張蒙　王靜

作者簡(jiǎn)介：張蒙，女，漢，河北省石家莊市，碩士，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：財(cái)政學(xué)。

摘要：近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，公共物品和公共服務(wù)的缺口越來(lái)越大，但是財(cái)政收入增速下降。因此僅僅依靠傳統(tǒng)政府采購(gòu)來(lái)供給公共物品和公共服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。在此新形勢(shì)下，創(chuàng)新公共物品與公共服務(wù)的投入機(jī)制，推廣PPP模式勢(shì)在必行。本文對(duì)政府采購(gòu)和PPP的定義進(jìn)行了界定，分析了兩者的關(guān)系，并論述了將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作的意義，最后討論了PPP項(xiàng)目應(yīng)該如何選擇采購(gòu)方式。

關(guān)鍵詞：PPP；政府采購(gòu)；競(jìng)爭(zhēng)性談判與磋商

一、政府采購(gòu)與PPP的界定

所謂政府采購(gòu)，直接援引《政府采購(gòu)法》的界定，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

關(guān)于PPP，我國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一的PPP立法。廣義而言，PPP是Public-Private-Partnership的字母縮寫，即公私合作模式。它是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

二、《政府采購(gòu)法》和PPP能否相通

《政府采購(gòu)法》第四十三條明確，政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。這和PPP的理念相同，強(qiáng)調(diào)雙方之間的合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，而非強(qiáng)調(diào)強(qiáng)勢(shì)政府或公共部門的利益。這表明，政府采購(gòu)和PPP之間有融合及銜接的基礎(chǔ)。①

三、將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作的意義

（一）使PPP項(xiàng)目有法可依，大幅提升規(guī)范性

我國(guó)政府采購(gòu)法律體系相對(duì)健全，除政府采購(gòu)領(lǐng)域的法律基石—《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等國(guó)家法規(guī)，以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺(tái)的相關(guān)政策和地方法規(guī)，雖有待改進(jìn)之處，但總體而言法律體系已基本建立、健全，能夠有效保障政府采購(gòu)行為有法可依、有跡可循。因此，將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理必然能使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有法可依，大幅提升其規(guī)范性。

（二）將PPP資金納入預(yù)算，降低風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)PPP模式運(yùn)轉(zhuǎn)資金量巨大，僅2014年底財(cái)政部公布的首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目總投資額就達(dá)1800億元，而且政府出資部分沒(méi)有正式納入預(yù)算，各地、各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資金來(lái)源各異，呈現(xiàn)出五花八門的特點(diǎn)。將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo)，將隨著PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理行為實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府采購(gòu)使用的是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理之后，勢(shì)必可使部分具有運(yùn)行缺口的項(xiàng)目補(bǔ)貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。

（三）減少政府支出壓力

按照政府采購(gòu)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，在政府采購(gòu)?fù)瓿芍蠹匆淮涡詫⒇?cái)政資金全部支付，而將PPP資金納入預(yù)算后，PPP項(xiàng)目部分資金來(lái)自民間和社會(huì)資本，政府不必承擔(dān)全部資金壓力；PPP項(xiàng)目的相關(guān)資金是分期支付，將直接減輕政府當(dāng)期支付的壓力；PPP部分項(xiàng)目是可收費(fèi)的，相關(guān)費(fèi)用收入也可在一定程度上減輕政府支出的壓力。因此將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理行為實(shí)際上可以減輕政府支出的壓力。

（四）PPP與國(guó)際接軌

在考慮國(guó)內(nèi)形勢(shì)的同時(shí)，我們將目光更應(yīng)放眼于未來(lái)。中國(guó)加入WTO后，GPA（《政府采購(gòu)協(xié)議》）談判工作也在以緊鑼密鼓的腳步進(jìn)行，將政府采購(gòu)放在國(guó)際大舞臺(tái)上，我們勢(shì)必應(yīng)防范未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作后，意味著PPP模式與政府采購(gòu)的全面接軌，也就意味著在政府采購(gòu)對(duì)外放開(kāi)之后，PPP項(xiàng)目也將對(duì)外開(kāi)放。②

四、主要采購(gòu)方式的選擇

PPP模式雖然與政府采購(gòu)相通但其與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)不同，傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式把基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，政府一般與多個(gè)企業(yè)簽訂合同，并由不同的企業(yè)來(lái)建造和運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。公私合作模式則是政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)綁定在一起，政府與一個(gè)企業(yè)簽訂綁定合同，由這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建設(shè)又負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。③于PPP項(xiàng)目而言，不同的采購(gòu)方式所帶來(lái)的交易成本也是不同的，因此選取合適的采購(gòu)方式選擇PPP合作方至關(guān)重要。目前在合作對(duì)象的選擇上主要有：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商以及單一來(lái)源采購(gòu)等。由于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十幾、幾十年，如果沒(méi)有給政企雙方足夠的協(xié)商空間進(jìn)行充分溝通和磋商是無(wú)法達(dá)成共識(shí)的，因此，競(jìng)爭(zhēng)性談判與磋商方式更適合PPP項(xiàng)目模式。

競(jìng)爭(zhēng)性談判是政府采購(gòu)中運(yùn)用得較為普遍的一種采購(gòu)方式。首先，從采購(gòu)的標(biāo)的來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性談判不用事先對(duì)采購(gòu)對(duì)象的價(jià)格總額、詳細(xì)規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)，這恰恰就是PPP項(xiàng)目顯著的特點(diǎn)——難以動(dòng)態(tài)地對(duì)其價(jià)格和性能進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。其次，從供應(yīng)商的選擇來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)可以根據(jù)采購(gòu)的需要，有選擇地邀請(qǐng)目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行談判，這也提高了采購(gòu)的針對(duì)性。再次，從實(shí)際操作來(lái)看，可以在雙方談判期間對(duì)采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題提出修改意見(jiàn)，能夠較好地解決采購(gòu)效率與采購(gòu)需求所引發(fā)出來(lái)的各種矛盾和問(wèn)題，從而達(dá)到政府采購(gòu)的和諧統(tǒng)一。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。引入兩階段采購(gòu)模式，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，確保項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。

就單純字面而言，談判是指正式場(chǎng)合下的有關(guān)方面就共同關(guān)心的話題互相商議、交換意見(jiàn)，尋求解決的途徑，目的是為了實(shí)現(xiàn)某種利益，信息、機(jī)會(huì)、公平性并不對(duì)等；磋商是指仔細(xì)商量、研究、互相商議、交換意見(jiàn)，雙方協(xié)商溝通的機(jī)會(huì)更多，平等性更大些。從流程設(shè)計(jì)和具體規(guī)則上講，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購(gòu)需求”階段，二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商來(lái)源方式、公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開(kāi)招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。

綜上所述，采用公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)采購(gòu)方式開(kāi)展PPP項(xiàng)目更符合實(shí)際情況。（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

①徐玉環(huán).PPP與政府采購(gòu)[J].招標(biāo)采購(gòu)管理.2014（11）.

②張雨.新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)方式探討[J].中國(guó)政府采購(gòu).2015（5）.

③陳剛.淺議PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)管理模式[J].中國(guó)招標(biāo).2015（6）.〖ZK）〗

參考文獻(xiàn)：

[1]孫潔、蘇京春.PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的重要意義[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào).2015（16）.

[2]徐玉環(huán).PPP與政府采購(gòu)[J].招標(biāo)采購(gòu)管理.2014（11）.

[3]陳剛.淺議PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)管理模式[J].中國(guó)招標(biāo).2015（6）.

[4]張雨.新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)方式探討[J].中國(guó)政府采購(gòu).2015（5）.

[5]王力、程鴻.中國(guó)PPP模式現(xiàn)狀及問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究.2015（13）.