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城市公共道路停車場收費問題的思考

陳慶海袁源傅志明
(集美大學(xué)，廈門361021)

內(nèi)容提要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，居民收入不斷提升，私家汽車保有量持續(xù)增長，由此帶來對城市公共道路停車場的需求不斷攀升。本文在分析我國城市公共道路停車場的供需及其收費現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對供需嚴(yán)重失衡、收費混亂等問題，提出規(guī)范城市公共停車場收費機制的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市公共道路停車場收費機制收費標(biāo)準(zhǔn)模型

近年來，隨著我國居民收入水平的提高，私家汽車擁有量不斷增長，對于停車場包括城市公共停車場的需求也大幅增長。城市公共停車場是指政府為滿足公眾臨時停泊機動車需求而設(shè)置的，專門劃設(shè)在城市中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、交通樞紐點和城市干道兩側(cè)的車輛集散場所。按照停車地點劃分，公共停車場可分為路外停車場和路內(nèi)停車場兩類。而路內(nèi)停車場正是本文所要研究的公共道路停車場，指的是道路用地控制線(紅線)以內(nèi)劃定的供車輛停放的場地。通常也叫路側(cè)停車場。這類停車場是政府專設(shè)的，所有公眾均可使用的臨時停車場所。而且因為設(shè)在路內(nèi)，相比路外的一些停車場會更加便利。但是，目前供需嚴(yán)重失衡的公共道路停車場引發(fā)了一系列的停車及其收費難題。

一、我國城市公共道路停車場存在的主要問題

1.城市公共道路停車場的需求增長過快。機動車保有量是衡量對公共道路停車場需求的一個較理想的指標(biāo)。有統(tǒng)計結(jié)果表明，每增加一輛注冊汽車，將增加1.2-1.5個停車泊位需求。隨著我國經(jīng)濟水平的快速發(fā)展，2012年我國人均GDP達(dá)到38420元，汽車已由奢侈品變?yōu)榱艘话阆M品，步入了尋常百姓家。從《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)來看，我國民用汽車擁有量逐年遞增，從2000年的1608.91萬輛飛速攀升至2012年的10933.09萬輛。

2.城市公共道路停車場供給嚴(yán)重不足。按照國際城市建設(shè)的經(jīng)驗，停車位與汽車保有量之間的比例為1.15-1.3∶1，其中，“1”是指一輛車相對穩(wěn)定占有一個基本停車位，“0.15-0.3”指每輛車在公共停車場所需要的停車位。而我國眾多大城市的公共道路停車場的供給量相對于其需求量存在著巨大缺口。

下面以X市為例加以分析。2013年，X市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3018.16億元，人口約400萬，機動車保有量破百萬，其中小型汽車在2012年底達(dá)到50.7萬輛，按此計算，小型汽車擁有率為12.7輛/百人。這一數(shù)據(jù)超過了香港的9輛/百人，百人擁車率位于全國前列。X市約70%(35萬輛)以上的小型車集中于兩個經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的區(qū)，還不包括約5萬輛外地牌照的車輛。但是停車位的供給卻嚴(yán)重不足。從相關(guān)部門對收費停車位統(tǒng)計的數(shù)據(jù)看：X市兩個經(jīng)濟最發(fā)達(dá)區(qū)的收費停車泊位數(shù)有近19萬個，其中專用停車場收費備案項目262個、停車泊位33285個，公共資源停車場186個、停車泊位43524個，城市收費道路162條、停車泊位7302個，已建投入使用停車樓項目2個，提供停車泊位440個，物業(yè)住宅小區(qū)、寫字樓、酒店配套的停車泊位10萬余個。由此可知，X市兩個經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的區(qū)小型汽車停車位供需缺口近20萬個，導(dǎo)致違章停放現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.公共道路停車場停車周轉(zhuǎn)率低。我國很多城市一方面面臨著“停車難”的問題，另一方面卻存在著公共道路停車場資源利用率低下的問題，資源利用率低的主要原因在于停車周轉(zhuǎn)率的低下。公共道路停車場主要解決的是公眾臨時的停車需求，而司機大多為了便利、節(jié)省停車成本，就近在道路上找到了停車位就“長停不走”，“死車”現(xiàn)象很常見。據(jù)統(tǒng)計，X市2013年停車位周轉(zhuǎn)率平均不到1.5車次，收費標(biāo)準(zhǔn)最高(每小時收費5元)的繁華商圈車位周轉(zhuǎn)率也不到2.5車次。而且這類停車場往往管理缺失，沒有專人進(jìn)行管理監(jiān)督，也缺乏有力的控制機制，導(dǎo)致公共道路停車場的停車周轉(zhuǎn)率要比一些專設(shè)的路外停車場低很多。在路內(nèi)找不到停車位，而路外停車場卻遭到閑置，造成了資源浪費。

4.公共道路停車場設(shè)置不規(guī)范。在現(xiàn)代社會中，公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)之一，公共道路停車場的設(shè)置作為城市公共交通服務(wù)的一項重要內(nèi)容，也同樣在政府職責(zé)范圍之內(nèi)。然而當(dāng)前的相關(guān)法律并未明確哪些停車場是公共停車場，換句話說，當(dāng)前城市停車場的設(shè)立，在目的上并不明確。某些城市甚至將幾乎所有公共道路路側(cè)都視為公共停車場。而一些道路停車場雖然設(shè)置有收費標(biāo)準(zhǔn)，但是并不存在專人管理，也就形如虛設(shè)。具體表現(xiàn)為允許停車的區(qū)域范圍不明確、停車標(biāo)志標(biāo)識設(shè)置不明顯、停車標(biāo)志標(biāo)識未按照國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)置。

二、我國城市公共道路停車場收費存在的問題

1.停車收費管理缺失。在X市，路外、地下停車場一般都設(shè)專人管理，采用自動刷卡計時收費制度，在停車場入口處一般都有清晰的收費標(biāo)識和收費價目。但是價目并不統(tǒng)一，一般是5元起價。但是道路控制紅線內(nèi)的停車場地情況就不太樂觀，路面上亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。有專人管理的路面存在著“圈地收費”的情況，往往都沒有明確的收費標(biāo)準(zhǔn)和公示，收費人員無專門的管理部門，沒有統(tǒng)一收費著裝和證件，甚至沒有規(guī)范的收費憑據(jù)。收費人員有的漫天要價，態(tài)度惡劣，所收費用極少上交財政部門，更多的都是進(jìn)了少數(shù)群體自己的腰包。

2.收費主體復(fù)雜。我國公共道路停車場執(zhí)法與經(jīng)營管理權(quán)職不明。公安交通管理部門負(fù)責(zé)停車場的設(shè)置以及違章占路停車的處罰，物價局負(fù)責(zé)審批收費權(quán)，日常管理權(quán)在城管部門，各部門多頭管理。正式執(zhí)行收費時，主體更是“魚龍混雜”。有交警管理型，由交警安排的交通協(xié)警佩戴工作證負(fù)責(zé)收費；有街道辦管理型，街道辦從交警獲得收費權(quán)限，所收費用一部分交給交警；有一條路兩側(cè)停車場分屬交通大隊和公安局兩個不同單位；也有派出所管理型，收費者佩戴“派出所”的袖章；還有個人收費型，這種主要針對夜間停車收費，收費者自收自支。當(dāng)然，也有相當(dāng)一部分公共道路停車場無人管理，亂停亂放現(xiàn)象極為嚴(yán)重，不少社會閑散人員借此冒充收費人員自定標(biāo)準(zhǔn)向停車者收取停車費。

3.收費標(biāo)準(zhǔn)混亂。目前，我國規(guī)定需在停車場入口和收費處顯著標(biāo)明停車收費標(biāo)準(zhǔn)，但絕大多數(shù)城市公共道路停車場未公示，收費不透明。有管理部門的停車場也是自行制定停車價位，相同類型的停車場往往因為收費主體不同，收費標(biāo)準(zhǔn)也是大相徑庭。有的設(shè)時段進(jìn)行差別化收費，有的會根據(jù)大小車型收費。現(xiàn)在，公共道路停車場由于場地條件限制，不便于使用自動計時收費，一般按次收費，這樣反而使得長期停放成本低于一些地下停車場的收費，于是加劇了道路停車場上“一位難求”。不同路段停車場未執(zhí)行差別化收費，不能很好地利用階梯式收費模式緩解停車緊張。而且下屬收費人員素質(zhì)較低，不遵守規(guī)定，可以協(xié)商收費，收費方式很不規(guī)范。稅務(wù)部門有規(guī)定的適用于停車場收費的正式發(fā)票，但是收費部門使用的收費發(fā)票卻五花八門。有的發(fā)票上蓋的是“停車場管理辦公室收費專用章”，有的開的是收據(jù)，上面是某派出所的公章。當(dāng)然，假票、廢票、跨地區(qū)、跨行業(yè)票也是屢見不鮮，甚至車主不要票就可少交費，車主不主動索要，就不給開發(fā)票。

三、國外城市公共道路停車場收費機制的經(jīng)驗借鑒

1.美國。在管理機構(gòu)設(shè)置上，美國交通管理部門專設(shè)了唯一的停車主管部門，由該部門負(fù)責(zé)停車費的收繳，道路停車的管理。這樣使得公共道路停車收費有序進(jìn)行。

在收費標(biāo)準(zhǔn)制定上，美國大多數(shù)地區(qū)都是根據(jù)自己城市的實際情況，以立法的形式規(guī)定了公共道路停車的收費標(biāo)準(zhǔn)、禁止行為等。每個城市都采取了不同區(qū)域、不同時段、不同流量的路段按不同標(biāo)準(zhǔn)收取停車費的措施，以咪表計時累進(jìn)為主，按次計時為輔。這樣差別化、階梯化定價能夠很好利用價格機制緩解公共道路停車場的擁擠性。

在處罰措施上，美國制定了嚴(yán)格的監(jiān)管和處罰機制，一方面嚴(yán)密監(jiān)督，另一方面一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)收費等不法行為，必將嚴(yán)處。

2.日本。日本的主要舉措是大力發(fā)展路外停車場，對于公共道路停車場則通過高收費來進(jìn)行相應(yīng)的限制。具體做法是在城市中心區(qū)道路會設(shè)置一定數(shù)量的路內(nèi)停車位，但每次停車時長嚴(yán)格控制在一小時以內(nèi)，且收費標(biāo)準(zhǔn)會遠(yuǎn)高于路外停車場。而路外停車場則設(shè)置收費上限，這樣會引導(dǎo)車主將車盡量從道路上移至路外。且在高收費下，很多出行者漸漸選擇公共交通方式出行，能在一定程度上緩解交通擁擠。

3.德國。在德國最主要的停車地也就是馬路兩旁。以柏林為例,不僅有限時和不限時的停車帶,還建有白天收費、夜間免費和全天免費停車區(qū)。停車費每小時在1至4馬克之間。

德國的停車場收費最大的特點就是市場化，政府組織興建的公共道路停車場也交給私人公司去招標(biāo)、承包、經(jīng)營。政府控制收費上限和利潤率，對其他具體收費行為方式不予以干涉，放手交給市場。政府的角色完全從經(jīng)營者變?yōu)楸O(jiān)督者，這樣可達(dá)到雙贏的模式。

4.新加坡。新加坡主要是收費管理模式上有創(chuàng)新之處，可概括為以區(qū)為主，市區(qū)共營的收費管理機制。市城管辦負(fù)責(zé)建設(shè)統(tǒng)一的道路停車場收費信息系統(tǒng)，由區(qū)來擔(dān)當(dāng)市區(qū)所有公共道路停車場的收費主體，每個區(qū)都設(shè)立一家非盈利的道路停車場收費服務(wù)中心，收費人員由失業(yè)人員優(yōu)先擔(dān)當(dāng)。

四、城市公共道路停車場收費的相關(guān)模型分析

從需求層面看，收費可以在一定程度上降低司機占用停車位的時間，進(jìn)而有效滿足對于公共道路停車場的需求。而且，針對之前一些不收費或是收費標(biāo)準(zhǔn)比較低的公共道路停車場改變收費費率，會直接增加對于機動車的使用成本。當(dāng)費率調(diào)整到一定程度，會影響人們本打算購買機動車的決策，轉(zhuǎn)而使用其他的公共交通出行方式。從而降低了對于公共道路停車場的使用需求。另一方面，收費又會提高停車場的使用周轉(zhuǎn)率，提高停車場資源利用率，進(jìn)而增加了公共道路停車場的供給。而收費利潤可以進(jìn)一步用于公共停車場的建設(shè)，再次增加了停車場的供給。

鑒于以上考慮，對公共道路停車場實行收費能在理論上緩解停車場嚴(yán)峻的供需矛盾。我們在制定收費標(biāo)準(zhǔn)時將停車場的成本、停車位利用率以及一定的利潤率考慮進(jìn)去構(gòu)想出如下收費標(biāo)準(zhǔn)模型：

其中CS為收費標(biāo)準(zhǔn)，Ci是停車場的投資成本，Co是停車場的運營成本，Cr是政府對停車場的稅收，N是停車位數(shù)量，U是停車位利用率，Ts是運營時長，Pr是合理利潤率，C0是路邊停車造成的外部影響的成本。

停車場的成本會被轉(zhuǎn)嫁到車位使用者上，也就增加了車位使用者的成本，當(dāng)費率調(diào)整到一定程度，會影響其購車、用車的決策，進(jìn)而影響對于停車位的需求。停車場的利用率是制定收費價格必須考慮的因素，當(dāng)某時段車位的平均利用率低時，也即使用周轉(zhuǎn)率低時，該收費價格相應(yīng)調(diào)高，進(jìn)而降低對于停車位的需求，緩解了“死車”現(xiàn)象，提高使用周轉(zhuǎn)率。利潤率的設(shè)定一方面能促進(jìn)政府對于停車場的建設(shè)，提高供給，另一方面又能吸引私人來經(jīng)營，政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，緩解停車費大幅流失現(xiàn)象。

五、規(guī)范我國城市公共道路停車場收費機制的建議

1.收費收入全面納入地方財政預(yù)算管理。城市公共道路屬于城市公共資源。利用城市公共道路設(shè)置的停車場其所獲得的收入理應(yīng)成為公共財政收入，作為地方發(fā)展城市公共道路停車場的收入來源之一，資金全部納入地方財政預(yù)算管理，并專門用于地方城市公共道路停車場建設(shè)支出。

2.制定差別化收費標(biāo)準(zhǔn)，提高公共道路停車場使用周轉(zhuǎn)率?；谑召M對公共道路停車場供求的影響機制，我們可以充分發(fā)揮價格的經(jīng)濟杠桿作用，調(diào)整一些公共道路停車場的收費標(biāo)準(zhǔn)，通過合理定價來解決公共道路停車場的供需失衡問題。合理的定價需要有合理的收費方式作保障，在此建議改變之前廣泛使用的計次收費，引入咪表計時等技術(shù)性的手段，同時國內(nèi)外經(jīng)驗中的差別化、階梯化的收費模式很值得借鑒。具體做法是政府針對不同區(qū)域、不同時段、不同車型等制定幾級收費標(biāo)準(zhǔn)或是累進(jìn)費率制。城市中心區(qū)的公共道路停車場的收費要明顯高于城市外圍；高峰時段收費要與閑暇時段有所差異，且需設(shè)置最高停車時長，緩解停車難，也可引導(dǎo)車輛停至路外停車場；對大、小車型按所占停車位的大小差別化收費；堅持路內(nèi)占道停車場收費高于路外停車場，路面高于地下的收費。

3.明確收費管理主體，完善監(jiān)督機制。我國公共道路停車場收費存在著多頭收費主體，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)國內(nèi)外的一些做法，由政府來統(tǒng)籌唯一的專門的收費管理機構(gòu)，更好地對停車場收費進(jìn)行協(xié)同管理，并且需要相關(guān)政策、法規(guī)來規(guī)范收費管理行為。由收費管理機構(gòu)統(tǒng)一安排停車場的日常經(jīng)營主體、收費主體和處罰單位。由其做好監(jiān)督工作，防范因管理不當(dāng)導(dǎo)致停車費被一些個人或小團體納入自己腰包，確保停車收入上交地方財政。政府也可將停車場的經(jīng)營權(quán)外包給私人公司，由私人公司來招標(biāo)、經(jīng)營，政府掌控好收費的宏觀布局，制定收費上限和利潤率，讓市場去自行定價。

4.規(guī)范收費標(biāo)準(zhǔn)，透明收費行為。我國很多城市的公共道路停車場存在著標(biāo)識缺失的現(xiàn)象，而規(guī)范化的做法應(yīng)該是在公共道路停車場的顯著地點設(shè)置停車場收費公示牌，明確標(biāo)示收費標(biāo)準(zhǔn)，讓收費透明、公開。收費必須開具統(tǒng)一票據(jù)，對于不開或是假冒票據(jù)的行為要嚴(yán)格處理。對于允許停車的區(qū)域范圍設(shè)置采用國家標(biāo)準(zhǔn)劃定停車泊位的標(biāo)線，明確車位數(shù)量，允許停放時間、收費標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息。公示牌上還應(yīng)該標(biāo)有責(zé)任單位以及聯(lián)系方式，以便更加透明合法化收費行為。

5.完善停車場收費政策法規(guī)，促使停車收費法制化。我國應(yīng)充分借鑒國外停車相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度，加快公共道路停車場收費的立法工作，健全相關(guān)政策法規(guī)，盡可能地將現(xiàn)行部分相關(guān)規(guī)定或辦法提升到法律法規(guī)的層面，為停車場的建設(shè)發(fā)展提供更強有力的保障，使得公共道路停車場收費、管理做到有法可依，有章可循。盡快以法規(guī)性的文件來科學(xué)合理化停車政策方案與建議，促使公共道路停車場停車政策體系的完善與健全，并保證相關(guān)政策措施能夠落到實處。完善的法規(guī)必須配套嚴(yán)厲的違章停車收費處罰管理制度，以此來規(guī)范停車行為，確保停車收費政策有效實施。

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【責(zé)任編輯陸成林】

中圖分類號：F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0080- 04

〔基金項目〕福建省社科規(guī)劃項目(項目編號：2014B089)、福建省社科規(guī)劃社科研究基地重大項目(項目編號：2014JDZ047)、福建省軟科學(xué)計劃項目(項目編號：2015R0058)。

〔作者簡介〕陳慶海，財經(jīng)學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為財稅理論與政策；袁源，財經(jīng)學(xué)院2013級在讀碩士研究生；傅志明，財經(jīng)學(xué)院2014級在讀碩士研究生。

〔收稿日期〕2015-07-24