王新濤

基于城市群發(fā)展階段的中原城市群發(fā)展策略研究

王新濤

科學判定城市群發(fā)展階段，是制定城市群發(fā)展策略，推進城市群協(xié)同發(fā)展的基礎和前提。立足于中原城市群的階段性特征，著眼于國家級城市群的建設，客觀分析中原城市群面臨的難點和問題，根據(jù)中原城市群所承擔的目標任務，提出中原城市群協(xié)同發(fā)展的對策建議。

中原城市群；發(fā)展階段；對策

中原城市群從“八五”計劃開始醞釀，至今已經(jīng)歷時20多年。隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、河南發(fā)展階段和發(fā)展基礎的變化、交通通訊技術的進步，中原城市群的空間范圍也在不斷調(diào)整?，F(xiàn)階段，中原經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》也將中原城市群定位為中西部地區(qū)推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的四個重要增長極之一，迫切需要按照國家級城市群的發(fā)展定位、發(fā)展要求和發(fā)展思路，重新審視中原城市群所處的發(fā)展階段，并根據(jù)其發(fā)展的階段性特征，科學把握推動中原城市群發(fā)展的重點難點問題，切實明確中原城市群發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，構建中原城市群協(xié)同發(fā)展機制，為加快中原崛起河南振興富民強省進程，為讓中原更出彩提供戰(zhàn)略支撐。

一、中原城市群所處的發(fā)展階段分析

1995年，中共河南省委第六次黨代會報告第一次明確提出中原城市群的概念，并初步提出了中原城市群的發(fā)展思路。此后，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、黨代會報告、政府工作報告、新型城鎮(zhèn)化指導意見等重要文件中，河南省委、省政府多次提出推進中原城市群發(fā)展的政策措施，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中原城市群重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系和生態(tài)環(huán)境建設。到2013年9月，中原經(jīng)濟區(qū)涉及的5 省30個市在鄭州舉行了中原經(jīng)濟區(qū)首屆市長聯(lián)席會議，30個省轄市市長簽署了共同推進中原城市群建設戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，將全力打造跨省級行政區(qū)域的中西部城市群，使之成為與長江中游城市群南北呼應、引領中西部經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。中原城市群的空間范圍也從9城市、18城市擴展至中原經(jīng)濟區(qū)的30個省轄市。30個省轄市包括河南省內(nèi)的18個省轄市，河北省的邢臺市、邯鄲市，山西省的長治市、晉城市、運城市，安徽省的宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和山東省的聊城市、菏澤市。

1.城市群發(fā)展階段相關研究

近年來，國內(nèi)外諸多專家學者對城市群的發(fā)展階段進行了研究，但是其劃分標準多數(shù)根據(jù)研究目的、研究對象、研究視角乃至研究的時代背景不同而體現(xiàn)出差異。大多數(shù)研究都以城市群發(fā)展成熟度為依據(jù)進行劃分，體現(xiàn)了鮮明的城市生命周期特征[1]。和城市的生命周期理論類似，城市群作為城市組成的有機系統(tǒng)，其發(fā)展階段也必然經(jīng)歷雛形、形成、發(fā)展、成熟，最后突破發(fā)展門檻進入下一輪發(fā)展周期的過程。并且諸多專家學者對于城市群發(fā)展的最高階段的特征認識比較一致，即體現(xiàn)為基礎設施一體化、空間組織一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、公共服務一體化和生態(tài)建設一體化[2]。

2.中原城市群的發(fā)展階段

按照五個一體化的發(fā)展目標，分別對中原城市群在五個方面的進展情況進行對比，對中原城市群的發(fā)展階段進行總體判斷。

第一，從基礎設施方面，中原城市群各城市之間已經(jīng)形成了相對完善的基礎設施，高速鐵路、高速公路、城際鐵路等快速交通方式逐漸成為城市之間的主要連接通道，城市緊密度有所增加，為城市群各城市之間的融合發(fā)展奠定了堅實的基礎。第二，從空間組織方面看，鄭州作為中原城市群的核心城市，仍以空間集聚為主，集聚力大于分散力，近年來城市流入人口數(shù)量在全國大中城市中位居前列，城市邊界持續(xù)擴大，已經(jīng)擴展至周邊的開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌等地，但是對中原城市群邊界地區(qū)的城市輻射帶動能力非常有限，且中原城市群內(nèi)部其他城市之間的空間聯(lián)系不夠緊密。第三，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面看，中原城市群各城市之間已經(jīng)有了一定的經(jīng)濟聯(lián)系，例如與鄭州毗鄰的焦作武陟縣、新鄉(xiāng)原陽縣和平原示范區(qū)、開封尉氏縣、許昌長葛市等地。但是其他城市之間彼此的產(chǎn)業(yè)橫向與綜合分工不清晰，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度不強，甚至還存在同構化與招商引資中的惡性競爭。第四，從公共服務方面看，由于公共資源配置傾向于鄭州、洛陽等大中城市，導致城市之間兩極分化問題日益凸顯，城市之間公共服務的差距也逐漸拉大。第五，從生態(tài)建設方面看，中原城市群范圍內(nèi)還未就區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同治理方面提出過卓有成效的對策和建議。此外，從協(xié)調(diào)機制上看，盡管2013年9月已經(jīng)舉行了首屆市長聯(lián)席會議，共同簽署了推進中原城市群建設戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，并且中原城市群上升到中西部國家級城市群的地位，但是協(xié)調(diào)機制僅限于聯(lián)席會議的形式，具體在重大基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)分工合作、生態(tài)環(huán)境共建等方面還沒有形成強有力的協(xié)調(diào)機構和機制。根據(jù)上述六個方面的分析特征，擴容后的中原城市群各城市在功能定位、產(chǎn)業(yè)分工等方面仍然存在一定的內(nèi)耗，僅限于城市群發(fā)展的初級或雛形階段，迫切需要加快推進中原城市群的一體化。

二、當前發(fā)展階段中原城市群要破解的若干難題

中原城市群要實現(xiàn)當前發(fā)展階段向更高級發(fā)展階段的跨越，還要解決如下難題：

1.特殊區(qū)情問題

依托中原經(jīng)濟區(qū)構建中原城市群，具有特殊的區(qū)情，這些特殊區(qū)情決定了建設中原城市群的特殊難度。中原經(jīng)濟區(qū)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)和糧食生產(chǎn)核心區(qū)，肩負著國家糧食生產(chǎn)和維護糧食安全的重任，據(jù)統(tǒng)計，僅河南全省糧食總量約占全國的1/ 10，小麥產(chǎn)量占全國的1/4強。中原經(jīng)濟區(qū)也是國家重要的生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域，涵蓋大別山——桐柏山、太行山、伏牛山三大山系，又是南水北調(diào)中線工程的水源地，加強生態(tài)和環(huán)境保護關系全局。因此，在構建中原城市群的過程中，如何正確處理中原經(jīng)濟區(qū)與中原城市群的關系，正確處理城市群建設與經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，如何在推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中更好地推進新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成為中原城市群建設中要著力思考的重大問題[3]。

2.省級協(xié)調(diào)難度較大

中原城市群涉及范圍大、面積廣，涵蓋5省30個省轄市和3個縣(區(qū))，由于分屬不同的省份，不同的行政隸屬關系，省級協(xié)調(diào)起來難度較大。尤其是中原城市群是以河南省為主體，其他四省涉及城市相對較少，其往往認為中原城市群是河南一省的事情，在涉及重大利益的時候其往往習慣于“搭便車”，而在不能給自身帶來利益的情況下往往缺乏合作“熱情”。同時，一些城市基于地方發(fā)展的考慮，往往從本地區(qū)的角度來考慮問題，缺乏大局意識和整體觀念，從而產(chǎn)生了一些諸如行政壁壘、市場分割、區(qū)域障礙等現(xiàn)象與問題，導致在跨界交通設施建設、水資源使用、生態(tài)環(huán)境治理以及人員流動上以鄰為壑，阻礙著城市群健康可持續(xù)發(fā)展[4]。因此，在構建中原城市群的過程中，如何打破“一畝三分地”的定式思維，構筑形成區(qū)域發(fā)展共同體，從頂層規(guī)劃到具體執(zhí)行，還有諸多難題需要攻克。

3.核心城市帶動力不強

核心城市是城市群快速發(fā)展的關鍵和保證。核心城市發(fā)展速度的快慢、規(guī)模的大小以及實力的強弱，對于城市群發(fā)展的速度、質(zhì)量和效益具有舉足輕重的作用。核心城市事關城市群的凝聚力，相比長三角、珠三角、京津冀、長江中游以及成渝等城市群的核心城市，中原城市群的核心城市——鄭州，無論是從經(jīng)濟總量和發(fā)展規(guī)模，還是從經(jīng)濟實力和競爭能力等方面，都還存在著相當?shù)牟罹?。但目前的鄭州，中心城區(qū)常住人口已超過600萬，城市交通擁堵、住宅緊缺、環(huán)境污染等大城市病凸顯，已嚴重影響了其城市運行效率，必須通過更科學的理念和方法來改造鄭州，確保其在發(fā)展壯大的同時保持健康的狀態(tài)。

4.交通運輸“最后一公里”尚未解決

城市群一體化發(fā)展，交通的互聯(lián)互通是最基本的條件。從大的格局來看，目前河南高鐵建設穩(wěn)步提速，以鄭州為中心的米字形快速鐵路網(wǎng)已初具雛形，鄭開、鄭焦和鄭機城際鐵路也已通車運營。按照計劃，中原城市群未來將通過高速鐵路與城際鐵路網(wǎng)串聯(lián)，從鄭州出發(fā)，半小時內(nèi)即可通達全域。再加上已有的高速公路網(wǎng)絡，這將使中原城市群的內(nèi)部的通達性進一步提升。但從現(xiàn)有的實際情況來看，中原城市群在交通互聯(lián)互通方面還有待更為深入細致地推進，主要是兩大方面：一方面要關注交通設施的投資效率問題。比如鄭開城際鐵路，先期共設有鄭州東站、賈魯河站、綠博園站、運糧河站和宋城路站5個車站，但在實際運行中呈現(xiàn)“兩頭熱、中間冷”的情況，因此在距離開通僅僅1年之后賈魯河站和運糧河站就因客流太少被迫關停。另一方面是要解決好城市交通與城際交通的互通互聯(lián)問題。比如新近開通的鄭機城際鐵路設在經(jīng)開區(qū)和港區(qū)的車站，由于沒有能夠輻射周邊地區(qū)的配套公交系統(tǒng)，乘客的出行需求無法與城際鐵路對接，從而嚴重制約了城際鐵路促進區(qū)域聯(lián)通作用的發(fā)揮。

三、推進中原城市群向高階段跨越的具體舉措

站在新的歷史起點上，構建中原城市群，既要充分認清當前面臨的新情況、新問題，突出重點，把握關鍵，精準發(fā)力，著力形成中原城市群建設的新局面；又要科學把握構建中原城市群的重點難點問題，循因施策，重點突破，有效解決，著力形成中原城市群發(fā)展的新格局。

1.堅持交通先行，強化城市群一體化發(fā)展的基礎支撐

借鑒香港、上海等地非常成熟的經(jīng)驗，堅持系統(tǒng)謀劃，部門協(xié)調(diào)，大力推進重大交通工程，注重多層次的軌道交通體系建設，加強各種運輸方式的高效銜接，把“零距離換乘、無縫對接”的交通布局理念落到實處，既要注重發(fā)揮軌道交通等快速交通運輸方式對城市群空間結構的引導和優(yōu)化調(diào)整作用，將快速交通運輸方式作為城鎮(zhèn)布局的依托，形成以軌道交通、高速公路為主導的復合型交通走廊；又要切實解決好最后一公里問題，加快建設高效率的集疏運體系，以干線高鐵、城際鐵路支撐城市群城市之間的商（公）務出行，以區(qū)域快線或市郊鐵路系統(tǒng)支撐高效率的通勤出行，提高城際通勤效率。

2.構建評估體系，把握城市群一體化發(fā)展的動態(tài)特征

根據(jù)城市群發(fā)展的科學內(nèi)涵和基本特征，結合國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，積極建立中原城市群發(fā)展質(zhì)量評價的評估體系，定期對中原城市群各城市的發(fā)展質(zhì)量和效益進行評估，并把其作為考核城市發(fā)展成效和領導干部工作能力的重要依據(jù)。中原城市群發(fā)展質(zhì)量評價體系指標的制定，既要包括經(jīng)濟發(fā)展指標，也要涵蓋社會事業(yè)、空間結構、人口轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境、資源利用等方面的指標，以便從多維視角來綜合考量城市群的發(fā)展質(zhì)量和效益水平，以及時對中原城市群發(fā)展中存在的問題進行深入剖析和政策的適應性調(diào)整。

3.重點實施邊界突破，積極開展跨區(qū)域戰(zhàn)略合作試點

中原城市群作為跨省域的城市群，其省際交界城市的合作與發(fā)展是城市群一體化的關鍵環(huán)節(jié)，關系到城市群能否協(xié)同發(fā)展目標的實現(xiàn)。要積極推進城市跨區(qū)域戰(zhàn)略合作試點示范工程，培育和形成一批跨區(qū)域戰(zhàn)略合作示范區(qū)。以共建承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為抓手，積極推進晉陜豫“黃河金三角”區(qū)域合作示范區(qū)建設。積極推進南陽、駐馬店、襄陽、十堰、渭南等城市的戰(zhàn)略合作，打造豫鄂陜區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)。積極推進商丘、菏澤、亳州、阜陽、周口等城市的跨區(qū)域合作，打造豫魯皖區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)。加強安陽、長治、邯鄲、聊城等城市的戰(zhàn)略合作，打造冀魯豫合作發(fā)展示范區(qū)。積極推進濟源、焦作、晉城、運城、長治等城市的戰(zhàn)略合作，打造豫晉區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)。

4.明確核心城市功能，增強鄭州帶動作用

當前，將鄭州放在中原城市群內(nèi)部作為核心考慮，鄭州首先要明確自己的核心定位，也就是在中原城市群發(fā)展中要積極發(fā)揮什么樣的作用，以更好地實現(xiàn)與其他城市的錯位發(fā)展。畢竟，在中原城市群現(xiàn)有的發(fā)展階段，鄭州作為核心增長極的集聚功能仍然大于輻射功能。鄭州按照有所為有所不為的原則保留核心功能，疏散非核心功能，不僅可以為其他城市發(fā)展提供機會，而且還可以為自身的未來發(fā)展預留空間。當前一個時期，鄭州的核心功能應該定義為管理、信息、文化、創(chuàng)新、流通五大功能，制造功能等要積極向外疏散。第一，提升中心城區(qū)的綜合服務功能，通過強化科技創(chuàng)新和文化引領，促進高端要素聚集，優(yōu)化提升中心城區(qū)現(xiàn)代服務功能，著力提升鄭東新區(qū)高端要素集聚功能，積極提升高新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的支撐能力，不斷強化鄭州的國家區(qū)域性中心城市地位。第二，強化產(chǎn)業(yè)支撐能力，重點發(fā)展電子信息、汽車、高端裝備等先進制造業(yè)和金融、現(xiàn)代物流、文化等現(xiàn)代服務業(yè)，壯大總部經(jīng)濟，打造全國重要的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)基地。第三，優(yōu)化城市發(fā)展形態(tài)，密切中心城區(qū)與新鄭、新密、滎陽、登封等周邊縣城的聯(lián)系，推進組團式發(fā)展，加快建設以中心城區(qū)為核心、外圍組團為支撐、小城鎮(zhèn)為節(jié)點發(fā)展新格局，并發(fā)揮鄭州龍頭作用，推動鄭州與開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌等毗鄰城市融合發(fā)展，形成高效率、高品質(zhì)的組合型城市地區(qū)，構建輻射帶動中原城市群發(fā)展的核心區(qū)域。

5.完善聯(lián)系席議制度，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部事務

長三角地區(qū)的成功合作經(jīng)驗為城市群的協(xié)同發(fā)展提供了借鑒。中原城市群可以借鑒長三角城市的聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)公共事務，防止城市群內(nèi)部惡性競爭，促進可持續(xù)發(fā)展[5]。同時，也要進一步研究探索如何使這種聯(lián)席會議制度更有成效，對于涉及各方利益的重大問題能夠在聯(lián)席會議制度內(nèi)得到有效解決。當前，要考慮兩個問題：第一，加快編制實施中原城市群發(fā)展規(guī)劃，積極開展和啟動城市群城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、綜合交通、基礎設施、生態(tài)環(huán)保等專項規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)籌推進城市群地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、資源開發(fā)、市場開拓、環(huán)境治理、基礎設施配套、公共服務設施共建共享等重大事項。第二，盡快細化中原城市群聯(lián)席會議章程，爭取由國家發(fā)改委牽頭，成員主要包括河南省、河北省、山東省、山西省、安徽省以及相關國家部委組成聯(lián)席會議單位，負責中原城市群發(fā)展政策制定、重大問題協(xié)商、核心利益協(xié)調(diào)等工作的推進。

[1]方創(chuàng)琳.中國城市群研究取得的重要進展與未來發(fā)展方向[J].地理學報,2014,69(8)：1130-1144.

[2]陳耀,汪彬.大城市群協(xié)同發(fā)展障礙及實現(xiàn)機制研究[J].區(qū)域經(jīng)濟評論,2016(2)：37-43.

[3]楊蘭橋.構建大中原城市群的戰(zhàn)略思考[J].區(qū)域經(jīng)濟評論,2014(4)：153-156.

[4]柴攀峰,黃中偉.基于協(xié)同發(fā)展的長三角城市群空間格局研究[J].經(jīng)濟地理,2014,34(6)：75-79.

[5]龔勝生,張濤,丁明磊,等.長江中游城市群合作機制研究[J].中國軟科學,2014(1)：96-104.

（作者單位：河南省社會科學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0039

河南省政府決策研究招標課題資助（項目編號：2015B193）]