□文/孫思華（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)　河北·石家莊）

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“省直管縣”財(cái)政體制改革問題及解決路徑

□文/孫思華
（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)河北·石家莊）

［提要］國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展受到財(cái)政體制優(yōu)劣的影響，我國(guó)自實(shí)施“省直管縣”財(cái)政體制改革到2015年底，除民族自治區(qū)外，“省直管縣”的財(cái)政體制改革在各省全面有序展開。由于財(cái)政體制改革沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，財(cái)政體制改革雖然有了很大的突破，但還是存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、公平和效率難以兼顧、缺少相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制等缺陷。針對(duì)這些缺陷，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，政府應(yīng)推進(jìn)行政體制改革，對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行清晰界定，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，分類指導(dǎo)，完善相關(guān)配套制度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：改革模式；現(xiàn)實(shí)問題；解決路徑

收錄日期：2016年3月25日

一、“省直管縣”財(cái)政體制改革的內(nèi)涵

“省直管縣”財(cái)政體制是將我國(guó)現(xiàn)有的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政體制所對(duì)應(yīng)的四對(duì)財(cái)政關(guān)系即中央對(duì)省、省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)打破，在現(xiàn)有的行政隸屬關(guān)系不變的情況下，直接建立起來(lái)一種省對(duì)縣、市的財(cái)政體制。財(cái)政體制“省直管縣”改革，是省政府與縣政府的財(cái)政之間在收支范圍、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算等方面直接關(guān)聯(lián)的改革舉措。改革所依據(jù)的核心思想是“留利于縣”，從而緩解縣政府的財(cái)政困難，達(dá)到“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的目的，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。

二、“省直管縣”財(cái)政體制改革現(xiàn)實(shí)問題

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不明確。“省直管縣”財(cái)政體制改革只是建立了省與縣之間的直接財(cái)政關(guān)系，但縣的人事權(quán)仍然要經(jīng)過市向省里上報(bào)，也就是五級(jí)行政體制對(duì)應(yīng)的是三級(jí)財(cái)政體制，這本身就是一種結(jié)構(gòu)上的不合理和不對(duì)稱。自分稅制改革開始后，中央和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)重新得到了界定，然而在省級(jí)以下的市、區(qū)、縣級(jí)的各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)錯(cuò)雜，沒有明確的界定，從而造成了“有利互爭(zhēng)、有責(zé)互推”的問題。財(cái)政收支劃分是“省直管縣”財(cái)政體制改革的核心問題，但部分省并沒有對(duì)此進(jìn)行明確劃分。雖然實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革，減少了財(cái)政層級(jí)，但縣級(jí)政府的人事權(quán)依舊要由市級(jí)向省級(jí)匯報(bào)，縣域的發(fā)展不得不受到市的約束?？h級(jí)政府的財(cái)政收入會(huì)被市級(jí)“抽頭”，影響了財(cái)政體制的制度功效。

（二）難以實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革實(shí)行的目的之一就是為了達(dá)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所追求的公平與效率。然而，公平與效率，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，讓二者達(dá)到平衡是一大難題。總體而言，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，主要集中在東部沿海城市，是我國(guó)財(cái)政收入的主體。從效率原則看，我國(guó)的財(cái)政收入分配應(yīng)該集中到發(fā)達(dá)地區(qū)，用來(lái)做大做強(qiáng)，從而達(dá)到較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從公平原則看，則應(yīng)該縮小城鄉(xiāng)差距，重點(diǎn)扶持落后地區(qū)。具體到我國(guó)大部分省級(jí)政府，由于地域廣闊、人員眾多，省內(nèi)的縣與縣之間同樣存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革，可以在一定范圍內(nèi)平衡縣級(jí)財(cái)力、減小差異。但按此實(shí)行，省級(jí)政府會(huì)從發(fā)達(dá)地區(qū)的納稅收入中集中更多財(cái)力用于落后地區(qū)的省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性必然會(huì)降低，可省級(jí)政府又要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

（三）缺少相應(yīng)的配套措施和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革之后，縣級(jí)政府直接面對(duì)省級(jí)政府，存在著較大的工作難度，縣級(jí)政府的畏懼心理和省級(jí)政府的施壓，會(huì)造成交流不暢、雙向交流困難。加之直管單位過多、權(quán)責(zé)界定不清，縣一級(jí)發(fā)展的積極性和自主性受到了抑制，可以說(shuō)一定程度上削弱了其管理作用。除此之外，“省直管縣”財(cái)政體制中還缺少在預(yù)算及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行到位情況等方面的監(jiān)督。在實(shí)行財(cái)政體制改革后，發(fā)改委管理的項(xiàng)目仍然要通過市級(jí)進(jìn)行申報(bào)，而市級(jí)又減少了對(duì)縣級(jí)的扶持力度，沒有把省管縣和其他縣同等考慮，在缺少監(jiān)督的情況下，一定程度上阻礙了其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、“省直管縣”財(cái)政體制改革問題解決路徑

（一）逐步推進(jìn)“省直管縣”從財(cái)政向行政的過渡。我國(guó)現(xiàn)行的是五級(jí)政府構(gòu)架，實(shí)際上完善的分稅制不可能在五級(jí)政府體系中建立。因此，應(yīng)將職權(quán)和稅收收入進(jìn)行進(jìn)一步的劃分。將國(guó)事、民生的決策職權(quán)歸于中央，將關(guān)稅、消費(fèi)稅等主體稅種劃為中央稅。而省級(jí)政府則主要負(fù)責(zé)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等事務(wù)，將營(yíng)業(yè)稅作為主要的財(cái)政收入?？h市級(jí)政府應(yīng)將工作重心調(diào)整到提高提供符合本地居民偏好的公共服務(wù)的保障能力上面來(lái)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，造福鄉(xiāng)土百姓，維持運(yùn)轉(zhuǎn)，起好串聯(lián)作用，將上級(jí)政府與人民大眾的需求結(jié)合起來(lái)。縣級(jí)政府可以適當(dāng)開征物業(yè)稅，并將其作為主要財(cái)政收入來(lái)源。

（二）對(duì)責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行清晰定位。明確省與市、縣的權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系主要是明確各級(jí)政府的行政職責(zé)權(quán)限，減少市級(jí)和縣級(jí)政府的權(quán)利重疊和職責(zé)界定不清晰的問題。要在五級(jí)行政體制下實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)難度很大，需要協(xié)調(diào)市縣級(jí)政府的職權(quán)和責(zé)任，使縣級(jí)政府在財(cái)政方面擁有更多的自主權(quán)，承擔(dān)更多的職權(quán)和責(zé)任。在努力達(dá)到市縣級(jí)財(cái)政較為平等的前提下進(jìn)行統(tǒng)籌，明確省、市、縣的職權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分。概括地說(shuō)，我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，在不斷擴(kuò)大縣域政府經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的同時(shí)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相應(yīng)的調(diào)整其職能。

（三）立足縣情的分類指導(dǎo)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革與原先的市管縣財(cái)政體制相比，省級(jí)財(cái)政的分類指導(dǎo)線條更粗，適用性下降。省級(jí)政府應(yīng)在縣級(jí)政府的配合下充分了解各縣縣情，因地制宜，在綜合考慮縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和資源狀況的情況下，按區(qū)域進(jìn)行劃分，以小區(qū)域模式進(jìn)行管理，完善和健全區(qū)域性政策及分類指導(dǎo)制度，發(fā)展縣域的特色經(jīng)濟(jì)。以獎(jiǎng)代補(bǔ)是在兼顧效率與公平的前提下，通過探索開辟更多的財(cái)政收入路徑和給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，擴(kuò)大對(duì)其轉(zhuǎn)移支付的力度，使“省直管縣”財(cái)政體制中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣提高自身財(cái)政的“造血”功能。例如，以農(nóng)產(chǎn)品為依托的縣域可以將農(nóng)業(yè)與手工業(yè)、農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合起來(lái)，發(fā)展特色鮮明、具有地方色彩的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（四）完善相關(guān)配套措施?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制的改革是一項(xiàng)龐大的工程，為保證改革順利完成，有必要進(jìn)行相關(guān)配套措施、制度的改革，建立健全省、市、縣各級(jí)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)，減少基層政府的行為偏差。從監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，必須從上、下兩個(gè)方向進(jìn)行監(jiān)督，才能保證縣級(jí)財(cái)政的支出真正用到人民的身上。省級(jí)政府要為其補(bǔ)貼款項(xiàng)和轉(zhuǎn)移支付的去向把關(guān)，市級(jí)政府應(yīng)擁有相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)限，形成對(duì)縣級(jí)的約束?？h級(jí)政府應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確地公開財(cái)政收支狀況，以方便廣大人民群眾及時(shí)了解情況。此外，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的答疑和舉報(bào)制度，確保各項(xiàng)補(bǔ)貼款按照國(guó)家要求發(fā)放到位、稅收合理利用，從而形成有力的社會(huì)輿論體系和監(jiān)督體系。

四、結(jié)論

“省直管縣”財(cái)政體制改革是一項(xiàng)涉及利益格局調(diào)整的重大舉措。但其在提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、加快縣級(jí)政府財(cái)政職能轉(zhuǎn)變上取得顯著成效的同時(shí)，也暴露出了一些問題。為推進(jìn)改革的順利進(jìn)行，解決財(cái)政體制改革后與行政體制不平衡所帶來(lái)的一系列問題。政府應(yīng)該充分發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，提高創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系，建立與財(cái)政體制改革相配套的監(jiān)督管理機(jī)制。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：F81

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