作機(jī)制。

（四）推進(jìn)財(cái)稅體制等配套改革

PPP模式的推進(jìn)不能僅僅局限在技術(shù)操作環(huán)節(jié)，最終還要落實(shí)于改革層面。PPP本身是一個(gè)好的機(jī)制和模式，但目前的財(cái)稅體制下，地方政府還沒(méi)有可持續(xù)、穩(wěn)定的償債來(lái)源，尚未發(fā)展成為健全的舉債主體，PPP可能引發(fā)與地方政府債務(wù)相似的風(fēng)險(xiǎn)。如不對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅體制改革，那么PPP未來(lái)的履約和償債都有可能面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要盡快推進(jìn)改革，將地方政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力等方面的機(jī)制落到實(shí)處。同時(shí)，地方政府財(cái)政透明度及地方政府的轉(zhuǎn)型也是亟待改進(jìn)的。

推廣運(yùn)用PPP既涉及理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及體制機(jī)制的變革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要堅(jiān)定、踏實(shí)的工匠精神。下一階段將按照十八屆五中全會(huì)精神，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。特別要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，加速推進(jìn)建章立制，通過(guò)財(cái)政金融協(xié)調(diào)發(fā)力，促進(jìn)PPP事業(yè)健康、規(guī)范、向前發(fā)展。

綜述人：程瑜孫維閆曉茗

作者單位：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)秘書(shū)處

（責(zé)任編輯：高小萍）