汪 金 玉

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院 ，　安徽　蕪湖　241003)

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論網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對政府治理模式的轉(zhuǎn)型作用

汪 金 玉

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院 ，安徽蕪湖241003)

摘要：信息時代，開發(fā)和利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)是政府加快職能轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)官僚制政府治理模式弊端的必然選擇，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)從結(jié)構(gòu)層面和工具層面改變傳統(tǒng)政治的某些內(nèi)容、形式、目標及操作手段，但信息系統(tǒng)化建設(shè)相對滯后、信息資源的整合效度不夠以及人力、組織與技術(shù)諸要素的更替困境制約了政府治理模式的轉(zhuǎn)型。應(yīng)進一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，強化網(wǎng)絡(luò)互動，構(gòu)建電子政府，為政府的管理創(chuàng)新創(chuàng)造更好的契機和條件。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)；政府治理模式；轉(zhuǎn)型

信息時代政府傳統(tǒng)的運作模式和治理形態(tài)越發(fā)難以適應(yīng)客觀形勢的急劇變化和社會發(fā)展的實際需求。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的普及應(yīng)用特別是近年來“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列創(chuàng)新形態(tài)的深度發(fā)展，為政府部門的內(nèi)在改革和管理創(chuàng)新提供了契機和條件。權(quán)衡網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的利弊得失，發(fā)揮其在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、重構(gòu)政府運作模式以及健全政府目標設(shè)計中的有益功能，對于構(gòu)建新型政府治理模式、促進政府職能轉(zhuǎn)型和推動服務(wù)型政府建設(shè)，意義深遠且重大。

一、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府治理實踐中的應(yīng)用

(一)政務(wù)公開系統(tǒng)

政務(wù)信息的公開化與透明化既是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代權(quán)界清晰、廉潔高效的政府組織體系的重要環(huán)節(jié)。依托政務(wù)信息的及時公開和適時更新，一方面使社會公眾能夠準確掌握政府工作的信息動態(tài)，及時獲悉關(guān)乎切身利益的方針政策；另一方面有助于打破政府部門信息壟斷，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，提高行政工作效率，增進政府組織的社會親和力，進一步強化與社會成員之間的政治溝通和相互信任。近年來隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，電子政務(wù)以其特有的優(yōu)質(zhì)、高效與智能的顯著優(yōu)勢和廣闊發(fā)展前景而被廣泛應(yīng)用于政府各個部門的日常工作之中，不僅推動了政府部門消除信息邊界、減少瑣碎程序，實現(xiàn)辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化和透明化，而且也有助于促進政府部門創(chuàng)新工作機制、改進工作方法，切實轉(zhuǎn)變工作思路。

(二)組織合作系統(tǒng)

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使得社會關(guān)系變得愈加復(fù)雜，社會事務(wù)的日趨繁雜和社會分工精細化的趨勢也日益凸顯，因片面注重局部效率而造成政府部門的彼此隔離，使得行政組織的運作效率陷入難以逾越既有格局的深層困境?，F(xiàn)代政府的再造理念尤為強調(diào)政府組織能夠竭盡所能滿足公眾需求，承擔處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的職責職能，但現(xiàn)實中傳統(tǒng)管理模式仍然根深蒂固，其單一式的金字塔結(jié)構(gòu)顯然難以彌補市場經(jīng)濟條件下政府自身自利性及其附著的“失靈”風險所導(dǎo)致的缺陷。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的平臺進行規(guī)范操作和程序控制，將零星分散的信息資源加以分門別類與系統(tǒng)整合，超越了以往時空障礙乃至體制缺陷所造成的條件局限，增進了政府層級的縱向之間、同層級橫向之間以及與外部環(huán)境間的信息互通和資源共享；促進政府部門降低行政運作成本，極大地提高了行政辦事效率。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)所提供的組織化協(xié)作機制，對于增強政府部門的反應(yīng)能力和回應(yīng)效率，構(gòu)建多元治理主體良性互動的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，進而有助于政府組織著眼于均衡發(fā)展的權(quán)責使命以謀求最大化職能效益目標，亦具有深刻影響。

(三)民主參與系統(tǒng)

制度化的民主參與機制是政府系統(tǒng)贏得廣泛社會基礎(chǔ)而保持長期穩(wěn)定運行的基本路徑，也是官僚機器有效規(guī)避信息不對稱弊病而縮小與公民社會之間的“數(shù)字鴻溝”，切實增進社會認可度與鞏固合法性基礎(chǔ)的必然要求。傳統(tǒng)單一式、間接性的民主參與方式越發(fā)難以適應(yīng)社會新形勢的急劇變化以及社會大眾自為意識日益崛起的客觀需求，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的載體優(yōu)勢就在于“它強調(diào)科技領(lǐng)先、政府信息的公開化和可獲得性、政府與民眾的交互回應(yīng)機制以及高效率”[1]。事實上，現(xiàn)代化信息技術(shù)的引進運用，不僅能夠切實保障公民法律上規(guī)定的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為有序參與政治生活，及時表達意志訴求提供便捷渠道；而且也有利于培育和發(fā)展社會中介組織，合理劃分政府與市場、政府與社會彼此間的職責范圍，充分調(diào)動一切積極因素發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，構(gòu)建富有效率和充滿活力有政治機制。與此同時，透過網(wǎng)絡(luò)渠道監(jiān)督政府部門日常工作，有助于政府部門提高決策水平與改善服務(wù)質(zhì)量，促進政府組織保持良好形象與維護權(quán)威角色，推動政府廉政建設(shè)和政府體系的優(yōu)化。

二、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府治理實踐應(yīng)用中存在的問題

(一)信息系統(tǒng)化建設(shè)相對滯后

現(xiàn)代信息技術(shù)的突出功能在于能夠整合零碎分散的有效信息，加以技術(shù)化、規(guī)范化以及系統(tǒng)化，為政府部門轉(zhuǎn)變服務(wù)管理職能，建立方位適當?shù)男姓毮荏w制和高品質(zhì)的行政指揮系統(tǒng)帶來有利契機，但囿于轉(zhuǎn)型時期社會發(fā)育程度以及技術(shù)成熟水平的相對欠缺，使網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)于電子政府信息制度化建設(shè)方面存在著鮮明的雙重功能，其負面效應(yīng)表現(xiàn)為政府部門在電子政務(wù)運行操作上存在著載體構(gòu)建、內(nèi)容界定、程序設(shè)定等方面過分滯后乃至不足。伴隨著現(xiàn)代化進程的長驅(qū)推進，社會最大公共組織的政府其公共事務(wù)急劇增多，為此必須承載更多的管理職責和服務(wù)功能，這在客觀上對政府系統(tǒng)的內(nèi)部整合、組織建設(shè)、運作方式以及資源開發(fā)提出了更高要求；而多元社會力量與利益群體在競爭合作的復(fù)雜交融格局下基于自身利益欲求和價值取向而訴諸平等適用的網(wǎng)絡(luò)信息工具，這在一定程度上提升了信息社會中以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的大眾傳媒的影響力(也有學(xué)者稱之為第四種權(quán)力)，削弱了國家凝聚力[2]。強化網(wǎng)絡(luò)安全風險意識、政務(wù)信息的部分加密以及公眾知情權(quán)的適度量化等，成為現(xiàn)代政府凝聚有效制度力量以發(fā)揮權(quán)威性的組織控制和社會管理的極大考驗。立足業(yè)務(wù)需求，加快完善信息化建設(shè)規(guī)劃，健全有關(guān)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時代的社會認同刻不容緩。

(二)信息資源的整合效度不夠

信息時代的主要特點是信息資源的容量龐大與交織融合。政府部門為了全面掌控社會發(fā)展動態(tài)形勢，更加便利地提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，準確而有效地掌握信息流通動態(tài)，加大信息整合力度勢在必行。受制于傳統(tǒng)官僚制層級結(jié)構(gòu)的負面效應(yīng)，以等級、集中與剛性為特征的傳統(tǒng)政府組織形式，其僵化封閉的取向已然根深蒂固，這與“政府再造”浪潮所倡導(dǎo)的以扁平、分散與靈活為特征的網(wǎng)絡(luò)化政府組織形式的理念趨勢相去甚遠?！叭绻f市場制度反對內(nèi)部交易和利用信息的不對稱性，那么相比之下，官僚制度則努力防止有價值交易信息的‘泄露’；市場機制要求信息分享；官僚制則要求信息囤積制度”[3]。傳統(tǒng)科層制運作模式的消極后果容易造成政府部門的條塊分割和封閉固化，加之缺乏必要的合理規(guī)劃和統(tǒng)一標準而極易形成“各自為政”的紊亂現(xiàn)象，長此以往累積的體制弊病勢必導(dǎo)致政府機構(gòu)的資源浪費和政治管理的低效回應(yīng)。與此同時，“由于目前的模式仍然是政府自我循環(huán)，缺乏社會非營利組織和私營公司以及社會中介的參與，社會協(xié)同度不高”[4]，致使政府部門相互之間因邊界模糊而難以達到理想化的業(yè)務(wù)銜接和信息流轉(zhuǎn)，這樣既增加了政府組織不必要的行政運行成本，也妨礙了政府部門高效管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的速率乃至質(zhì)量。

(三)人力、組織與技術(shù)諸要素的更替困境

信息化時代政府組織模式轉(zhuǎn)型的最大機遇就在于能夠利用先進的信息技術(shù)通過內(nèi)部管理革新與服務(wù)手段創(chuàng)新，實現(xiàn)對傳統(tǒng)組織模式的結(jié)構(gòu)形態(tài)和運作程序進行革命性的整合變革。隨著政府管理方式的日益成熟，以及人才、組織與技術(shù)諸要素優(yōu)勢地位逐漸凸顯，操作平臺規(guī)范化、服務(wù)效果直觀化等一系列技術(shù)優(yōu)勢正深刻影響政府部門的組織目標和價值追求。其一，在人力資源方面，鑒于“人是組織的核心要素”，使得與信息時代的信息化平臺相匹配的公務(wù)人員的思想觀念、知識結(jié)構(gòu)、技術(shù)素養(yǎng)、管理水平較之以往也出現(xiàn)了新的更高標準的要求。突破傳統(tǒng)體制、舊有觀念以及部門利益的束縛羈絆，強化公務(wù)員技術(shù)培訓(xùn)及崗位鍛煉，提高其綜合業(yè)務(wù)能力顯然勢在必行。其二，在組織、技術(shù)等要素層面，一方面既不能錯失促成政府組織的創(chuàng)新變革與模式選擇的有利契機，也要避免增加組織變革的外部性成本以及技術(shù)依賴；另一方面，“由于信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用會導(dǎo)致政府環(huán)境的根本改變，而政府環(huán)境的變化又會對政府組織的設(shè)計和運作產(chǎn)生重大影響”[5]，因此，必須審慎對待技術(shù)應(yīng)用可能招致的內(nèi)在隱患和潛在風險，避免陷入網(wǎng)絡(luò)民粹主義的投機、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督漏洞等潛在陷阱。

三、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府治理實踐應(yīng)用中的建議

信息技術(shù)的迅速發(fā)展，為電子治理新范式在新的歷史條件下的崛起并向傳統(tǒng)官僚體制發(fā)起終極挑戰(zhàn)提供了動力源泉。電子政務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢在于可以利用其技術(shù)載體將原本歸屬政府的信息發(fā)布、信息管理以及信息服務(wù)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)平臺，這就為政府部門完成日常管理任務(wù)，開辟新的基本服務(wù)項目提供了內(nèi)在保障；也有助于規(guī)避政府責任增加招致的“超負荷”風險，順利推進政府部門的管理創(chuàng)新與能力建設(shè)。

(一)完善網(wǎng)站設(shè)計，優(yōu)化政務(wù)流程

公民社會民眾個體與組織團體的政治覺悟、權(quán)利意識和參與熱情普遍高漲，現(xiàn)代政府正承載著急劇變化的外部形勢和內(nèi)部改革的雙重壓力。網(wǎng)絡(luò)通信和計算機技術(shù)的快速發(fā)展和普及應(yīng)用，有利于促進轉(zhuǎn)變政府治理思路、改進政府服務(wù)質(zhì)量以及革新具體治理方式。

1.網(wǎng)站設(shè)計的健全與完善

現(xiàn)代信息技術(shù)具有數(shù)字化、自動化以及多樣化的運行特性，傳統(tǒng)政府的政務(wù)信息傳遞模式以及管理服務(wù)方式越來越難以跟上時代變化的步伐，這也使得依托網(wǎng)站設(shè)計實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)內(nèi)外科學(xué)化、規(guī)范化和程序化的輸入輸出變得必要與可能；當然，也為政府組織精簡重組提供便利的操作工具和穩(wěn)固的輿情基礎(chǔ)。具體而言，一方面，借助信息技術(shù)搭建相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺增強政務(wù)信息輸入輸出的速率與效率，拓寬了公眾獲取豐富信息資源的渠道，便于公眾及時捕捉政策信息以便作出快速回應(yīng)。對于政府部門而言，可以依據(jù)政策反饋實施科學(xué)評估，保證政治過程的前后銜接、通暢遞進以及程序規(guī)范，實現(xiàn)政策發(fā)布與政策執(zhí)行的有效性、連續(xù)性和一致性目標；另一方面，尚未健全的公共組織越發(fā)陷入的日益增多的繁雜事務(wù)和提高行政效率與降低行政成本間的矛盾困境，擺脫官場病的制度頑疾是當前政府部門面臨的重大課題。與權(quán)威合理化及職能界限清晰化協(xié)同并進的就是有必要引入信息管理技術(shù)、采納互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)操作經(jīng)驗，實現(xiàn)政治結(jié)構(gòu)的合理分化和政治資源的有效節(jié)約。當然，“電子政府的建設(shè)當然需要較大投入，但這筆賬到最后一算，肯定是節(jié)省大于支出”[6]。

2.政務(wù)流程的優(yōu)化與整合

按照職能層面的范疇，依據(jù)政府所屬各自不同的職能界別來進行歸類，通過政府不同的職能類別進行具體細化構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)政府的虛擬組織，借以設(shè)置聯(lián)動統(tǒng)一的職能中心來完成不同職能機構(gòu)之間的信息交接和聯(lián)動溝通。在功能意義上，可以依據(jù)實際需求將政府職能系統(tǒng)加以整合，按照不同管理職責與服務(wù)功能劃分相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)板塊。

(二)強化互動功能，提升服務(wù)質(zhì)量

市場經(jīng)濟條件下多元利益群體競相崛起，社會公眾的利益需求日趨多樣化，這些變量要素的生成演化對政府組織的治理能力與服務(wù)水平提出了更高要求。作為完善制度規(guī)則、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化迫切需求的關(guān)鍵部分，行政體制改革的核心要旨即在于以推進政府職能轉(zhuǎn)型作為改革的突破目標和攻克對象；而作為職能轉(zhuǎn)型的必要環(huán)節(jié)與基本內(nèi)容，權(quán)力資源的有限下放和適度分散是構(gòu)建分權(quán)導(dǎo)向的多元治理主體的題中應(yīng)有之義。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與運用為肩負不同“權(quán)責”使命的治理主體相互溝通及協(xié)作既帶來了契機，也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。權(quán)責界限的充分劃定和明晰構(gòu)成了當前協(xié)調(diào)創(chuàng)建公營與私營、政府與社會、政府與公民之間不同網(wǎng)絡(luò)平臺的前提要件和內(nèi)在要求。由于網(wǎng)絡(luò)政務(wù)具備的交互式、開放性和直接性的特點，可以通過強化網(wǎng)絡(luò)互動功能，拓寬公眾參政議政的渠道，使公民便捷地參與政府決策活動，這樣不僅有助于完善公民利益的表達機制，保障公民平等的利益表達權(quán)利 ；而且也有利于強化對于公共部門的監(jiān)督，促進政府廉政建設(shè)，防范杜絕任何管制行政、人情行政以及暗箱行政等違規(guī)違紀行為，進而有效遏制官僚體制衍生的公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化所導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。公民參與網(wǎng)絡(luò)的行為“增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的成本，培育了強大的互惠規(guī)范，促進了交往，促進了有關(guān)個人品行的信息之溝通。”[7]

信息技術(shù)的操作平臺架起了政府與民眾間相互溝通、彼此協(xié)作的媒介橋梁，成為維系社會公眾與公共組織之間密切聯(lián)系的空間紐帶。依托網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，政府部門可以及時快捷地了解政情和民意，進而利用新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用，實現(xiàn)公共行政的導(dǎo)向性功能。社會公眾依靠網(wǎng)絡(luò)平臺以主動的政治熱情和理性的參與方式在相對寬松自由的互動空間暢所欲言，既保持與決策者之間的良序政治溝通，也有利于激發(fā)網(wǎng)絡(luò)時代的群體意識和社會凝聚力，極大拓寬公民政治社會化的實施途徑。

(三)深化職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建電子政府

信息時代的社會生活充斥著信息爆炸的特征。信息革命的轟轟烈烈與政府改革的澎湃浪潮迅猛來襲，未來政府朝著“一站式”、“跨機關(guān)”、“自助式”甚至“7×24小時”的方向發(fā)展已成大勢所趨?！帮w速發(fā)展的信息技術(shù)影響著社會的每一個領(lǐng)域，為政府信息的廣泛傳播奠定了技術(shù)基礎(chǔ)，也為政府實現(xiàn)改革目標提供強有力的技術(shù)支持”[8]。技術(shù)要素的日益成熟和管理經(jīng)驗的積累豐富，促使政府部門按照職能合理設(shè)置、規(guī)模有效控制以及行政流程科學(xué)設(shè)置的進展目標優(yōu)化重組，并且朝著暢通快捷、先進實用和安全準確的整體框架方向發(fā)展以明朗的模型，為此政府部門管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的規(guī)范性、透明性與有效性因此便能加以改善。

作為工業(yè)化社會向信息化社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然產(chǎn)物，電子政務(wù)的實質(zhì)亦即是對工業(yè)時代政府形態(tài)的再造。電子化組織模式與傳統(tǒng)組織模式相比，兩者在目標設(shè)計、控制機制以及結(jié)構(gòu)形態(tài)上表現(xiàn)出明顯的差異。傳統(tǒng)政府工作模式總是強調(diào)以政府實體和機構(gòu)職能為辦事重心，使企業(yè)與公眾總是繞著政府部門循環(huán)旋轉(zhuǎn)；電子化組織模式則因其開放的外部導(dǎo)向性而將主要精力轉(zhuǎn)向?qū)ν獠啃畔⒌牟蹲郊袄蒙?，從而使得政府原本的職能重心、行使方式與職能關(guān)系必然做出相應(yīng)地適應(yīng)性調(diào)整。強大的網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺不僅足以推翻官僚制的“逆向效率悖論”，也為條件懸殊的公共治理主體賦予了相對自由的平等話語權(quán)。

政府改革是一項長期而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。政府職能轉(zhuǎn)變有賴于完備的制度設(shè)計、健全的法律體系，需要科學(xué)規(guī)劃、分步實施、量力而行。當然，開闊的改革視角也是不可或缺的必備要素。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)從結(jié)構(gòu)層面和工具層面對改變傳統(tǒng)政治的某些內(nèi)容、形式、目標及操作手段，作用不容小覷。特別是作為一種全新理念和技術(shù)支撐在推動政府組織的制度創(chuàng)新、機構(gòu)改革與能力建設(shè)方面，意義巨大。但是必須明確，作為一種操作工具，技術(shù)本身的目的效應(yīng)不可避免地帶有某種有限性與可塑性。在當前普遍熱衷的電子政府建設(shè)上，誠然，政府治理變革的最終目的是達成善治秩序，電子政府是通向這個秩序的重要手段，但其既非唯一也非萬能，必須理性看待網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府治理模式轉(zhuǎn)型進程中的雙重影響，尤其不能過分夸大其政治作用及社會功能。

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責任編校：汪沛

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2016)01-0095-04

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.01.022

作者簡介：汪金玉，男，安徽桐城人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

基金項目：安徽師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新與實踐項目(2015cxsj106)。

*收稿日期：2015-09-30

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-03-09 13:49網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160309.1349.022.html