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基于風險管理視角的高校二級管理體制下學院廉政風險防控機制研究

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論文以校院二級管理體制下教學實體型學院的黨風廉政建設為研究對象，在梳理國內外廉政風險研究的基礎上，分析了風險管理理論在高校實體學院廉政風險方面的運用，指出教學實體型學院存在的廉政風險及崗位職權目錄體系，根據查找的風險點及等級提出了具體的防控途徑。

黨委主體責任；廉政風險；防控機制

一、高校廉政建設的國內外研究趨勢

1.國外高校廉政建設情況及研究趨勢

通過查閱文獻資料了解到，國外關于高校黨風廉政建設的成果很多，研究初步形成了一定的理論，并付諸了實踐，經驗和實踐比較成熟的國家是美國、加拿大、芬蘭、英國、瑞典等。美國比較重視預防環(huán)節(jié)，同時強調依靠法律來保障廉政，注重權力運行環(huán)節(jié)的公開透明；德國政府重視對高等學校腐敗的監(jiān)督，重視對高校工作人員及教職人員的教育，并針對高校腐敗形成了有效的預警機制；英國在高校腐敗懲治方面強調教育先行的同時對違法違紀行為持零容忍態(tài)度；加拿大的審計環(huán)節(jié)是高校預防腐敗和強化監(jiān)督的重要方面，芬蘭則建立了完善的法律制度，通過法律來約束人們的行為。以上國家的高等教育體制各異，但都立足于本國的實際和傳統(tǒng)，在高校預防腐敗的機制建設方面有異曲同工之妙：①法律保障。在以上國家的高等教育運行過程中，通過法律的形式來限制權力并有效監(jiān)督是高校運行過程中的重要組成部分，它從法律的層面積極引導著高校的健康發(fā)展，并充分地發(fā)揮了法律保障和立法監(jiān)督的強大作用。②公開透明，讓權力在陽光下運行。以上國家的高校都普遍實施校務政務公開和個人財產申報制度。③教育經費的宏觀調控。西方發(fā)達國家高等教育經費的主要來源是中央或地方政府投資，投資的主要渠道一定程度上決定了政府能夠對高校實施宏觀調控，高?；顒犹幱谡谋O(jiān)督之下。④其他監(jiān)督形式。在西方發(fā)達國家中，社會團體、知名人士、家長和學生代表等可以通過多種形式參與當?shù)馗叩冉逃臎Q策和管理，在不斷暢通的參與機制中有效發(fā)揮監(jiān)督功能。

同中國相比，西方國家與中國在體制、制度、文化背景以及經濟發(fā)展現(xiàn)狀上有諸多差異，但在如何有效預防與推進廉政建設有共通之處。發(fā)達國家在高校黨風廉政建設上取得的成績和嘗試以及奉行的理念，對我國公辦高校積極構建廉政文化建設、預防腐敗機制有相當?shù)膯⑹疽饬x，總的來說比較成熟。

2.國內高校反腐機制及研究趨勢

中國高校的廉政風險管理工作起步稍微晚些。從時間節(jié)點上看，大規(guī)模的高校廉政建設始于2008年；從源地來看，主要從北京高校鋪開。目前，全國幾乎所有的高校都開展黨風廉政建設工作，并積累了一些理論和實踐經驗，也出現(xiàn)了一些研究成果。張志群、鄧婧（2012）在《高校廉政風險防范管理研究述評——基于CNKI期刊的統(tǒng)計分析》一文中從文章發(fā)表時間、文章主題、高校廉政風險防范研究分析等方面詳細介紹了自2006-2011年高校黨風廉政建設的成果?？偟膩碚f，國內關于高校黨風廉政建設的研究主要集中在以下幾個方面：①黨風廉政建設的理論視角，主要研究有風險管理理論（何希耕，2013），PDCA（計劃Plan、執(zhí)行Do、考核Check、修正Act）循環(huán)質量管理理論（北京工業(yè)大學紀委，2010）、全壽命周期理論（劉靜，2013）；②高校黨風廉政風險防控機制建設研究：斯陽等強調以制度、科技和文化三重體系來構建高校廉政風險防控機制（斯陽等，2012）；天津市委教育工委課題組（2011）認為，要遵循制度為先、流程銜接、清權確權、控程控點的原則建立高校黨風廉政建設內控機制；王朝陽（2007）認為大學應該從各個方面加強廉潔文化建設以預防腐敗的發(fā)生，有學者也從師德建設的層面論述了師德在預防高校腐敗中的重要作用（王敏，2012）；③高校具體工作領域的廉政風險管理：研究主要集中在大宗采購和招標、財務內部審計與核算以及高校職務犯罪的預警與布控等。（張國兵，2013；梁勇，2012；王彥輝，2011），是對腐敗易發(fā)區(qū)域的研究。

從CNKI檢索的文獻來看，中國對高校腐敗問題的研究起步較晚，同時也是伴隨著高等教育擴招的趨勢而來。同時，日益發(fā)達的互聯(lián)網將高校腐敗問題放入了公眾視野，高校職務犯罪、招生錄取、學術誠信、科研管理、師生關系等逐步成為社會關注的焦點和熱點，高校作為一塊滋生“腐敗”的土壤逐步走入公眾視線，防止高校腐敗逐漸成為社會關注的熱點。通過對文獻資料的整理與社會現(xiàn)象的觀察，高校對廉政風險防范管理的研究經歷了一個從無到有、從少到多的發(fā)展過程，在過程中呈現(xiàn)出國家、政府、高校三者之間的互動和相關，同時也體現(xiàn)了三者在此過程中的能動性：即運用與時俱進的管理理念和科學方法，通過不斷地嘗試和探索以此強化黨風廉政建設的科學性、制度性、執(zhí)行性。但研究依然存在一些不足，主要體現(xiàn)為預防高校腐敗機制的研究強調高校內部機制的自我調適，而對如何探索政府、高校、社會三者一體化的反腐機制，使三者之間的管理機制和社會監(jiān)督形成一個完整的體系還缺乏思考。同時，研究主要集中于高校整體的宏觀層面，關于二級學院如何進行黨風廉政建設的研究鮮見于文獻中。

二、風險管理理論與黨風廉政建設

風險管理是指某一組織對所面臨的內外風險進行評價和處理的過程，它由組織內部不同層級的人員實施，應用于組織戰(zhàn)略制訂并貫穿于組織具體工作之中，旨在識別可能會影響組織目標的潛在事項，管理風險以使其在該主體的風險容量之內，并為組織目標的實現(xiàn)提供合理保證。[2]風險管理主要由內部環(huán)境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控八個方面組成。在我國，公辦高校是國家公共管理部門，高等學校內部的管理人員和教學人員均屬于國家工作人員，一定程度上都在代國家行使公共權力，有發(fā)生腐敗和滋養(yǎng)不正之風的土壤環(huán)境。高校工作者在開展人事、教學、科研、獎助學金評定、物資采購、招生就業(yè)、信息管理等方面有發(fā)生廉政風險的可能性，這與黨風廉政建設有著密不可分的關系。

三、教學實體型學院存在的廉政風險及崗位職權目錄體系

就目前而言，高校大都實行校院二級管理體制。實施校院二級管理，就是要以權責劃分為核心，整合優(yōu)化學校教育教學資源，形成學校和學院兩個管理層級。通過學校分權和管理重心下移，轉變學校部門的管理職能，明晰學院的辦學主體地位，形成學校宏觀決策、部門協(xié)調配合、學院實體運行的管理模式。校院二級管理體制對于擴大教學實體型學院的辦學自主權、激發(fā)實體學院的活力有良好的推動力，但擴大和下放的自主權同時也帶來了一些風險。在黨風廉政建設方面，雖然學校會以簽訂黨風廉政建設責任書、紀委監(jiān)督等重要方式來約束二級學院的行為，但基于實施主體在學院的事實，黨風廉政的風險不可避免。

在對黨風廉政建設進行布控的過程中，學院黨委肩負著主體責任。同時，結合各崗位職責要求和“誰主管、誰負責”的原則，圍繞人、財、物、管理的重要領域，重點在經費管理、人事管理、資產管理、物資采購、招生就業(yè)、考試命題、評優(yōu)評獎、科研項目管理等各個環(huán)節(jié)，編制職權目錄，明確職權名稱、內容、行使主體和制度依據。

四、教學實體型學院存在的風險點、等級及表現(xiàn)形式

根據職權目錄，在此基礎上注重排查制度機制方面存在的風險點，在分析運作流程的前提下，可以初步診斷學院可能涉及的風險點，按照風險級別，分為高、中、低三級。

1.風險等級為高的風險點

（1）民主集中制建設，主要表現(xiàn)為：民主決策機制不健全，執(zhí)行黨政聯(lián)席會議和“三重一大”制度不嚴格，可能出現(xiàn)“一言堂”、集體決策失誤乃至工作人員以權謀私風險；（2）學院經費管理與使用：大額資金使用、經費預算與變更等重大財務事件，未經集體討論決定，可能造成學院辦學經濟損失；日常經費報銷審核程序不對、把關不緊、審核不嚴，可能出現(xiàn)假公濟私或虛報冒領等行為；財務管理不規(guī)范，可能產生坐收坐支和私設“小金庫”等風險；經費使用透明度不夠，可能導致經費開支的隨意性和群眾信任度的喪失；財務制度建設不健全，可能出現(xiàn)無章可循，亂用濫用從而導致經費效益未能得到有效發(fā)揮；（3）績效工資分配：績效分配不合理、不透明，可能導致以權謀私或群眾公信度的喪失，損害團隊的和諧氛圍和凝聚力；（4）物資（設備）采購：物資設備采購（包括器材、耗材采購等）未按招標、議標或競爭性談判程序進行，可能導致價、物不符，助長行業(yè)不正之風等腐敗行為；（5）實驗室建設及管理：實驗室建設偏離教學科研，重復投資，導致一方面資源緊缺，一方面資源浪費；使用過程中管理不規(guī)范，無章可循，導致設備使用壽命縮短，人為損壞設施設備；（6）保密工作：涉密試卷、地圖、測繪成果資料、數(shù)據等，如果管理失控，將導致泄密事件的發(fā)生，造成無法挽回的損失；（7）試卷制定與考試管理：試卷制定、存放違反規(guī)定，管理過程松懈，發(fā)生泄密事件；（8）干部推薦考察：不按規(guī)定程序推薦、選拔、討論決定使用干部，可能產生選人用人失誤或任人唯親；（9）印章使用和管理：公章使用不規(guī)范，管理不嚴容易導致不可預料的損失。

2.風險等級為中的風險點

（1）資產（設備）管理：資產（設備）管理如果處于無序狀態(tài)或人為損壞等現(xiàn)象、物資設備擅自借用未登記入賬或轉移他人使用，可能導致?lián)p公肥私或國有資產流失。（2）學生教學教務管理：教學工作違背教育教學規(guī)律，課程安排、教學過程等重點環(huán)節(jié)的管理如果混亂無序，將嚴重影響人才培養(yǎng)質量，損害學院的辦學聲譽和形象。（3）學生活動經費管理：學生活動經費管理如果出現(xiàn)賬目不清、不透明的情況，可能導致經費挪用現(xiàn)象。（4）評獎評優(yōu)：各類評獎評優(yōu)過程不公開透明、程序不嚴格規(guī)范，標準把關不控制嚴格，材料審核不明晰準確，有可能致使不符合條件被推薦上報，將直接影響團隊的積極性。（5）學生獎助：綜合測評程序不規(guī)范、“獎助貸補”操作過程不透明、不公開可能導致弄虛作假，侵害學生利益。（6）人才引進：不按規(guī)定程序和標準或因人設崗引進人才，可能產生廉政風險。（7）崗位聘任：教職工崗位聘任或調整不按規(guī)定文件執(zhí)行，不堅持從學院發(fā)展和大局出發(fā)，可能產生任人唯親。（8）職稱評審推薦：對教職工職稱評審推薦程序不嚴格規(guī)范，標準不統(tǒng)一，申報材料審核不嚴格，可能出現(xiàn)弄虛作假和學術不端行為的風險。（9）科研學術管理：科研項目申報程序不規(guī)范、評審把關不嚴格、條件限制不明朗，可能出現(xiàn)不公正現(xiàn)象；科研經費使用未嚴格按照規(guī)定進行審核和監(jiān)管，可能產生虛報、冒領、套取、隨意開支等違規(guī)行為；師生學術活動不規(guī)范，不誠信，弄虛作假，騙取榮譽，易產生學術腐敗風險。（10）黨員發(fā)展：組織發(fā)展把關不嚴、程序不規(guī)范，將嚴重損害黨的形象。（11）黨費管理：黨費收支情況如果不公開透明，可能導致經費挪用現(xiàn)象。（12）公務接待：不按中央八項規(guī)定厲行節(jié)約經費，鋪張浪費；在接待工作中損公肥私，造成貪污。（13）辦公用品管理：巧立名目，虛報開支；指定進貨渠道，暗中收受回扣。（14）圖書資料采購：圖書資料采購出現(xiàn)價物不符，采購過程中出現(xiàn)收受回扣現(xiàn)象，助長不正之風等腐敗行為。（15）招生就業(yè)：招生過程中不遵守相關規(guī)定，利用職務之便為他人謀取利益；就業(yè)過程中不秉公推薦等，都一定程度上影響學生切身利益。

3.風險等級為低的風險點

在學院其他活動中，未能涉及的其他活動。

五、教學實體型學院廉政風險的防控途徑

在圍繞權力運行找到基本的風險點后，在貫徹落實黨委主體責任的前提下，要努力把“教育的說服力、制度的約束力、科技的控制力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力、文化的滲透力”有機結合起來，提高反腐倡廉科學化水平，保持高校的純潔性。

1.要貫徹落實好黨委主體責任，不斷推進領導班子建設

從責任主體上看，黨委的主體責任主要包括黨委領導班子的集體責任、黨委主要負責人的第一責任、班子分管領導的領導責任。領導班子對職責范圍內的黨風廉政建設負全面領導的集體責任，領導班子主要負責人是職責范圍內的黨風廉政建設第一責任人，應當對重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調、重要案件親自督辦；領導班子其他成員根據工作分工，對職責范圍內的黨風廉政建設負主要領導責任。從責任內容上看，黨委的主體責任包括貫徹中央和上級落實黨風廉政建設的部署和要求、開展黨性黨風黨紀和廉潔從政教育、貫徹落實黨風廉政法規(guī)制度、強化權力制約和監(jiān)督、加強作風建設等許多方面。無論是從責任主體還是從內容上看，黨委主體責任的直接體現(xiàn)是在領導班子。因此，不斷加強和改進領導班子建設，依然是黨風廉政建設的重要內容。

2.要以制度建設為核心，不斷提高防腐倡廉的制度化水平

以制度建設為核心，從人、財、物等關鍵部門和重點環(huán)節(jié)的規(guī)范管理入手，制定、修訂和完善廉政、管理、監(jiān)督等各類制度，提高制度的執(zhí)行力，不斷完善黨風廉政建設和反腐敗工作的制度體系。在重要決策方面，嚴格落實民主集中制，完善“三重一大”制度的實施細則；在事務性管理方面健全程序性制度，嚴密管理流程設置，加強權力運行標準化建設。要通過制度來管人、管事，通過制度的有效實施來壓縮風險空間，減少權力的自由裁量度。要始終堅持黨務院務公開，制定黨務公開的規(guī)范性文件，明確黨務公開的目錄和具體內容，豐富公開的形式，確保權力在陽光下運行。

3.要以科技化手段為支撐，規(guī)范權力運行的諸多環(huán)節(jié)

可以建設一些科技化的監(jiān)控平臺，規(guī)范權力運行的諸多環(huán)節(jié)。教學實體型學院的重要特征之一就是黨風廉政建設與全體師生的直接或間接利益掛鉤，是學校具體方針政策之間的執(zhí)行者和受益者，如學生獎助學金的評選工作。自2008年以來，隨著國家對高等學校學生資助力度的不斷加大，大學生獎助學金評定及發(fā)放工作呈現(xiàn)出申請人多、涉及面廣、資金額大、關注度高等特點，這項工作做得好壞直接影響到廣大學生的切身利益以及校園的和諧與穩(wěn)定。雖然目前已經形成了相對規(guī)定的申請、評定、公示、發(fā)放等流程，但其中的一些具體環(huán)節(jié)如學院張貼評選結果的方式受眾面小、學生缺少統(tǒng)一渠道對公示結果發(fā)表意見等，針對這樣的問題，可以建立信息化的管理平臺，將全體學生的學分、日常管理、獎助評定納入網絡信息平臺，通過權限設置使得學生能夠看到公示結果并進行反饋。

4.要以文化建設為基礎，倡導建立廉潔文化觀

以黨風廉政教育為載體，通過廉政學習、觀看警示教育題材片、民主生活會等，牢固樹立廉政文化思想防線，通過“廉政風險查到點、懲防體系建到崗，責任風險落實到人”的思路，強化崗位和責任人的廉政教育，提高風險防范意識，不斷增強全體黨員尤其是領導干部廉潔自律的自覺性。要積極探索預防的機制，防患于未然，將風險關口前移，最大限度地教育保護涉及人員。同時，在學生中廣泛開展廉潔文化“進頭腦、進教材、進課堂”的三進工作，通過加強和創(chuàng)新新媒體建設推動建立廉潔文化觀。

5.要以建立長效機制為目標，強化監(jiān)測和反饋環(huán)節(jié)

一是對可能存在的廉政風險實施動態(tài)監(jiān)測。通過書記信箱、定期交心談心、信訪舉報、考核檢查、離任審計、網絡輿情等諸多環(huán)節(jié)和渠道，加強對責任人在崗位履職過程中的全程動態(tài)監(jiān)測，從日常的細微之處發(fā)現(xiàn)存在的漏洞和苗頭性傾向，盡可能地將腐敗風險扼殺在萌芽狀態(tài)。二是建立及時的預警和糾錯機制。一旦發(fā)現(xiàn)苗頭性的風險點，就應通過交心談心、提醒等有效形式，及時對權力運行中產生的失誤和偏頗進行調試，從而達到化解廉政風險、防止違紀違法行為發(fā)生的目的。三是建立考核評估修正機制。以年度為周期，組建考核工作小組，時間上可以分為中期檢查和年度考核，對教學實體型學院黨風廉政建設進行跟蹤評價，通過民主測評、教師座談、個別談話等方式，綜合考核評估。同時，根據考核評估結果，對存在的問題進行反饋，并要求在下一個中期檢查時進行匯報，重點檢查整改落實情況，改進防范措施和體系，結合崗位工作的調整和國家的新要求新政策對防控方案進行完善和修正。同時，在機制上可以與當?shù)貦z察院實施共建，在“校地共建”的模式下充分發(fā)揮紀檢機關的教育和震懾功能。

總之，相較整個高校的廉政風險防控，校院二級管理體制下教學實體型學院的廉政風險防控更具體和直接，同時也意味著一旦觸碰底線，則后果不堪設想。廉政建設是一項系統(tǒng)工程和長效工程，只有多管齊下，方能成效顯著。

[1]張志群,鄧婧.高校廉政風險防范管理研究述評——基于CNKI期刊的統(tǒng)計分析[J].北京教育,2012(9)：37-39.

[2]何希耕.風險管理視角下的高校廉政風險防控機制建設研究[J].內蒙古師范大學學報(教育科學版),2013(7)：60-63.

[3]北京工業(yè)大學紀委.基于PDCA理論的高校廉政風險防范管理——北京工業(yè)大學廉政風險防范管理工作的探索與實踐[J].北京教育,2010(10)：22.

[4]劉靜.全壽命周期高校廉政風險評估體系構建[J].高等建筑教育,2013,22(1)：169-172.

[5]斯陽等.“制度+科技+文化”高校廉政風險防控機制建設新探索[J].上海黨史與黨建,2012 (8)：21-24.

[6]天津市委教育工委課題組.概析高校廉政風險內控機制[J].中國監(jiān)察,2011(21)：38-39.

（作者單位：云南師范大學旅游與地理科學學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0068

本文系云南師范大學2014年黨建、思想政治理論研究課題成果]