王 穩(wěn)（北京市西城區(qū)人民檢察院）

彭智剛（北京市西城區(qū)人民檢察院副檢察長）

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主任檢察官改革背景下檢察委員會工作機(jī)制之完善

王 穩(wěn)（北京市西城區(qū)人民檢察院）

彭智剛（北京市西城區(qū)人民檢察院副檢察長）

我國檢察委員會（下文簡稱檢委會）工作機(jī)制是在借鑒蘇聯(lián)檢察制度的基礎(chǔ)上與中國國情相結(jié)合的產(chǎn)物，是我國檢察權(quán)制度的一項重要內(nèi)容，它在推進(jìn)科學(xué)決策、實(shí)現(xiàn)司法民主、促進(jìn)司法公正、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前的檢委會工作機(jī)制掣肘了檢察權(quán)的良性運(yùn)行，在司法改革尤其是主任檢察官改革的背景下，對檢委會工作機(jī)制的完善顯得尤為必要。本文從實(shí)證研究的視角，檢視檢委會工作機(jī)制在司法實(shí)踐中存在的普遍問題，并對檢委會制度的改革和完善方向進(jìn)行探討。

一、我國檢委會工作機(jī)制的實(shí)踐發(fā)展

從檢委會的職權(quán)及決策機(jī)制來看，我國檢委會工作機(jī)制先后經(jīng)歷了建立、摸索、規(guī)范和完善的過程，歷經(jīng)從檢察長擔(dān)任檢委會主席到檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢委會，再到檢察長主持檢委會的重大轉(zhuǎn)變。從上述三次轉(zhuǎn)變可以看出，檢委會制度的改革及實(shí)踐，目的在于逐步分散傳統(tǒng)上過于集中的檢察權(quán)，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的民主決策與制約機(jī)制，通過在民主決策和檢察權(quán)獨(dú)立行使二者之間尋找平衡點(diǎn)，從而以科學(xué)民主決策實(shí)現(xiàn)法律公平公正實(shí)施為終極目標(biāo)。如今，檢委會制度的合法淵源來自于《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《中華人民共和國檢察官法》，并被《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》所確定，檢委會已經(jīng)成為檢察院內(nèi)部最高的司法決策機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的司法組織形式，其職能定位是“討論決定重大案件”和“其他重大問題”①楊振江主編：《檢察委員會理論與實(shí)務(wù)研究》，中國檢察出版社2012年版，第2頁。。

檢委會在決策的過程中實(shí)行民主集中制，對于抵制個人專斷、司法集權(quán)等不良傾向，抵制外部力量對司法裁判的不當(dāng)干預(yù)，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)事實(shí)、有效搜集證據(jù)，正確處理案件，具有重要的意義。但隨著司法改革尤其是主任檢察官辦案責(zé)任制改革的推進(jìn)，現(xiàn)行檢委會運(yùn)行機(jī)制中的問題日益凸顯，亟待完善。

二、主任檢察官改革背景下我國檢委會工作機(jī)制的問題檢視

主任檢察官辦案責(zé)任制是當(dāng)前司法體制改革的重要內(nèi)容，是以實(shí)現(xiàn)檢察辦案扁平化管理為目標(biāo)，觸及檢察機(jī)關(guān)基本辦案單位，理順“檢察一體化”與“檢察官獨(dú)立性”關(guān)系的重大變革②參見2013年最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》；連小可、李薇薇、田萍：《主任檢察官辦案責(zé)任制改革視野下檢委會制度的完善與創(chuàng)新》，《法制與社會》，2015年第5期（下）。。建立以主任檢察官為核心的檢察官辦案責(zé)任制，其實(shí)質(zhì)是建立以檢察官為中心的基礎(chǔ)辦案單元（辦案組），辦案單元內(nèi)部形成以職位為核心的業(yè)務(wù)責(zé)任機(jī)制，從而達(dá)到提升案件辦理效率和質(zhì)量的效果③李維維：《主任檢察官辦案責(zé)任制改革》，《中國檢察官》，2015年第3期。。

主任檢察官改革必然涉及到主任檢察官與檢察長和檢委會關(guān)系，在司法改革的試點(diǎn)探索與實(shí)踐中，各地都對檢委會與主任檢察官的職權(quán)關(guān)系上做出了一定梳理。通過對各地改革方案的比較上來看，在檢委會與主任檢察官的職權(quán)劃分上，理論與實(shí)務(wù)界尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與定論，這一方面有傳統(tǒng)因素的束縛，也有現(xiàn)行法律規(guī)定的限制。而現(xiàn)行檢委會的具體運(yùn)行機(jī)制也存在諸多不適應(yīng)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的地方，亟待改革。

（一）檢委會決策權(quán)行使中未處理好與檢察長、主任檢察官辦案組的關(guān)系

1.檢察長在檢委會決策中的角色定位模糊、權(quán)力不清。從檢察權(quán)的頂層設(shè)計來看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部在權(quán)利分配上逐漸傾向于制約監(jiān)督與多元的民主化管理的理念。如2013年新頒布施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》對原刑事訴訟規(guī)則中檢察權(quán)屬進(jìn)行了重新配置，除了將檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避決定交由檢委會負(fù)責(zé)外，原來由檢委會討論決定的其他案件事宜都修改為“由檢察長或檢察委員會決定”。這樣規(guī)定的初衷可謂良善，有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的民主與效率，然而它在實(shí)務(wù)操作層面上卻帶來諸多困擾：即檢察長與檢委會的權(quán)力范圍與界限模糊重疊、沒有明確的區(qū)分；同時該規(guī)定暗含了檢察長可以基于司法效率之考量對擬上會討論的案件進(jìn)行必要截流，因?yàn)樘峤粰z委會討論的案件，在程序上必須經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后方能上會，如此之規(guī)定，一定程度上限縮了檢委會在案件審議上的數(shù)量范圍，影響檢察委員會決策權(quán)的行使。除此之外，檢委會實(shí)際作用也受到了影響，其中一個最主要的問題就在于：檢察長在檢委會決策中的角色定位模糊。根據(jù)《人民檢察院組織法》之規(guī)定，檢察委員會實(shí)行民主集中制，在檢察長主持下討論決定重大案件或者其他重大問題。據(jù)此，檢察長在檢委會討論決定的過程中，應(yīng)當(dāng)是起著“主持人”的作用，把握會議的進(jìn)程與方向。但實(shí)踐中，由于檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作，檢察長的意見具有很高的權(quán)威性和終局性，很大程度上影響著檢委會的最終決策。

2.檢委會與主任檢察官辦案組職權(quán)界限不明。目前基本依照《人民檢察院組織法》的規(guī)定，將檢委會與辦案組確立為命令與執(zhí)行的關(guān)系。然而，隨著主任檢察官辦案責(zé)任制改革的深入推進(jìn)，主任檢察官被賦予更多的司法能動性，成為“獨(dú)立辦案、自主決定、獨(dú)立負(fù)責(zé)”的司法權(quán)責(zé)主體，這種獨(dú)立責(zé)任制改革使檢委會與辦案組織間的傳統(tǒng)關(guān)系發(fā)生了根本性動搖，矛盾越發(fā)凸出：一方面表現(xiàn)為責(zé)任上的缺失，即當(dāng)前的改革中檢委會在案件的決定上沒有了承擔(dān)責(zé)任的空間，這就造成了檢委會將對其審議的案件不負(fù)任何法律責(zé)任；另一方面表現(xiàn)在法律上的障礙，我國現(xiàn)有法律并沒有賦予主任檢察官作為獨(dú)立辦案組織的地位，因此，從法理基礎(chǔ)上來看，他們無法享有獨(dú)立的司法決定權(quán)，這就造成了權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)象。另外，部分主任檢察官出于對“終身責(zé)任制”的畏懼心理，在面對沒有把握的疑難案件時，往往通過提交檢委會討論的方式來達(dá)到分散責(zé)任或使責(zé)任上移的目的，使司法責(zé)任制改革流于形式。因此，如何處理好檢察委員會與主任檢察官之間的關(guān)系，是關(guān)涉主任檢察官司法責(zé)任制改革成敗的關(guān)鍵。

（二）檢委會決策機(jī)制仍存在較強(qiáng)的行政化色彩

“去行政化”是檢委會改革的重要任務(wù)之一，其根源在于“決策行政化”在檢察權(quán)這一司法權(quán)的行使中產(chǎn)生了諸多問題。檢委會決策的行政化究其原因，主要包括三個方面：

1.決策事項在法律與行政上存在交叉。檢委會作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)，有“議案”和“議事”功能。在“議案”的層面上具有司法屬性，但其除了對重大疑難案件進(jìn)行決策外，還肩負(fù)著總結(jié)檢察經(jīng)驗(yàn)、制定規(guī)范性文件以及決定重大管理事項等類行政化職能?！白h案”和“議事”兩大職能，使檢委會在決策過程中極易產(chǎn)生行政管理與司法裁決間的程序模糊。然而，在同一檢察院內(nèi)部，由于檢委會與黨組會、檢察長辦公會、院務(wù)會等機(jī)構(gòu)在“議事”職能上存在交叉混淆、相互重疊的現(xiàn)象。很多情況下，檢察院內(nèi)部的“議案”決定由黨組會、院務(wù)會產(chǎn)生。當(dāng)檢委會職能更多地落實(shí)在“議案”職能上時，就導(dǎo)致了檢委會在很大程度上會把行政化管理模式帶到司法案件的討論與決策中，使司法權(quán)的行使打上了行政化烙印。

2.決策主體和決策過程的行政化。檢委會委員基本上是由院內(nèi)行政職務(wù)較高的處長、主任、副檢察長、檢察長等組成，使得檢委會委員不僅是一種專業(yè)職稱，同時還是較高行政級別的象征，使得檢委會委員在人員組成上具有了濃重的行政色彩，檢委會決策過程缺少專業(yè)人員的參與。同時，檢察決策過程也存在行政化問題。實(shí)踐中普遍存在檢委會未決案件通過請示方式進(jìn)入行政審批程序的現(xiàn)象。

（三）檢委會決策機(jī)制存在信息不對稱性

筆者在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，檢委會的決策模式存在著嚴(yán)重的信息不對稱性，這種弊端在司法案件的討論中表現(xiàn)得尤為凸出，例如，在疑難、重大的案件討論中，一般都是由主任檢察官（承辦檢察官）向檢委會委員遞交一份事先整理好的案件匯報材料，匯報材料中主要包括案情簡介、當(dāng)事人信息、證據(jù)或事實(shí)的疑點(diǎn)和問題、及承辦檢察官與主管領(lǐng)導(dǎo)的意見。由于檢委會的召開與決議有嚴(yán)格的組織上與程序上的要出，因此每次檢委會都是對一定時期積攢的疑難案件進(jìn)行集中討論，這種會議時間上有限性導(dǎo)致了委員們不可能對每個案件的案卷材料逐本翻看核實(shí)，故而檢察官的案件匯報材料自然就成了檢委會據(jù)以做出決定的最主要甚至是唯一依據(jù)。由于絕對不起訴案件必須提交檢委會討論，一些受到司法腐敗侵蝕的檢察官可能在匯報材料中惡意篡改事實(shí)與證據(jù)信息，蓄意干擾檢委會委員的判斷，從而誤導(dǎo)檢委會做出錯誤結(jié)論。

在現(xiàn)實(shí)中，檢委會對不起訴案件的改變率十分低，基本是依照承辦人的意見做決策，例如我國東部沿海某省份地級市檢察機(jī)關(guān)在2010～2014年的5年期間，檢委會討論的不起訴案件量分別為41件、46件、48件、51件、47件，而最終改變承辦人意見的各年數(shù)據(jù)為：3件、5件、2件、6件、5件，分別占不起訴案件量的比例為：7.3%、10.8%、4.2%、11.7%、10.6%；2015年1～6月期間，檢委會31件不起訴案件，其中絕對不訴13件、相對不訴3件、存疑不訴15件，而最終被檢委會改變意見的各類不起訴案件數(shù)為2件、0件、3件，分別占總數(shù)的15.3%、 0%、20%。由調(diào)研數(shù)據(jù)的分析可知，檢委會在絕大多數(shù)不起訴案件的討論中，基本是按照承辦檢察官的意見做出最終結(jié)論，沒有起到應(yīng)有的風(fēng)險把關(guān)與監(jiān)督作用。因此，檢委會案件討論中存在的信息不對稱性危害不可小覷。

表一：2010～2014年該地級市檢察機(jī)關(guān)不起訴案件統(tǒng)計情況

表二：2015年1～6月份不起訴案件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

三、主任檢察官辦案責(zé)任制改革背景下檢委會運(yùn)行機(jī)制的完善

（一）理順檢委會與檢察長、主任檢察官的關(guān)系

1.理順檢委會與檢察長的關(guān)系。檢察長所具有的單獨(dú)決策權(quán)，并不與檢察委員會制度設(shè)計的初衷相悖，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)區(qū)分檢察長和檢委會在權(quán)力上界限。筆者認(rèn)為，不應(yīng)一味地籠統(tǒng)規(guī)定兩者都有決定權(quán)，而使最終的決定選擇權(quán)落入檢察長一人手中。對于檢委會討論重大案件或重大問題時，筆者認(rèn)為檢察長應(yīng)當(dāng)行使著“主持人”的權(quán)力而非“決定人”的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)檢委會審議議題時嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，絕不能忽視委員“表決”這一環(huán)節(jié)，即要通過正式的表決，由檢委會辦事機(jī)構(gòu)計算表決票數(shù)，嚴(yán)格按照民主集中制的少數(shù)服從多數(shù)的原則來討論案件或事項。另外，為了制約檢察長對個案的干預(yù)，可以建立議案提請備案制④馮新福：《從司法屬性看檢委會委員專業(yè)改革》，載于《2014年甘肅省檢察理論研究年會優(yōu)秀論文集》，2014年9月。。對于承辦人擬提交檢委會的案件，如果檢察長不同意上會討論，必須由檢委會辦事機(jī)構(gòu)如實(shí)登記備案。

2.理順檢委會與主任檢察官的關(guān)系。在“議案”方面，對于普通案件，主任檢察官與檢察委員會之間的關(guān)系宜轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍讣修k”與“咨詢、復(fù)核”的關(guān)系。即在辦案中，案件的承辦檢察官對普通案件在事實(shí)或證據(jù)上存在困惑或沒有十足把握時，出于審慎起見，可以將案件送至檢委會以獲得法律意見咨詢。此時，檢委會對擬審議的案件僅能提供法律咨詢意見，不能對案件的定性與處理做出決定；而檢委會討論所做出的案件意見對承辦檢察官也僅具有參考的價值，不具有約束力、不能成為決定案件的權(quán)威依據(jù)，是否采用該意見完全由承辦檢察官自主決定，并對自己所采納的意見負(fù)最終責(zé)任。而對于不起訴案件，檢委會不僅要提供法律咨詢，而且要對案件的辦理情況進(jìn)行復(fù)核把關(guān)，必要時可以改變承辦人的意見。筆者認(rèn)為，這樣分配二者之間的權(quán)力有如下好處：一方面有利于促進(jìn)主任檢察官獨(dú)立責(zé)任制的推進(jìn)，使承辦人對自己承辦的案件自主決定、自主負(fù)責(zé)；另一方面，保留了檢委會對不起訴、疑難等重大案件的最終決定權(quán)，可以對此類案件進(jìn)行最后的把關(guān)，以集體的智慧防止個人判斷的恣意。

（二）弱化檢委會決策機(jī)制的行政化色彩，構(gòu)建檢委會的二元審議程序

對檢委會的不同審議事項，構(gòu)建“議案”和“議事”二元制審議程序。對于“議案”即側(cè)重司法屬性的案件咨詢權(quán)，應(yīng)當(dāng)適用準(zhǔn)司法化的討論模式，去除行政化因素；而對于“議事”即關(guān)涉司法實(shí)務(wù)的議事權(quán)，則可以適用行政化模式的審議程序，以改變目前單一的決議模式。然而在議事程序上，應(yīng)在革除現(xiàn)有弊端的前提下，有條件地保留行政化審議程序。具體而言，需要完善兩個方面的工作：

1.對檢委會“議事”職權(quán)進(jìn)行科學(xué)界定。明確議事職能的范疇，劃分出議事與議案之間的邊界，是解決檢察權(quán)在運(yùn)作中錯位的重要前提。檢委會的職責(zé)定位問題不解決，就很難做到檢委會決策去行政化。不同級別的檢察院由于在業(yè)務(wù)上有很大的差別，筆者認(rèn)為可以考慮區(qū)分基層院和省級院、高檢院，將討論研究“其他重大問題”的“議事”職能進(jìn)行分別限定。如某市人民檢察院《檢委會議事和工作細(xì)則》明確檢委會議題范圍，對“議事”職能進(jìn)行細(xì)化，明確了五個方面十二項審議內(nèi)容：一是重大案件，對于“有重大社會影響，擬提請抗訴案件，以及本院業(yè)務(wù)部門與下級院檢委會之間、本院業(yè)務(wù)部門之間有重大意見分歧”等七類案件，規(guī)定必須提請檢委會審議研究。二是重大業(yè)務(wù)部署或執(zhí)行情況，包括涉及貫徹國家法律、政策的重大問題，貫徹最高檢工作部署、決定的重大問題，本市專項工作、檢察改革等情況，必須經(jīng)檢委會審議研究。三是業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，對全市檢察業(yè)務(wù)具有指導(dǎo)作用的內(nèi)外部規(guī)范性文件，在出臺前須經(jīng)檢委會審議研究。四是向最高檢請示的重大事項或者案件。五是下級院的業(yè)務(wù)工作報告以及檢委會決定等，如果檢察長決定研究的，也必須上會研究⑤見最高人民檢察院法律政策研究室：《檢察委員會工作情況》第1期，2014年3月。。

2.完善檢委會委員的選任機(jī)制，提高檢委會委員的司法專業(yè)化程度。執(zhí)行主體的素質(zhì)、檢委會委員的構(gòu)成狀況直接影響檢委會決議的質(zhì)量和效率。顯而易見，行政級別高并不能與法律專業(yè)高水準(zhǔn)必然地劃上等號，因此在檢委會委員的選任上不應(yīng)僅僅以行政級別的高低來限定選任的對象，更多地還應(yīng)考慮選任人員的辦案經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)水平，甚至可以探討邀請高校中的法學(xué)專家成為委員，參與案件的討論決定。如2012年某市人民檢察院出臺《檢察人才管理辦法》，明確各院檢委會除席位制委員之外，其他委員應(yīng)當(dāng)在全市檢察業(yè)務(wù)專家和業(yè)務(wù)骨干中擇優(yōu)產(chǎn)生，并下發(fā)《關(guān)于配備檢委會專職委員的意見》，規(guī)范了專職委員的職責(zé)、任職資格條件和管理機(jī)制。全市各級檢察院通過聘請知名法學(xué)專家擔(dān)任掛職副檢察長，引入專家學(xué)者輔助檢委會決策機(jī)制，選聘48位不同領(lǐng)域的檢察業(yè)務(wù)重大、疑難、復(fù)雜問題進(jìn)行研究論證，發(fā)揮了智庫作用⑥見最高人民檢察院法律政策研究室：《檢察委員會工作情況》第1期，2014年3月。。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）