劉仕琦　段元萍

國企改革的國際啟示——基于經(jīng)濟(jì)效率的角度

劉仕琦段元萍

本文基于國際比較的角度研究了英國、新加坡、阿根廷、智利、土耳其等國國有企業(yè)改革的歷程，發(fā)現(xiàn)這五個國家在國有企業(yè)改革實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的階段全要素生產(chǎn)率都有所提升，根據(jù)他們的改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，得到一些啟示，對我國正在進(jìn)行的國企改革有一定的借鑒意義。

國企改革；全要素生產(chǎn)率；民營化

一、海外的國有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)

1.英國

20世紀(jì)70年代初，英國國有企業(yè)效率低下，不但企業(yè)盈利增長率大幅落后于同期全球制造業(yè)的平均水平，且有些企業(yè)需要政府大量補(bǔ)貼才能得以運(yùn)轉(zhuǎn)。而這一時期，英國國有企業(yè)的固定資產(chǎn)額約占全國總資產(chǎn)額的30%，占經(jīng)濟(jì)總量近三成的國企績效低下給英國經(jīng)濟(jì)帶來沉重負(fù)擔(dān)。整個70年代英國的年均通貨膨脹率高達(dá)12.5%，而經(jīng)濟(jì)的平均增長率僅為2.2%，財(cái)政赤字更是規(guī)模巨大。這一局面導(dǎo)致在1979年的大選中，保守黨候選人撒切爾夫人通過民營化的主張贏得了大選勝利。

撒切爾夫人實(shí)行的國企改革主要分為三個階段：

第一階段是1979-1983年。這一階段改革的主要做法是出售那些處于競爭性行業(yè)，且運(yùn)作模式已經(jīng)符合市場經(jīng)濟(jì)要求的國有企業(yè)，如英國國家石油公司、英國宇航公司、全國貨運(yùn)公司和聯(lián)合港口公司等。這些公司的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)被一次性或分多次出售給私人部門。

第二階段是1984-1994年。在這一階段中，撒切爾政府將國企民營化的范圍擴(kuò)大到有較多虧損的自然壟斷性行業(yè)和公共事業(yè)部門，如電信、電力、煤氣、交通等行業(yè)。這一階段除了采取出售股權(quán)的方式外，還采取了證券化和員工持股等方式。

第三階段是1995年之后。民營化進(jìn)一步深化，那些完全依賴政府補(bǔ)貼維持經(jīng)營的非競爭性企業(yè)也納入改革范圍，包括郵政系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、公共運(yùn)輸系統(tǒng)等公共事業(yè)部門。這類企業(yè)的民營化的方式主要是采取發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)的形式。

英國民營化取得了顯著效果。首先是財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕。在民營化改革之前，政府每年對虧損企業(yè)的補(bǔ)貼達(dá)40億美元以上，財(cái)政不堪重負(fù)，而改革后財(cái)政負(fù)擔(dān)明顯減輕，并于1988年實(shí)現(xiàn)了財(cái)政盈余。其次是證券化率的提升，1988年英國證券化率只有88%，1999年達(dá)到了188%。最重要的一點(diǎn)是勞動生產(chǎn)率的提升，我們可以用全要素生產(chǎn)率（TFP）的變化來觀察這一過程，并以同期法德兩國的狀態(tài)作為對比。80年代之前，由于高度的國有化，英國勞動生產(chǎn)率明顯低于德法兩國。80年代初至90年代末，德國的全要素生產(chǎn)率基本上處于趨勢下降狀態(tài)，法國是基本持平，而英國卻出現(xiàn)了顯著的提升。民營化改革對于勞動生產(chǎn)率的提升具有顯著的解釋力。

2.新加坡

新加坡1965年建國。70年代初，新加坡政府著眼于自身獨(dú)特的地理位置和石油危機(jī)的契機(jī)，出資成立了新加坡石化集團(tuán)、新加坡石油公司等一批“政聯(lián)企業(yè)”（國有企業(yè)）。但是到了70年代中期，隨著國有企業(yè)的增多，效率問題逐漸凸顯，政府管理成本亦越來越高。新加坡國有企業(yè)改革大體分兩個階段。

第一個階段是通過“淡馬錫化”來提升企業(yè)運(yùn)營效率。1974年，由新加坡財(cái)政部出資組建了淡馬錫公司，專門負(fù)責(zé)經(jīng)營國家投入到各類國有企業(yè)的資本。淡馬錫模式的關(guān)鍵在于政府變成“撒手掌柜”，與企業(yè)保持“一臂之距”，即本身不參與其控股公司的經(jīng)營管理工作，只對結(jié)果進(jìn)行負(fù)責(zé)，以此來保障國有資本運(yùn)營環(huán)節(jié)的市場化。

第二個階段是淡馬錫把其占有的一些市場化的領(lǐng)域退讓給民營企業(yè)的階段，類似于國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域及廣泛的混合所有制。新加坡于1985年宣布進(jìn)行民營化，開始出售國有企業(yè)的部分股權(quán)。1987年更是批準(zhǔn)了《公共部門民營化報(bào)告》來指導(dǎo)民營化進(jìn)程。淡馬錫公司從國內(nèi)公司戰(zhàn)略性地讓渡了大量股權(quán)，并將抽身出來的資本投往海外。1988年，淡馬錫公司開始對亞太、美國等地區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資。

從全要素生產(chǎn)率（TFP）來看，第一階段的國企改革大體是效率增進(jìn)的，它帶來了新加坡勞動生產(chǎn)率的緩幅提升；而大幅提升TFP的是第二階段的改革，它在1986年前后形成了一個迅速抬升的二階拐點(diǎn)。

3.阿根廷

阿根廷的國有企業(yè)是20世紀(jì)60年代拉美國有化運(yùn)動的產(chǎn)物。到了70年代，阿根廷開始面臨嚴(yán)重滯脹，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，國有企業(yè)效率偏低的問題亦開始暴露，于是全面國有企業(yè)改革的設(shè)想被陸續(xù)提出。整體來看，阿根廷的國有企業(yè)改革也可以分為兩個階段：

第一階段是1976-1982年的小幅度民營化的嘗試。這一階段進(jìn)行民營化的企業(yè)主要是小型國有企業(yè)，其中大部分是政府當(dāng)初為防止失業(yè)率攀升而購買的小型私企。在這一階段，阿根廷經(jīng)濟(jì)政治經(jīng)濟(jì)形勢不穩(wěn)，改革約束較大，只有100家左右的國有企業(yè)嘗試性地實(shí)行了民營化。

第二階段是1989-1995年的正式民營化。從梅內(nèi)姆總統(tǒng)執(zhí)政開始，阿根廷開始了大規(guī)模的民營化改革。根據(jù)作為民營化指導(dǎo)方案的《國家改革法》和《經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)法》，政府制定了大規(guī)模的國有企業(yè)改革計(jì)劃。新的改革計(jì)劃先是將電信、電力、郵政、鐵路等公共服務(wù)部門列入改革對象，然后過渡到一般工業(yè)部門。1992年阿根廷天然氣和電力服務(wù)業(yè)民營化；1993年阿根廷進(jìn)一步出售了占國有企業(yè)總產(chǎn)值將近25%的石油礦藏管理局和鋼鐵企業(yè)。

從全要素生產(chǎn)率（TFP）的變化來看，第一階段的小幅民營化幾乎沒有作用；而第二階段的民營化大幅提升了生產(chǎn)率。當(dāng)然，阿根廷的民營化在整體實(shí)施效果上備受爭議，后來亦出現(xiàn)反復(fù)。

4.智利

1973年皮諾切政府上臺后，智利開始推行國有企業(yè)的民營化改革。智利的國企改革分為兩個階段：

第一階段是1974-1984年，這段時期的改革基本上是休克療法。1974年智利政府宣布將當(dāng)初國有化的300多家企業(yè)退還給原來的所有者；1975-1979年，智利又限期將200多家國有企業(yè)進(jìn)行拍賣。1978年，絕大部分國有銀行被私有化。與民營化同時，智利政府大刀闊斧進(jìn)行了價格放開、利率管制的完全放開及資本賬戶放松管制的改革。同時，推動的過于激進(jìn)的改革節(jié)奏帶來了一些負(fù)面后果，最主要是在民營化過程中生產(chǎn)資本和金融資本過于集中，加劇了經(jīng)濟(jì)波動；外資無序流入催生本幣升值，抑制出口并最終帶來經(jīng)常項(xiàng)目惡化。在墨西哥危機(jī)的影響下，外資對智利的償債信心亦產(chǎn)生懷疑，債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步蔓延到智利。在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下，智利的民營化被迫重走退路，部分企業(yè)、銀行再度收回國有。

第二階段是1985-1996年，智利政府吸取上次改革的教訓(xùn)，采取逐步分散股權(quán)的方法，減少單一私有資本對國有企業(yè)股權(quán)的集中度。同時，智利政府將國有改革的范圍從小企業(yè)擴(kuò)大到公益性服務(wù)等基礎(chǔ)性行業(yè)，除了重要資源以及核基礎(chǔ)設(shè)施外，大部分領(lǐng)域進(jìn)行了民營化改革。

智利是一個可以為漸進(jìn)式改革提供一定支撐的案例。整體來看，智利在第一階段的改革比較激進(jìn)，政府迅速地將國企民營化，且切斷了對其的補(bǔ)貼，企業(yè)經(jīng)營所面臨的外部價格、利率、匯率環(huán)境幾乎一夜之間變化。雖然改革使全要素生產(chǎn)率（TFP）迅速提升到一個較高水平，但同時也加劇了經(jīng)濟(jì)體系的不穩(wěn)定。在外部危機(jī)爆發(fā)之后，生產(chǎn)率再度“過山車”一樣大幅下降。危機(jī)過后，政府再次推進(jìn)民營化時手段相對緩和，并且嚴(yán)格限制了資本過度集中，第二階段改革后，全要素生產(chǎn)率穩(wěn)步提升。

5.土耳其

土耳其在經(jīng)歷了1925-1950年的大蕭條后大力開展國有化。政府在公益性行業(yè)進(jìn)行大量投資，建立了大量的國有企業(yè)，主要集中在交通運(yùn)輸、礦山資源、金融、軍工、煤炭、食品加工等行業(yè)。傳統(tǒng)的國有企業(yè)在大蕭條后對土耳其經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動作用，但自身局限性亦日益顯現(xiàn)。

1984年前后土耳其政府開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行對外開放，減少政策干預(yù)，廢除計(jì)劃定價政策。1982年政府成立了資本市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，之后在多個領(lǐng)域廢除了國有企業(yè)的壟斷。但整體來看，1984-2000年期間，土耳其的民營化改革十分緩慢。

2002年，雷杰普·埃爾多安領(lǐng)導(dǎo)的正義與發(fā)展黨贏得了議會選舉后，土耳其的民營化改革明顯加快。土耳其政府對國有股權(quán)進(jìn)行大規(guī)模的減持，能源、電信、港口、機(jī)場、交通、煙草等領(lǐng)域均推動了國有資產(chǎn)的改革。

土耳其的民營化改革從全球范圍內(nèi)來說都基本上是最新的一個案例，一直到現(xiàn)在都在繼續(xù)進(jìn)行。土耳其改革引發(fā)了一些副作用，比如失業(yè)率上升等，這一點(diǎn)對其改革的效果亦形成一定沖擊。

從實(shí)際經(jīng)濟(jì)績效來看，土耳其從2003年開始的一輪國有企業(yè)改革整體還是提升了全要素生產(chǎn)率（TFP）的，直到被2008年金融危機(jī)所打斷。

二、海外五個國家國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

第一，國企改革是一個長期的過程，對每一階段的改革是否徹底不要苛求。從海外經(jīng)驗(yàn)案例看，國企改革持續(xù)20年以上的時間是常見情況，基本上每個國家的改革都會分為兩個或三個階段。中國國有企業(yè)改革先后經(jīng)歷了1983-1991（撥改貸、獨(dú)立核算、利潤考核）、1992-1998（股份制和現(xiàn)代企業(yè)制度）兩個高峰階段；2014年后，中國新一輪國企改革啟動，這是國企改革走向深化的一個關(guān)鍵機(jī)會。

第二，國企改革是存在經(jīng)濟(jì)增長紅利的，相對深入的國企改革可以持續(xù)提高全要素生產(chǎn)率（TFP）。幾乎所有的案例中，實(shí)質(zhì)性的國有企業(yè)改革之后都出現(xiàn)了TFP的提升。

第三，國企改革和其他經(jīng)濟(jì)改革是可以相互影響的，改革配套機(jī)制的缺失將會帶來改革失敗。最常見的一種失敗模式是類似于智利改革，改革配套的失敗導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)脆弱性上升，而外部危機(jī)的沖擊導(dǎo)致改革出現(xiàn)反復(fù)。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.018