郭靜（國家教育行政學(xué)院，北京102617）

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高職院校治理能力提升的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑
——基于73所高職院校的實(shí)證研究

郭靜
（國家教育行政學(xué)院，北京102617）

從新制度主義的理論視角對在國家教育行政學(xué)院參加培訓(xùn)的第50期高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行調(diào)研，就高職院校治理能力存在的制度障礙展開討論。研究發(fā)現(xiàn)，提升高職院校治理能力需要在法人制度、組織制度和管理制度方面加強(qiáng)正式制度建設(shè)，在社會(huì)文化、大眾認(rèn)識(shí)和個(gè)人觀念層面健全非正式制度。

高職院校；治理能力；正式制度；非正式制度

提升治理能力是貫徹落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，高職院校可持續(xù)發(fā)展的軟實(shí)力，也是遵循職業(yè)院校跨界屬性的內(nèi)在規(guī)律，促進(jìn)高職院校內(nèi)涵發(fā)展、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需求和重要保障。2015年8月，教育部出臺(tái) 《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃（2015－2018年）》，并將職業(yè)院校管理水平提升確定為今后三年的重點(diǎn)任務(wù)。提升院校管理能力，了解院校管理水平的現(xiàn)狀是基礎(chǔ)。本研究以在國家教育行政學(xué)院參加第50期高校領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班的院長和書記為調(diào)查對象，采取問卷、訪談和座談相結(jié)合的方式，發(fā)放問卷75份，回收有效問卷73份，訪談5次，集體座談1次。調(diào)查院校中東部地區(qū)22所，中部地區(qū)28所，西部地區(qū)19所，東北地區(qū)4所；國家示范校12所，國家骨干校9所，省級骨干示范校32所，一般院校20所，樣本中各層次學(xué)校所占比例與全國總體比例比較接近，因此，樣本具有較好的代表性。依據(jù)調(diào)查結(jié)果，運(yùn)用新制度主義分析范式，就高職院校治理能力存在的制度障礙展開討論，并提出改進(jìn)建議。

一、理論基礎(chǔ)與分析范式

新制度主義是20世紀(jì)70、80年代在美國經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域率先興起的一種以制度分析和制度設(shè)計(jì)為核心的理論體系，20世紀(jì)90年代以來，新制度主義分析范式已經(jīng)超越單一國家、單一學(xué)科，遍及全球并應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等整個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。制度是新制度主義的核心概念，也是其邏輯起點(diǎn)和理論基石。根據(jù)新制度主義的界定，制度是人類相互交往的規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖癖的個(gè)人行為，使人們的行為更可預(yù)見并由此促進(jìn)著勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造。[1]制度分析的核心是在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部效率和外部制度環(huán)境之間建立聯(lián)系，理解這一聯(lián)系的合乎邏輯的推演是：一種制度的功能是否有效，一方面取決于組織內(nèi)部構(gòu)造是否合理健全，另一方面則取決于該組織所處的制度環(huán)境。[2]新制度主義認(rèn)為，當(dāng)制度成為一種規(guī)則時(shí)，就有了正式制度和非正式制度之分。正式制度往往與國家權(quán)力或某個(gè)組織相聯(lián)，是以各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等明確的形式確定下來的一套規(guī)則和規(guī)范。非正式制度是人們在長期社會(huì)生活中逐漸形成、并得到認(rèn)可的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)等。正式制度和非正式制度是制度不可分割的兩個(gè)部分，正式制度具有強(qiáng)制性和規(guī)約性，非正式制度具有隱蔽性、廣泛性和持久性。正由于此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯諾甚至認(rèn)為，即使在最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，正式制度安排也只是決定選擇的總約束的一小部分，人們生活的大部分空間仍然是由非正式制度安排來約束的。[3]制度的實(shí)施和推進(jìn)之所以產(chǎn)生各種制度阻力，很多是由正式制度與非正式制度之間的相互沖突導(dǎo)致的。因此，只有正式制度和非正式制度保持目標(biāo)的一致性，才能夠保持制度的穩(wěn)定持久運(yùn)行，達(dá)到帕累托最優(yōu)。

高職院校治理能力包含治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)理論范疇，治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是管理制度建設(shè)中分屬靜態(tài)視閾和動(dòng)態(tài)視閾下的兩個(gè)核心概念，將新制度主義分析范式應(yīng)用于高職院校治理能力提升在理論歸屬層面具有適切性。在研究內(nèi)容層面，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，這就必然包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排，也包括各種人們認(rèn)同的符合其利益的非正式的制度安排。[4]因此，本文擬運(yùn)用新制度主義分析范式，從正式制度和非正式制度層面對高職院校治理能力問題展開討論。

二、高職院校治理能力提升面臨的制度困境

當(dāng)前，高職院校治理能力提升不但在法人制度、組織制度和管理制度方面存在正式制度的制約，還缺少在社會(huì)文化、大眾認(rèn)識(shí)、個(gè)人觀念等方面的非正式制度支撐。

（一）高職院校治理能力提升中的正式制度制約因素

1.法人制度不完善，辦學(xué)自主權(quán)不足且使用不充分

作為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，高職院校缺乏與獨(dú)立法人地位相匹配的辦學(xué)自主權(quán)。改革開放以來，盡管高職院校辦學(xué)自主權(quán)不斷恢復(fù)并逐步擴(kuò)大，但囿于長久以來高等教育的傳統(tǒng)管理范式，高職院校辦學(xué)自主權(quán)并未完全依法落實(shí)。調(diào)查顯示，僅有11%的高職院校辦學(xué)自主權(quán)比較大，52%的院校有一定的辦學(xué)自主權(quán)空間，還有37%的院校辦學(xué)缺乏自主權(quán)。其中，國家級示范校、骨干校的自主權(quán)大于省級示范校和其他普通院校，其擁有自主權(quán)的學(xué)校比例依次為75%、67%、60%和60%。

政府實(shí)際承擔(dān)著學(xué)校舉辦者、行政管理者和實(shí)際辦學(xué)者的三重角色，高職院校與政府之間具有強(qiáng)烈的依附關(guān)系，院校更愿意也習(xí)慣于遵循和服從政府意志和政府命令，以獲取更多的行政資源配置，鮮有院校進(jìn)行自主權(quán)的探索與突破。調(diào)查顯示，在上述具有辦學(xué)自主權(quán)空間的院校中，有一半以上對自主權(quán)的使用并不充分，遠(yuǎn)未達(dá)到自主辦學(xué)的目標(biāo)和要求。具體而言，高職院校在專業(yè)設(shè)置與調(diào)整方面的自主權(quán)普遍落實(shí)較好，在院長選聘、人事管理、教師評聘、內(nèi)部收入分配和招生等五個(gè)方面自主權(quán)不足，其缺乏自主權(quán)的比例分別達(dá)到71.2%、47.2%、41.7%、44.4%和50%。

2.組織制度不健全，決策主體單一且缺乏有效監(jiān)督

高職院校組織制度不健全主要表現(xiàn)在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互交叉，決策主體單一，且監(jiān)督缺乏實(shí)效。第一，我國高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，而院長為黨組成員，導(dǎo)致院長既是決策者，又是執(zhí)行者，難以建立起科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和有效的制約機(jī)制。第二，絕大多數(shù)高職院校決策主體結(jié)構(gòu)單一，行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理普遍流于形式。調(diào)查顯示，僅有20.8%的院校建有理 （董）事會(huì)，理 （董）事會(huì)的作用普遍以咨詢?yōu)橹?，?3.8%，能夠發(fā)揮決策作用的僅占18.8%。從理 （董）事會(huì)成員結(jié)構(gòu)來看，政府部門人員比例過高，行業(yè)、企業(yè)和其他社會(huì)組織的話語權(quán)相對較弱，其中，政府部門人員占58.8%，行業(yè)人員占29.4%，企業(yè)人員占11.8%，科研機(jī)構(gòu)、其他職業(yè)院校、普通本科院校、社區(qū)、其他社會(huì)組織均無一席。而且，在沒有建立董（理）事會(huì)的院校中，近一半（49%）的院校也沒有建立由行業(yè)、企業(yè)部門等多部門人員共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度。行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)院校決策體系中的缺席正是教育與產(chǎn)業(yè)、職業(yè)教育與企業(yè)無法深層次合作的根本原因。第三，高職院校民主監(jiān)督機(jī)制普遍缺失，監(jiān)督實(shí)效低下。高職院校行政化機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理模式使得校內(nèi)機(jī)關(guān)只對上級負(fù)責(zé)，導(dǎo)致一系列高校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作流于形式。

3.管理制度不科學(xué)，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理且制度建設(shè)滯后

當(dāng)前高職院校存在權(quán)力結(jié)構(gòu)橫向失衡、縱向失重、機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化和制度建設(shè)滯后等問題，制約其內(nèi)部治理機(jī)制的有效運(yùn)行。第一，行政權(quán)力過大，學(xué)術(shù)權(quán)力式微，權(quán)力結(jié)構(gòu)橫向失衡。主要表現(xiàn)在：大部分院校的人、財(cái)、物等各種資源主要由行政人員掌握和支配，系部需在行政部門制定的資源配備框架下展開工作，以專家教授為主體的學(xué)術(shù)委員會(huì)被排除在學(xué)校決策程序之外，行政化思維模式和工作方式貫穿學(xué)校運(yùn)行始終。第二，決策權(quán)力集中，民主化機(jī)制不健全，權(quán)力結(jié)構(gòu)縱向失重。當(dāng)前高職院校決策權(quán)力集中于黨委會(huì)和校務(wù)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等團(tuán)體在院校決策與管理中缺位，民主化管理機(jī)制不健全。以教職工代表大會(huì)制度為例，盡管97.3%的院校都建立了教職工代表大會(huì)制度，但是64.3%的院校認(rèn)為其作用的發(fā)揮程度非常小，教代會(huì)的地位、作用和意義遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的重視。第三，以章程為核心的制度建設(shè)滯后。我國高職院校章程建設(shè)起步較晚，且配套制度建設(shè)滯后。調(diào)查顯示，93.2%的院校建立了學(xué)校章程，其中60.3%的院校章程已經(jīng)被上級主管部門批復(fù)，但是近一半的院長認(rèn)為該校章程缺乏鮮明特色。而且，高職院校章程核準(zhǔn)后的執(zhí)行機(jī)制建設(shè)并不完善，也未設(shè)置相對獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的執(zhí)行，章程在院校管理和辦學(xué)實(shí)踐中的應(yīng)有作用沒有得到全面發(fā)揮。

（二）高職院校治理能力提升中的非正式制度制約因素

1.管理文化根深蒂固，協(xié)同治理的社會(huì)文化基礎(chǔ)薄弱

在社會(huì)文化層面，以權(quán)利為依托、以自上而下的一元單向操作為核心的行政管理文化貫穿我國幾千年，滲透在社會(huì)的方方面面。上溯到兩千多年以君主權(quán)力為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)治型行政文化，君主的權(quán)力至高無上，統(tǒng)治著包括教育在內(nèi)的所有行業(yè)發(fā)展。近到1949年以來的管理型行政文化，政府管理的觸角延伸至包括高校管理在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域，“全能政府”的管理文化根深蒂固。在此境遇下，一方面，政府不愿意放棄對經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的全方位的控制與管理，表現(xiàn)在辦學(xué)領(lǐng)域，政府對學(xué)校管理很嚴(yán)，缺乏協(xié)同治理高校的主觀愿望；另一方面，由于自我組織能力較弱，公民、企業(yè)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體也不希望政府從許多復(fù)雜事務(wù)和矛盾中抽身出來，仍然習(xí)慣于與政府保持千絲萬縷的聯(lián)系，[5]這種文化最終導(dǎo)致政府多次嘗試“分權(quán)”的改革卻陷入 “一管就死、一放就亂”的不良循環(huán)。

2.普教辦學(xué)理念移植，大眾對職教的跨界性認(rèn)識(shí)不足

職業(yè)教育多年來一直處于 “弱勢地位”，職教與普教的類型差異一直被忽視，行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等大眾群體對職業(yè)教育的跨界屬性認(rèn)識(shí)不足。一方面，社會(huì)大眾用傳統(tǒng)的普通教育人才培養(yǎng)模式審視職業(yè)教育，導(dǎo)致行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)各界對參與職業(yè)教育辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)識(shí)模糊不清；另一方面，多年來普通教育的人才使用 “慣性”使人才的培養(yǎng)與使用相脫節(jié)，用人單位總是能夠獲得 “現(xiàn)成”的、培養(yǎng)好的人，導(dǎo)致社會(huì)各界對職業(yè)教育參與的積極性不足。盡管近年來以產(chǎn)教融合、校企合作為特征的職業(yè)教育集團(tuán)廣泛興起，但集團(tuán)各成員間普遍存在 “集而不團(tuán)”的問題，行業(yè)企業(yè)等主體并未真正參與到職業(yè)院校辦學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)，學(xué)校熱、企業(yè)冷的局面仍未打破，職業(yè)院校與社會(huì)各團(tuán)體的協(xié)同工作機(jī)制尚未建立。

3.科層制觀念濃厚，民主管理在個(gè)人觀念層面受制約

科層制度文化是伴隨著中國古代專制統(tǒng)治而形成的一種具有強(qiáng)烈倫理意識(shí)形態(tài)的主流政治文化，并滲透到中國傳統(tǒng)社會(huì)的各個(gè)層面。[6]盡管時(shí)代已經(jīng)改變，但是科層制的觀念仍然潛移默化地影響人們的決策和管理。首先，表現(xiàn)為依法治校意識(shí)薄弱，院校普遍以領(lǐng)導(dǎo)的意志為中心使用公共權(quán)力，法制化、制度化程度不高。其次，管理者的民主意識(shí)薄弱，教職工對學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)缺乏知情權(quán)和參與權(quán)。再次，科層制度文化衍生出 “不在其位不謀其政”的非參與文化，教職工缺乏積極主動(dòng)的主人翁意識(shí)，對于學(xué)校管理活動(dòng)中應(yīng)該享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)很少進(jìn)行正當(dāng)?shù)貭幦『途S護(hù)，對學(xué)校管理的積極參與和有效監(jiān)督不足。

三、完善高職院校治理能力的制度建設(shè)路徑

針對上述高職院校治理能力提升存在的制度困境，可在正式制度和非正式制度兩個(gè)層面共同進(jìn)行制度建設(shè)的路徑探討。

（一）在法人制度、組織制度和管理制度方面加強(qiáng)正式制度建設(shè)

1.厘清政校權(quán)責(zé)，切實(shí)落實(shí)高職院校充分的辦學(xué)自主權(quán)

切實(shí)落實(shí)高職院校充分的辦學(xué)自主權(quán)是健全高職院校治理能力的基礎(chǔ)與前提，其關(guān)鍵在于厘清政校權(quán)責(zé)，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行管辦評分離。第一，貫徹落實(shí) 《教育法》《職業(yè)教育法》和 《高等教育法》中已有的辦學(xué)自主權(quán)規(guī)定，并抓住當(dāng)前修訂 《職業(yè)教育法》的良好契機(jī)，進(jìn)一步賦予職業(yè)院校充分的辦學(xué)自主權(quán)。第二，落實(shí)高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度與法人地位制度，厘清政府和學(xué)校責(zé)任權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能，形成政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評教育的教育治理機(jī)制。首先，政府要從微觀管理、過程管理、直接管理的全能型政府向宏觀管理的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過運(yùn)用法律法規(guī)、政策規(guī)劃、公共財(cái)政、信息服務(wù)、督導(dǎo)監(jiān)測等綜合政策工具，對職業(yè)院校規(guī)范辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和監(jiān)督。其次，要積極培育并建立由行業(yè)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社區(qū)等共同組成的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)評價(jià)教育的積極性和能動(dòng)性，對職業(yè)院校辦學(xué)方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、人才培訓(xùn)模式和辦學(xué)效果等方面進(jìn)行全方位地監(jiān)督與評價(jià)，并定期向社會(huì)公布評價(jià)結(jié)果，以此作為評價(jià)學(xué)校辦學(xué)成效的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。再次，高職院校要突破 “等、靠、要”的傳統(tǒng)思維，在國家法律和宏觀政策框架內(nèi)，大膽改革，勇于創(chuàng)新，充分行使辦學(xué)自主權(quán)，建立健全依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度。

2.實(shí)行三權(quán)分離，建立完善的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校組織制度

建立完善的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校組織制度是提升高職院校治理能力的核心，是指以決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)為基本單位，以決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制約、相互合作為特征的組織結(jié)構(gòu)和治理體系。第一，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的理 （董）事會(huì)決策制度。理 （董）事會(huì)成員由職業(yè)院校黨組成員、政府 （舉辦者）、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、專業(yè)骨干代表和教職工代表等共同組成。其中，職業(yè)院校黨組成員全部進(jìn)入理 （董）事會(huì)，著重發(fā)揮其政治職能，確保學(xué)院重大事項(xiàng)的決策具有正確的政治方向；同時(shí)，來自企業(yè)、行業(yè)和社區(qū)的成員比例要保持在50%以上，以保證決策主體結(jié)構(gòu)的均衡。理（董）事會(huì)代表學(xué)校舉辦者和其他利益相關(guān)者的共同利益，是職業(yè)院校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對于事關(guān)高職院校建設(shè)、改革、發(fā)展以及廣大師生切身利益的重大事項(xiàng)，擁有最終的決策權(quán)。第二，建立完全的校長負(fù)責(zé)制，保證校長在科學(xué)、規(guī)范、既獨(dú)立又相互制約的機(jī)制中行使職權(quán)。職業(yè)院校理 （董）事會(huì)與院長之間是事實(shí)上的委托代理關(guān)系，董事會(huì)將學(xué)校的經(jīng)營決策委托給以院長為代表的學(xué)校管理層代理執(zhí)行。院長對董事會(huì)負(fù)責(zé)，為學(xué)校的最高行政領(lǐng)導(dǎo)，在學(xué)校章程和董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，開展學(xué)校日常教育教學(xué)活動(dòng)。[7]為保障院長工作的獨(dú)立性，應(yīng)逐步取消職業(yè)院校院長行政級別，制定符合職業(yè)教育特點(diǎn)的院長任職資格標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的院長選拔、聘任、晉升和考核機(jī)制。第三，完善監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)行使監(jiān)督部門對董事會(huì)和院長依法辦學(xué)、依章程治校的監(jiān)督職能。為保障職業(yè)院校監(jiān)督制度職能的獨(dú)立、有效運(yùn)行，需建立職業(yè)院校辦學(xué)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和校務(wù)等信息的公開化、透明化和定期公布制度，并確保各類溝通渠道的暢通，防止隱蔽違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

3.優(yōu)化權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建民主化、扁平化、制度化管理體制

構(gòu)建民主化、扁平化、制度化的管理體制是激發(fā)職業(yè)院校管理活力、提升治理能力的動(dòng)力與關(guān)鍵。

第一，在權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)上實(shí)行學(xué)術(shù)、行政權(quán)力并重。學(xué)術(shù)權(quán)力是高職院校作為一所現(xiàn)代大學(xué)的根本，行政權(quán)力的有效運(yùn)行則是提高運(yùn)行效率、保障運(yùn)行秩序的必要條件，這就要求高職院校必須建立學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力獨(dú)立并行、相互配合、相互支撐的內(nèi)部治理機(jī)制。在組織架構(gòu)方面，健全院長領(lǐng)導(dǎo)下，由與學(xué)校專業(yè)設(shè)置相關(guān)的行業(yè)、企業(yè)專家和各專業(yè)骨干組成高職院校專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)。其中，行業(yè)、企業(yè)專家的比例要達(dá)到50%以上，且校級和中層行政領(lǐng)導(dǎo)不能作為委員加入專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)。在功能結(jié)構(gòu)方面，厘清學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)邊界，確保院長領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)成為高職院校學(xué)術(shù)事務(wù)處理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

第二，在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上貫穿民主治理主線。教職工代表大會(huì)是學(xué)校建立民主決策機(jī)制的重要載體，是學(xué)校實(shí)行民主治理的落腳點(diǎn)，其關(guān)鍵是完善機(jī)制建設(shè)，包括依法明確教代會(huì)職權(quán)，完善教代會(huì)參與職權(quán)內(nèi)事項(xiàng)的決策流程等，確保教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的實(shí)效性。

第三，以院系二級管理為抓手構(gòu)建扁平化組織管理模式。在管理模式方面，降低學(xué)校管理重心，實(shí)行院系二級管理，即在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將涉及學(xué)校教學(xué)、學(xué)生、科研、教師、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理方面的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)等讓渡二級組織，一方面保障二級學(xué)院的責(zé)、權(quán)、利協(xié)調(diào)一致，另一方面使二級學(xué)院成為承擔(dān)學(xué)校主要職能的核心載體，增強(qiáng)學(xué)校管理的靈活性。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，將龐大臃腫的科層化管理機(jī)構(gòu)向扁平化組織模式改造，將必須由學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理的事項(xiàng)進(jìn)行梳理整合，精簡校本級辦公機(jī)構(gòu)。

第四，以章程為核心完善學(xué)校制度建設(shè)。章程是學(xué)校辦學(xué)的根本制度，是規(guī)范和指導(dǎo)學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行和管理的校級 “憲法”，要以章程為核心，健全學(xué)校制度體系，提高學(xué)?，F(xiàn)代管理理念，提升學(xué)校規(guī)范化、精細(xì)化、制度化管理能力，全面推進(jìn)依法治校。

（二）在社會(huì)文化、大眾認(rèn)識(shí)和個(gè)人觀念層面健全非正式制度

1.更新管理理念，創(chuàng)設(shè)協(xié)同治理的社會(huì)環(huán)境

從教育管理向創(chuàng)設(shè)多元、合作、協(xié)商的協(xié)同治理環(huán)境轉(zhuǎn)變，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下對高等職業(yè)教育管理提出的總要求，也是順應(yīng)國際社會(huì)高等教育發(fā)展趨勢、遵循高等職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)律的內(nèi)在要求。教育管理轉(zhuǎn)向教育治理，要求政府、學(xué)校、社會(huì)等高職院校的所有利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變過去政府管理學(xué)校的一元單向的思維方式和話語體系，創(chuàng)設(shè)政府、學(xué)校、社會(huì)三方分別以管、辦、評為主要職責(zé)的多元、合作、協(xié)商的治理環(huán)境。第一，政府部門應(yīng)率先在工作理念上從 “全能政府”走向 “有限政府”，樹立公共服務(wù)的意識(shí)和理念，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，由辦教育轉(zhuǎn)向管教育，由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，在與高校和社會(huì)之間建立平等協(xié)商式關(guān)系，[8]形成以高職院校為核心，全社會(huì)關(guān)心、支持高等職業(yè)教育的新格局。第二，高等職業(yè)院校要樹立依法治校理念，增強(qiáng)自主自立能力和開拓創(chuàng)新意識(shí)，對外規(guī)范協(xié)調(diào)好學(xué)校與政府、社會(huì)各界在教育市場和經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場中的關(guān)系，對內(nèi)加強(qiáng)科學(xué)管理和內(nèi)涵建設(shè)，不斷推動(dòng)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化。第三，以行業(yè)、企業(yè)為代表的社會(huì)部門要增強(qiáng)參與高等職業(yè)辦學(xué)和管理的責(zé)任感和使命感，樹立公民積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理的民主意識(shí)，由此建立起政府與各機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體對公共事務(wù)協(xié)作治理的新模式，走向善治。

2.深化職教認(rèn)識(shí)，培育產(chǎn)教融合的跨界文化

產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一是遵循技術(shù)技能人才成長規(guī)律而確定的職業(yè)教育辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)模式。因此，要不斷深化社會(huì)各界對職業(yè)教育跨界屬性的理解和認(rèn)識(shí)，逐步培育高職院校的跨界文化。現(xiàn)階段，由于職業(yè)院校與社會(huì)各界合作機(jī)制的建立尚屬探索階段，仍需政府積極主動(dòng)搭建平臺(tái)，通過職業(yè)院校與行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)開展人才培養(yǎng)的對接對話活動(dòng)等，扭轉(zhuǎn)各界對職業(yè)教育的偏頗認(rèn)識(shí)；進(jìn)而以全國行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)為載體，構(gòu)建職業(yè)院校治理工作協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，此網(wǎng)絡(luò)將以技術(shù)技能人才培養(yǎng)為核心，在橫向上，跨越行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、職業(yè)院校疆域邊界，在縱向上，深入到省、市、縣各級各類有關(guān)機(jī)構(gòu)，各組織間以職業(yè)院校文化的核心要素與企業(yè)文化的核心要素的融合為紐帶，培育職業(yè)院校治理的文化生態(tài)共同體，[9]在非正式制度層面形成全社會(huì)參與、支持職業(yè)教育發(fā)展的有效支撐。

3.轉(zhuǎn)變個(gè)人觀念，營造法治民主的學(xué)校氛圍

隨著我國依法治國基本方略的深入推進(jìn)，高職職業(yè)院校的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念、發(fā)展方式也發(fā)生著深刻變革，這迫切要求我們健全依法治校、民主管理的學(xué)校治理文化，營造法治民主的學(xué)校氛圍。第一，觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，首先要樹立依法治校意識(shí)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部要積極組織全體教職工共同學(xué)習(xí)政治和法律知識(shí)，不斷提高政治理論和法律素養(yǎng)。第二，要加大力度宣傳民主管理、民主參與的重要性，一方面使領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到學(xué)校發(fā)展不是領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人的事情，提高領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)質(zhì)是能夠帶領(lǐng)所有教職員工與學(xué)校發(fā)展的所有利益相關(guān)者建立有效聯(lián)系，調(diào)動(dòng)所有人的積極性為學(xué)校發(fā)展服務(wù)。另一方面，要鼓勵(lì)廣大教職工在明確自身的基本權(quán)利與義務(wù)的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)地參與學(xué)校的民主管理工作，促進(jìn)民主向深度和廣度擴(kuò)展，保證民主管理工作的實(shí)效性，營造民主治校的良好氛圍。[10]

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（責(zé)任編輯吳瀟劍）

The Realistic Problems and Feasible Suggestions of Improving Governance Capability of Higher Vocational Colleges --Based on the Research and Investigation of 73 Higher Vocational Colleges

Guo Jing

Based on the investigating 73 higher vocational colleges and interview the their headmasters, this study contains the discussion of the institutional obstacles of the governance capability of the higher vocational colleges,and the suggestions of improving governance capability of higher vocational colleges, which is establishing both the sound official system,such as legal persons,organizations and the management and the sound unofficial system,such as social culture,public awareness and individual conception.

higher vocational college;governance capability;official system;unofficial system

G718.5

A

1672－4038（2016）06－0036－06

2016-06-01

全國教育科學(xué) “十二五”規(guī)劃教育部青年專項(xiàng)課題部分研究成果

郭靜，女，國家教育行政學(xué)院教育行政教研部講師，教育學(xué)博士，主要從事職業(yè)教育教育制度研究。