王玉玲(中央民族大學(xué)，北京100081)

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“分稅制”到“分級(jí)制”：財(cái)政管理體制的優(yōu)化

王玉玲
(中央民族大學(xué)，北京100081)

內(nèi)容提要：從對(duì)“分稅制”、“分級(jí)制”概念的剖析開始，探討由分稅制向分級(jí)制財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)變的必要性。在此基礎(chǔ)上，從原則、核心和內(nèi)容等方面分析分級(jí)制財(cái)政管理體制的優(yōu)化思路，包括明確“事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配”的原則；以真正的分級(jí)預(yù)算為核心；內(nèi)容方面，則要兼顧財(cái)政支出與收入兩方面，分稅、分費(fèi)、分租(利)、分債，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的相互聯(lián)系。

關(guān)鍵詞：分稅制分級(jí)制財(cái)政管理體制

“分稅制”改革是我國(guó)1994年財(cái)政管理體制改革的名稱，沿用至今，已超過(guò)20年?！胺侄愔曝?cái)政管理體制”也成為1994年后財(cái)政管理體制的概念。分稅制下，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系不斷優(yōu)化，但都是在原有框架下的調(diào)整。新的歷史條件下，有必要重新審視這一概念，檢討其是否準(zhǔn)確，沿用這一概念是否一定程度誤導(dǎo)了中國(guó)財(cái)政管理體制的改革思路。本研究擬從對(duì)“分稅制”概念的剖析開始，探討“分級(jí)制”財(cái)政管理體制概念的明確和分級(jí)制下優(yōu)化財(cái)政管理體制的思路。

一、“分稅制”與“分級(jí)制”：概念界定

“分稅制”概念最早見于1982年,基本含義是在中央與地方之間建立兩套稅法，以劃分中央與地方財(cái)政收入范圍。之后，這一概念擴(kuò)展為根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)確定相應(yīng)財(cái)權(quán)的預(yù)算管理體制，即劃分中央與地方間收支權(quán)限,按稅源劃分中央與地方間財(cái)政收入，分開中央與地方的預(yù)算，實(shí)行自收自支，自求平衡，做到“一級(jí)政權(quán),一級(jí)事權(quán),一級(jí)財(cái)政,一級(jí)預(yù)算”。該界定中，稅的劃分只是分稅制的部分內(nèi)容，分稅制被上升為財(cái)政管理體制的層面。1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，采納了這一概念界定。

《決定》近5000字，分4部分?！稕Q定》對(duì)分稅制改革主要內(nèi)容的界定是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。具體內(nèi)容則包括中央與地方事權(quán)和支出的劃分，中央與地方收入的劃分，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定，原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理等4部分。

從《決定》內(nèi)容看，稅收是主要部分，之所以如此，原因在于，一是提高“兩個(gè)比重”的要求，解決財(cái)政收入，尤其是中央財(cái)政收入不足問(wèn)題。二是20世紀(jì)80年代兩步“利改稅”的思想遺產(chǎn)，當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)是，“稅”代“利”可建立規(guī)范的政企財(cái)政關(guān)系。進(jìn)一步的推論是，分稅則可建立規(guī)范的財(cái)政管理體制。三是基于對(duì)財(cái)政包干體制弊端的認(rèn)識(shí)，《決定》將之總結(jié)為：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國(guó)家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力；財(cái)政分配體制類型過(guò)多，不夠規(guī)范?？梢?，稅收等財(cái)政收入問(wèn)題是財(cái)政包干制弊端的核心，分稅制要克服其弊端，規(guī)范中央與地方稅收關(guān)系。

在《決定》中，稅收之外的財(cái)政管理體制內(nèi)容，包括改革國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度、改進(jìn)預(yù)算編制辦法、建立適應(yīng)分稅制需要的國(guó)庫(kù)體系、建立并規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)等，并未作為主體內(nèi)容，而是作為配套改革措施在第四部分出現(xiàn)。

總體看，《決定》雖涉及財(cái)政支出、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算制度、國(guó)債、國(guó)企利潤(rùn)等，但無(wú)疑，稅收是其核心內(nèi)容。從這個(gè)角度講，將之命名為“分稅制”是恰當(dāng)?shù)?。這是歷史條件決定的，具有必然性和合理性，即要解決當(dāng)時(shí)面臨的主要矛盾，包括提升“兩個(gè)比重”，強(qiáng)化國(guó)家，尤其是中央財(cái)政能力。也因此，分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施后，迅速取得效果，中國(guó)財(cái)政在此管理體制下平穩(wěn)運(yùn)行至今，歷史的功績(jī)有目共睹，不容否定。

但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，分稅制財(cái)政管理體制還存在問(wèn)題，對(duì)其研究，始終是學(xué)界的熱點(diǎn)，相關(guān)研究圍繞中央財(cái)政集中度、事權(quán)劃分方式、省以下財(cái)政體制改進(jìn)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等展開，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政管理體制也處于不斷的微調(diào)中。

子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成”，由此，他提出“必也正名乎！”筆者認(rèn)為，一定程度上，正是以“分稅制”來(lái)命名目前的財(cái)政管理體制，造成了其困境。分稅制下，最明晰的設(shè)計(jì)就是“分稅”，但一國(guó)財(cái)政管理體制不只是要分稅，或者分收入。1994年分稅制改革的精髓實(shí)際上是建立“分級(jí)制”財(cái)政，只是由于特殊的歷史原因，將這一體制命名為“分稅制”。運(yùn)行20余年，概念本身的局限，使得我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)“分稅”，導(dǎo)致分稅制精神之所在的“分級(jí)”財(cái)政體制未真正建立起來(lái)，中央和地方法制化、規(guī)范化的財(cái)政關(guān)系也未真正實(shí)現(xiàn)。而過(guò)多強(qiáng)調(diào)財(cái)力分配(“分錢”)，不利于分級(jí)財(cái)政的形成，在一定程度上削弱了對(duì)地方政府的激勵(lì)作用，影響財(cái)政的可持續(xù)性。因此，與其反復(fù)強(qiáng)調(diào)分稅制并非局限于中央與地方稅收安排，而是政府間財(cái)政管理體制的全面構(gòu)架，不如以更恰當(dāng)?shù)摹胺旨?jí)制”概念取代“分稅制”，這是我國(guó)財(cái)政管理體制的正名，也是其優(yōu)化的基礎(chǔ)。

“分級(jí)制”并非一個(gè)新概念，20世紀(jì)80年代，在對(duì)“分灶吃飯”財(cái)政體制弊端進(jìn)行分析的時(shí)候，有學(xué)者即使用“分級(jí)制”概念，并認(rèn)為，統(tǒng)一的分級(jí)財(cái)政和“分灶吃飯”體制在所依據(jù)的基礎(chǔ)、國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)財(cái)力的控制機(jī)能、中央和地方的財(cái)力分配方式、預(yù)算結(jié)構(gòu)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用等方面不同。

對(duì)于“分級(jí)財(cái)政”的概念界定，王紹飛在其1989年出版的《改革財(cái)政學(xué)》中提出，分級(jí)財(cái)政是中央與地方財(cái)政體制的目標(biāo)模式，其含義是各級(jí)政府具有財(cái)政自主權(quán)，自收自支，自求平衡，各級(jí)財(cái)政有相對(duì)獨(dú)立性。從內(nèi)容看，分級(jí)財(cái)政包括明確劃分中央和地方職權(quán)范圍、實(shí)行分稅制、建立獨(dú)立的分級(jí)預(yù)算。分級(jí)財(cái)政的核心是分級(jí)預(yù)算。分級(jí)財(cái)政要在劃分收支范圍的基礎(chǔ)上統(tǒng)一財(cái)源，增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)財(cái)力的控制機(jī)能。今天看，其對(duì)分級(jí)財(cái)政的界定，仍然具有啟發(fā)性和現(xiàn)實(shí)意義。

分級(jí)制的關(guān)鍵不是分稅，而是分權(quán)分責(zé)。分稅制只是實(shí)行分級(jí)財(cái)政的前提,只有實(shí)行分稅制,使各級(jí)政府具有與履行其職能相適應(yīng)的財(cái)源,分級(jí)財(cái)政才有可能。分級(jí)制的分權(quán)和分責(zé)是統(tǒng)一的，分權(quán)必然要求分責(zé)，分級(jí)制要在分權(quán)分責(zé)基礎(chǔ)上，構(gòu)建權(quán)責(zé)一體的中央與地方財(cái)政主體。也只有從這個(gè)意義上，才能真正實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制。從本質(zhì)上說(shuō)，分級(jí)財(cái)政的各級(jí)財(cái)政都是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主體，中央與地方之間劃分收支的基本原則是哪一級(jí)事由哪一級(jí)出錢。因此，分級(jí)財(cái)政體制要求以社會(huì)共同事務(wù)需要的層次性為依據(jù)，劃分中央與地方社會(huì)共同事務(wù)分工，在此基礎(chǔ)上劃分財(cái)政收支范圍。總之，分級(jí)財(cái)政以權(quán)責(zé)一體為原則；以分級(jí)預(yù)算為核心；在中央與地方政府間合理劃分事責(zé)和財(cái)權(quán)，事責(zé)和財(cái)權(quán)相匹配；實(shí)現(xiàn)分稅、分費(fèi)、分租(利)、分債，并建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

在我國(guó)的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，與財(cái)政分級(jí)制密切聯(lián)系的一個(gè)概念是“財(cái)政聯(lián)邦制”(fiscal federalism)。財(cái)政聯(lián)邦制又稱為“財(cái)政聯(lián)邦主義”，有狹義和廣義之分，狹義的財(cái)政聯(lián)邦制討論在憲法結(jié)構(gòu)和政府組織方面實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家的財(cái)政分權(quán)與集權(quán)關(guān)系，這是“財(cái)政聯(lián)邦制”一詞的由來(lái)；廣義的財(cái)政聯(lián)邦制則將討論范圍推廣到所有國(guó)家的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，即一個(gè)國(guó)家是否實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制不在于其國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦制還是單一制，只要其各級(jí)政府在財(cái)政收支方面有明確分工，各級(jí)政府財(cái)政決策反映各自轄區(qū)內(nèi)居民的需求和偏好，它就是財(cái)政聯(lián)邦制。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，將“fiscal federalism”譯為“財(cái)政聯(lián)邦制”不妥。“聯(lián)邦制”是政治概念，更多指“憲政”制度下的“自治”。討論財(cái)政制度時(shí),更關(guān)注事務(wù)和稅收層級(jí)的劃分，而非政治上的自治,“分級(jí)制”更貼切，不會(huì)引起混淆。

筆者認(rèn)為，“財(cái)政聯(lián)邦制”(或“財(cái)政聯(lián)邦主義”)是借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念提出的，它是一種形象概括，但具有模糊性，上述廣義與狹義的兩種理解就是這一模糊性的體現(xiàn)。這種模糊性使得財(cái)政聯(lián)邦制理論具有了普適性，由此得出的結(jié)論是，財(cái)政聯(lián)邦制與國(guó)家結(jié)構(gòu)并無(wú)必然聯(lián)系，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，都可以實(shí)行。對(duì)于我國(guó)這樣的單一制國(guó)家，使用“財(cái)政聯(lián)邦制”這樣的模糊概念往往容易引發(fā)誤解。這一概念所傳達(dá)的內(nèi)容實(shí)際就是“財(cái)政分級(jí)制”。從“正名”的要求看，應(yīng)使用“財(cái)政分級(jí)制”，而不再使用“財(cái)政聯(lián)邦制”。更重要的是，財(cái)政聯(lián)邦制要求的建立在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)，在中國(guó)尚不具備完全基礎(chǔ)，照搬財(cái)政聯(lián)邦制的分權(quán)思路，會(huì)導(dǎo)致基層公共產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題出現(xiàn)。

此外，有研究在分析財(cái)政聯(lián)邦制實(shí)踐在中國(guó)的困境的基礎(chǔ)上，提出“財(cái)政郡縣制”概念。并認(rèn)為當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系中出現(xiàn)的許多重大問(wèn)題，從某種角度看是郡縣制傳統(tǒng)與財(cái)政聯(lián)邦制改革相互沖突產(chǎn)生的結(jié)果。財(cái)政郡縣制的框架設(shè)計(jì)中，要求強(qiáng)化中央政府職能，構(gòu)建省縣兩級(jí)地方財(cái)政，弱化省級(jí)政府的管理，強(qiáng)化縣級(jí)政府的職權(quán)。本研究認(rèn)為，“財(cái)政郡縣制”是立足中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)，對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系研究思路的創(chuàng)新，具有啟發(fā)性。但“郡”這一行政層級(jí)在現(xiàn)實(shí)中已不存在，且省縣兩級(jí)地方財(cái)政管理體制的可行性尚待進(jìn)一步論證。因此，筆者認(rèn)為使用“分級(jí)制”更恰當(dāng)，政府間財(cái)政關(guān)系不能脫離行政關(guān)系自成體系。

二、“分稅制”向“分級(jí)制”財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)變的必要性

新的歷史條件下，“分稅制”向“分級(jí)制”財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)變的必要性在于：

第一，與分稅制主要強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入不同，分級(jí)制要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與支出并重。

分稅制改革要解決的主要問(wèn)題是提高“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占GDP的比重和中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，這是克服“分灶吃飯”下中央財(cái)政捉襟見肘的必然要求。在此方面，分稅制是成功的。改革后，兩個(gè)比重迅速提升。財(cái)政收入，尤其是稅收收入，持續(xù)高速增長(zhǎng)。

分稅制在重視收入的同時(shí)，并未強(qiáng)化支出管理，尤其是在地方政府GDP主義政績(jī)觀的導(dǎo)引下，那些不能迅速產(chǎn)生收入的支出項(xiàng)目，主要是各類民生項(xiàng)目，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等，成為短板，并出現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的巨大差異，嚴(yán)重制約了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，中央政府對(duì)“民生財(cái)政”的強(qiáng)調(diào)，使得上述狀況得以緩解。但究其根本，強(qiáng)調(diào)收入的財(cái)政管理體制，是上述問(wèn)題的重要原因。

強(qiáng)調(diào)收入并沒(méi)有什么不對(duì)，但財(cái)政管理體制不應(yīng)忽視財(cái)政支出問(wèn)題。在此方面，英美主流財(cái)政學(xué)的發(fā)展歷程可提供借鑒。英美主流財(cái)政學(xué)存在傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)與現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的區(qū)別，即Public Finance(財(cái)政學(xué))和Public Economics(公共經(jīng)濟(jì)學(xué))的不同，Public Finance直譯為“公共融資”，因此，傳統(tǒng)的Public Finance主要研究政府收入，特別是稅收內(nèi)容；而Public Economics在20世紀(jì)70年代后大有取代Public Finance之勢(shì)，原因在于后者的范圍太狹窄。Public Economics除了包括籌集收入外，還包括支出、社會(huì)保險(xiǎn)和規(guī)制等更多內(nèi)容。Public Economics取代Public Finance成為“研究國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為的科學(xué)”被認(rèn)為是發(fā)展趨勢(shì)。雖然漢語(yǔ)的“財(cái)政學(xué)”概念因范圍遠(yuǎn)大于收入，①中文的“財(cái)政”不僅涵蓋了比Public Finance外延更大的Public Economics，還有Public Economics也不包括的內(nèi)容，就是“政”。十八屆三中全會(huì)提出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”即是對(duì)“財(cái)政”中“政”的強(qiáng)調(diào)。因這種強(qiáng)調(diào)，拓展了財(cái)政學(xué)研究的視野。因而不存在變化的必要，但上述過(guò)程仍給予我們啟發(fā)。中國(guó)的財(cái)政管理體制從強(qiáng)調(diào)收入的“分稅制”向注重收入和支出雙方面的“分級(jí)制”轉(zhuǎn)化，是一種必然。

第二，僅就財(cái)政收入而言，要分的也不只是稅收。

政府收入包括四類：稅收、使用者付費(fèi)、國(guó)有資本(資源)收入、債務(wù)，可簡(jiǎn)稱為稅、費(fèi)、租(利)、債。分稅制強(qiáng)調(diào)分稅，而忽視了分費(fèi)、分租(利)、分債，導(dǎo)致后三者出現(xiàn)中央與地方間收入邊界不清晰、收取不規(guī)范等問(wèn)題。

2014年，我國(guó)廣義政府收入33.17萬(wàn)億，其中，稅收收入11.92萬(wàn)億、非稅收入2.12萬(wàn)億、政府性基金5.41萬(wàn)億、五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)(含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn))基金收入合計(jì)3.98萬(wàn)億、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入0.17萬(wàn)億、國(guó)債余額實(shí)際數(shù)9.57萬(wàn)億。稅收收入占廣義政府收入比重為35.9%。稅收之外的其他政府收入，則分屬費(fèi)、租(利)、債，其所占比重為64.1%?？梢?，需要分的不只是稅，還需要分費(fèi)、分租(利)、分債，建立法制化的財(cái)政收入分級(jí)體系。

從現(xiàn)狀看，各類政府收入項(xiàng)目龐雜，分類混亂，亟需納入“分級(jí)制”財(cái)政管理體制予以規(guī)范。以政府性基金為例，2014年，我國(guó)共征收政府性基金45項(xiàng)，其中，中央和地方各征收30項(xiàng)。②中央和地方征收項(xiàng)目有重合，總計(jì)45項(xiàng)。但這45項(xiàng)基金，有些是“準(zhǔn)稅收”(包括文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、彩票公益金等9項(xiàng))，有些是“租”(包括新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、國(guó)有土地收益基金收入等10項(xiàng))，有些是“費(fèi)”(包括森林植被恢復(fù)費(fèi)、船舶港務(wù)費(fèi)等13項(xiàng))，有些是“加價(jià)”(包括農(nóng)網(wǎng)還貸基金、民航建設(shè)基金等10項(xiàng))和其他。雖然分為了中央與地方政府性基金，但“部門化”特征明顯，“列收列支”方式下，收、支、用、管高度集中于某部門，游離于公共預(yù)算和財(cái)政管理體制之外。

第三，分級(jí)制更能體現(xiàn)中國(guó)財(cái)政的社會(huì)主義性質(zhì)。

財(cái)政并非單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是政治與經(jīng)濟(jì)的密切結(jié)合，“以財(cái)行政，以政理財(cái)”是對(duì)財(cái)政概念的最好概括?！罢钡幕?，就是國(guó)家。國(guó)家的性質(zhì)決定“政”，也決定“財(cái)政”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，財(cái)政，包括財(cái)政管理體制應(yīng)充分體現(xiàn)這一國(guó)家性質(zhì)。

興起于西方的財(cái)政社會(huì)學(xué)按照財(cái)政收入的主要來(lái)源形式，將國(guó)家分為稅收國(guó)家、自產(chǎn)國(guó)家和租金國(guó)家。其中，稅收國(guó)家是財(cái)政收入主要來(lái)自私人部門繳納的稅收的國(guó)家，自產(chǎn)國(guó)家是財(cái)政收入主要來(lái)源于國(guó)企利潤(rùn)的國(guó)家，而租金國(guó)家則是依賴自然資源出口獲取租金收入的國(guó)家。后兩者被認(rèn)為是低效率和有風(fēng)險(xiǎn)的，其必然趨勢(shì)是向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)化。改革開放前的中國(guó)是自產(chǎn)國(guó)家，目前則是“半稅收國(guó)家”，即除稅收外，還存在國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、土地租金等收入來(lái)源。由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家的轉(zhuǎn)化和民主化相聯(lián)系，“私人部門繳納的稅收在財(cái)政收入中的比重越高，中國(guó)向稅收國(guó)家的轉(zhuǎn)型就越徹底，國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴就越大，民主化的社會(huì)要求就越強(qiáng)烈?！边@意味著，中國(guó)要從“半稅收國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸愂諊?guó)家”，適應(yīng)“民主化的社會(huì)要求”，就需要不斷降低國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和土地租金等收入來(lái)源，直至將之變?yōu)榱恪＿@種理論邏輯顯然脫離了中國(guó)社會(huì)主義政治制度基礎(chǔ)，是照搬西方財(cái)政社會(huì)學(xué)的結(jié)論。

在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、土地租金是充分體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)主義性質(zhì)的財(cái)政收入來(lái)源。財(cái)政管理體制不僅不能忽視，而且應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其管理，在中央與地方間合理分利、分租。分稅制下，對(duì)此重視不夠，出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

以我國(guó)的資源稅費(fèi)為例，目前，我國(guó)來(lái)自資源的收入主要由一稅(資源稅)、五費(fèi)(礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、勘查登記費(fèi)、開采登記費(fèi))、兩價(jià)款(探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款)及一個(gè)收益金組成(石油特別收益金)。此外，還有地方政府開征的收費(fèi)和基金。

可見，資源稅只是資源收入體系中的一小部分。分稅制下，單純強(qiáng)調(diào)稅收，對(duì)其他收入形式重視不夠，導(dǎo)致其他收入形式不規(guī)范，突出表現(xiàn)就是名實(shí)不符：一是名為“費(fèi)”實(shí)為“權(quán)利金”，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；二是名為“費(fèi)”實(shí)為“租”，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)按區(qū)塊面積逐年繳納，實(shí)質(zhì)是“租”；三是名為“價(jià)”實(shí)為“租”，如探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款是國(guó)家將其出資勘查形成的探礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人，按規(guī)定向探礦權(quán)人收取的，以國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)的評(píng)估價(jià)格為依據(jù)，是一次或多次收取的“租”；四是名為“費(fèi)”實(shí)為“基金”，如一些行政性收費(fèi)的受益對(duì)象不特定，但具群體有限性并?？顚Ｓ茫哂谢鹦再|(zhì)。

理順資源收入體制的關(guān)鍵，將資源的權(quán)利金、租、稅、費(fèi)各歸其位的基礎(chǔ)，在于明晰國(guó)家的身份，在此過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)中國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)。資源開采過(guò)程中，國(guó)家有四重身份，即礦產(chǎn)資源所有者、礦區(qū)土地所有者、勘探投資出資者、公共事務(wù)管理者。相應(yīng)的，這四重身份應(yīng)獲取不同形式的收入。具體而言，①憑借礦產(chǎn)資源所有者身份獲取權(quán)利金。權(quán)利金是世界各國(guó)普遍采取的與所有權(quán)對(duì)應(yīng)的收入形式，由資源使用者向所有者支付。當(dāng)資源開采使用者是國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，權(quán)利金就是企業(yè)“利”的轉(zhuǎn)化形式?？蓪⒛壳伴_征的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)①《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》明確，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收目的是“維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。和石油特別收益金合并為權(quán)利金，并將只針對(duì)石油的特別收益金擴(kuò)充為“資源特別收益金”。作為體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收益，權(quán)利金是企業(yè)利潤(rùn)的一部分，應(yīng)以市場(chǎng)契約形式實(shí)現(xiàn)，而非強(qiáng)制征收。權(quán)利金以資源總量為依據(jù)，而不能按照實(shí)際開采數(shù)量確定，以矯正企業(yè)“棄貧采富”行為。②憑借礦區(qū)土地所有者身份獲取土地收益，這部分收入的性質(zhì)為“租”。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)從性質(zhì)上看，也是“租”。③憑借勘探投資出資者身份獲取礦業(yè)權(quán)價(jià)款?？蓪F(xiàn)行探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款合一，以采礦收益彌補(bǔ)探礦成本。④憑借公共事務(wù)管理者身份獲取稅收、收費(fèi)和基金。其中，稅收是國(guó)家政治權(quán)力的體現(xiàn)，主要是已經(jīng)開征的資源稅和尚未開征的環(huán)境稅；收費(fèi)依據(jù)“使用者付費(fèi)”原則收取；基金則實(shí)行?？顚Ｓ?。

上述收入要在中央與地方之間合理劃分，權(quán)利金、礦區(qū)土地租應(yīng)全部歸屬中央政府。海洋石油資源稅歸屬中央政府，其他資源稅歸屬地方政府。分中央和省級(jí)政府兩個(gè)層次進(jìn)行勘探投資，礦業(yè)權(quán)價(jià)款歸屬與勘探投資主體所屬層次一致。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制地方政府的資源收費(fèi)，改變“稅輕費(fèi)重”的現(xiàn)狀。

要強(qiáng)調(diào)的是，稅之外的租、利在資源財(cái)政收入中同樣重要，它是國(guó)家作為資源所有者和國(guó)有企業(yè)出資人要求的收入，是中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的集中體現(xiàn)，需要以財(cái)政管理體制對(duì)之進(jìn)行規(guī)范，以減少因收入主要?dú)w地方帶來(lái)的對(duì)中央財(cái)政宏觀調(diào)控負(fù)面影響和因收入監(jiān)管不足帶來(lái)的收入分配不均。在此方面，“分稅制”顯然不如“分級(jí)制”更準(zhǔn)確。

三、優(yōu)化“分級(jí)制”財(cái)政管理體制

(一)原則

分稅制后，我國(guó)財(cái)政管理體制的原則歷經(jīng)變化。分稅制確立之初，提出“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則，這是兩“權(quán)”的統(tǒng)一。后修改為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則，這是“錢”(財(cái)力)與“權(quán)”的匹配。之后，在《預(yù)算法》修訂中，以“支出責(zé)任”代替“事權(quán)”，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”變成了“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”，“財(cái)力”指的是“錢”(錢的來(lái)源)，“支出責(zé)任”也是“錢”(花錢)，這是兩“錢”的匹配。分稅制就這樣回到了“分錢制”。由兩“權(quán)”的統(tǒng)一逐漸變?yōu)閮伞板X”的匹配，雖可說(shuō)是迫于現(xiàn)實(shí)條件的不得已選擇，但終歸是從分稅制財(cái)政體制基點(diǎn)的倒退之舉。為改變這一狀況，十八屆三中全會(huì)提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，其基本思路，是體現(xiàn)“權(quán)”(事權(quán))與“責(zé)”(支出責(zé)任)的一致。應(yīng)該說(shuō)，歷經(jīng)“權(quán)-權(quán)”、“錢-權(quán)”、“錢-錢”匹配后，“權(quán)-責(zé)”匹配終于使我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的原則回到了正軌。

要指出的是，“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”是一種結(jié)果導(dǎo)向的界定，在短期內(nèi)，財(cái)政實(shí)踐中應(yīng)充分貫徹這一原則，以體現(xiàn)“誰(shuí)的事誰(shuí)花錢”。但這一原則有兩方面問(wèn)題，首先，只涉及了花錢與辦事的關(guān)系，對(duì)于財(cái)政管理體制中至關(guān)重要的收入內(nèi)容，則沒(méi)有涉及。顯然，作為財(cái)政管理體制的原則，它是不全面的。這一不全面，可視為對(duì)之前只強(qiáng)調(diào)分稅思路的修正。其次，“事權(quán)”概念并不準(zhǔn)確，實(shí)際上應(yīng)是“事責(zé)”。

本研究認(rèn)為，在界定分級(jí)制財(cái)政管理體制的原則時(shí)，“權(quán)-責(zé)”匹配的基本思路要堅(jiān)持。但鑒于“事權(quán)”概念的不準(zhǔn)確，應(yīng)將之改為“事責(zé)”，與之匹配的“權(quán)”應(yīng)為財(cái)權(quán)，即“事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配”，其中，“事責(zé)”在先，起主導(dǎo)作用；“財(cái)權(quán)”在后，與事責(zé)匹配。在這一匹配中，權(quán)力在財(cái)，責(zé)任在事。①而在“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”中，權(quán)力在事，責(zé)任在財(cái)，是不準(zhǔn)確的。之所以出這個(gè)問(wèn)題，還是由于“事權(quán)”概念的不準(zhǔn)確。

(二)核心

分級(jí)制財(cái)政管理體制的核心是分級(jí)預(yù)算。各級(jí)政府都有反映本級(jí)財(cái)政支出的獨(dú)立預(yù)算，單獨(dú)編制與本身支出范圍相適應(yīng)的收支平衡表，支出和收入相適應(yīng)，自求平衡。預(yù)算的編制和執(zhí)行具有獨(dú)立性，不受上級(jí)政府干預(yù)。分級(jí)預(yù)算要求各級(jí)預(yù)算主體的獨(dú)立自主，由國(guó)務(wù)院向地方下達(dá)預(yù)算要求，地方自行編制預(yù)算并匯總為國(guó)家預(yù)算。分級(jí)預(yù)算在明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府職能邊界前提下，合理劃分各級(jí)政府的事責(zé)和財(cái)權(quán)。分級(jí)預(yù)算下，各級(jí)政府職能分工明確，各級(jí)預(yù)算重點(diǎn)層次分明，強(qiáng)化地方財(cái)政的預(yù)算約束，提高地方堅(jiān)持財(cái)政平衡、注重收支管理的主動(dòng)性和自主性。

(三)內(nèi)容

財(cái)政的根本是“政”，表現(xiàn)形式是“財(cái)”。財(cái)政管理體制形式上是中央和地方事責(zé)、財(cái)權(quán)劃分和財(cái)力配置問(wèn)題，深層次則是以政治公共權(quán)力確認(rèn)、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)中央與地方政府共同利益及利益矛盾的政治問(wèn)題。以政為體，以財(cái)為用，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理體制的優(yōu)化。分級(jí)制財(cái)政管理體制的內(nèi)容，要充分貫徹這一點(diǎn)。

概言之，財(cái)政管理體制的內(nèi)容就是明確要在中央與地方政府間分什么。與財(cái)政分權(quán)單純強(qiáng)調(diào)分權(quán)不同，分級(jí)制既要分權(quán)，也要分責(zé)，要體現(xiàn)權(quán)責(zé)一體。這一點(diǎn)，既適用于中央政府，也適用于地方政府。也只有權(quán)責(zé)一體，各級(jí)政府才能實(shí)現(xiàn)真正的自主性，從而發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

分級(jí)制要克服分稅制過(guò)分注重收入的弊端，兼顧財(cái)政支出與收入兩方面。其中，重點(diǎn)是財(cái)政支出。要依據(jù)公共產(chǎn)品自身屬性、“外溢性”覆蓋面、獲取信息難度、供給效率等因素，按照全局利益最大化的激勵(lì)-相容機(jī)制來(lái)劃分各級(jí)政府的事責(zé)。全國(guó)性和具有外溢性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品則由地方政府提供。事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配。既要“誰(shuí)的事誰(shuí)花錢”，也要保證各級(jí)政府“有錢可花”。而這要求分稅之外，分費(fèi)、分租(利)、分債。具體包括：

1.分稅。目前的分稅制大量采用中央與地方按稅種分成的辦法，分級(jí)制下，稅收在中央與地方的劃分，應(yīng)分稅為主、分成為輔。“營(yíng)改增”后，地方政府主體稅種缺失，出現(xiàn)“無(wú)稅可分”的困境。分級(jí)制下，在分稅時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新思路，構(gòu)建不同層級(jí)政府的主體稅種。中央政府的主體稅種是增值稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅；省級(jí)政府的主體稅種是個(gè)人所得稅；市級(jí)和縣級(jí)政府的主體稅種是零售稅和房地產(chǎn)稅，可由省級(jí)政府規(guī)定二者分稅的具體辦法。分稅應(yīng)以不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)為前提。

2.分費(fèi)。不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)“費(fèi)改稅”，“使用者付費(fèi)”原則下的法定收費(fèi)應(yīng)堅(jiān)持。在此基礎(chǔ)上，在中央與地方政府間分費(fèi)。分費(fèi)時(shí)，應(yīng)向地方政府傾斜，同時(shí)，嚴(yán)格預(yù)算管理，嚴(yán)禁“亂收費(fèi)”。

3.分租(利)。應(yīng)改變目前土地出讓金等地租收入主要?dú)w地方政府的狀況，將之收歸中央政府，以體現(xiàn)土地的國(guó)家所有權(quán)。國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的分配要與企業(yè)的所有權(quán)主體一致。

4.分債。在經(jīng)歷了中央轉(zhuǎn)貸地方、中央代發(fā)地方債之后，我國(guó)已經(jīng)允許地方自行發(fā)債。這表明，分債已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。要充分認(rèn)識(shí)到，地方政府債務(wù)是維持其收支平衡的手段之一，要完善地方債的市場(chǎng)約束機(jī)制、行政約束機(jī)制和杠桿約束機(jī)制?？傊?，分級(jí)制財(cái)政管理體制下，各級(jí)政府的稅、費(fèi)、租(利)、債既要分，也應(yīng)相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮作用。

此外，分級(jí)制財(cái)政管理體制不僅要在各級(jí)政府間“分”，也應(yīng)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相互聯(lián)系。優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分級(jí)制的必然要求。分級(jí)制下，各級(jí)政府的獨(dú)立性和自主性增強(qiáng)，體現(xiàn)上級(jí)政府意志的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)減少，而用于均衡各地財(cái)力的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)適度增加。

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【責(zé)任編輯王東偉】

中圖分類號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）02- 0016- 07

基金項(xiàng)目﹝﹞首屆國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)“中青年英才培養(yǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目、中央民族大學(xué)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“國(guó)家治理維度的民族地區(qū)財(cái)政問(wèn)題研究”(2015MDTD33C)、國(guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目“中央與民族自治地方政府間財(cái)政關(guān)系研究”(2014-GM-027)研究成果。

〔作者簡(jiǎn)介〕王玉玲，經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域是政府間財(cái)政關(guān)系、民族地區(qū)財(cái)政理論與政策。

〔收稿日期〕2015-09-10