李德福（甘肅省高級(jí)人民法院蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，甘肅蘭州730000）

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貧困農(nóng)村政策落實(shí)的阻力與突破

李德福
（甘肅省高級(jí)人民法院蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，甘肅蘭州730000）

摘要：近年來(lái)，黨中央工作重心不斷向農(nóng)村傾斜，“三農(nóng)”工作成為全黨工作的重中之重。盡管許多惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，但貧困農(nóng)村在政策落實(shí)方面卻存在許多阻力，優(yōu)惠政策無(wú)法切實(shí)惠及普通群眾。面對(duì)農(nóng)村這個(gè)特殊的環(huán)境和農(nóng)民這個(gè)特殊的群體，本文通過(guò)分析目前我國(guó)貧困農(nóng)村在政策落實(shí)方面存在的現(xiàn)實(shí)阻力和原因，提出通過(guò)提高村民文化素質(zhì)、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化村民自治等途徑，來(lái)不斷提高村民農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)和參與基層政治生活的積極性，從而確保黨和國(guó)家的政策能夠得到徹底的貫徹和執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：貧困問(wèn)題；農(nóng)村工作；政策落實(shí)；產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；村民自治

1　貧困農(nóng)村政策落實(shí)的現(xiàn)實(shí)阻力

1.1宣傳工作質(zhì)量無(wú)法保證

貧困地區(qū)村民居住分散，每家每戶相距較遠(yuǎn)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村兩委干部而言，每項(xiàng)新政策出臺(tái)以后，宣傳工作是頭等大事，也是最讓他們頭疼的事。筆者在甘肅省貧困村任職一年多，通過(guò)深入了解和調(diào)研，對(duì)農(nóng)村政策落實(shí)中的困境深有感觸。首先，通知開會(huì)不易。有的家庭舉家外出，連鄰居也不知道其聯(lián)系方式，如果要向其通知開會(huì)或者相關(guān)事項(xiàng)，都是難上加難。其次，召集群眾不易。村民本身居住分散，通知開會(huì)大都通過(guò)手機(jī)等通訊設(shè)備，雖然方便了村干部，但是由于不是面對(duì)面的通知，從而降低了村民參會(huì)的積極性。每次通知村民開會(huì)，參會(huì)者寥寥無(wú)幾。再次，宣講傳達(dá)不易。由于無(wú)法將村民召集起來(lái)通過(guò)村民大會(huì)的形式來(lái)宣傳政策。有的村委會(huì)就將政策先傳達(dá)給各村民小組組長(zhǎng)，然后再由其將相關(guān)政策傳達(dá)到每家每戶。但是由于村民小組長(zhǎng)自身文化素質(zhì)等方面的原因，往往無(wú)法原原本本的將整個(gè)政策向村民解釋清楚，最終導(dǎo)致村民對(duì)黨和國(guó)家的政策理解不全面。

1.2農(nóng)民落實(shí)新政策的積極性不高

新的政策方針出臺(tái)以后，由于前期宣傳工作不扎實(shí)和普通群眾相對(duì)較為僵化的思維，導(dǎo)致普通群眾對(duì)新的政策參與和支持的積極性不高，有的甚至?xí)a(chǎn)生抵觸情緒。一方面，新政策在農(nóng)民心中缺乏公信。普通群眾已經(jīng)習(xí)慣于固有的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)模式，對(duì)新的政策從心理上不信任，生怕嘗試失敗，遭受損失［1］。另一方面，貧困地區(qū)的村民小農(nóng)思想嚴(yán)重。村民往往只看重眼前利益，不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的來(lái)分析看待新政策可能帶來(lái)的利好。尤其在涉及到繳納相關(guān)費(fèi)用的時(shí)候，往往考慮到自己當(dāng)前能從中得到多少好處。以農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，許多年輕的村民就不愿意加入［2］。但是，當(dāng)他們一旦發(fā)生大額醫(yī)療費(fèi)用的時(shí)候，又會(huì)想盡一切辦法要求補(bǔ)繳，從而得到報(bào)銷費(fèi)用。

1.3政策落實(shí)缺乏有序的組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”處于農(nóng)村政策宣傳落實(shí)工作的最前沿，所有的政策最終都要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)安排給村兩委去貫徹落實(shí)。在實(shí)際操作中，存在兩種誤區(qū)。一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甩手不管型。就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將相關(guān)政策的宣傳和落實(shí)工作全部交代給村“兩委”。在整個(gè)過(guò)程中缺乏指導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致有些政策宣傳不到位，工作落實(shí)不扎實(shí)。另外一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤包辦型。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將村上的所有工作全盤包辦，從宣傳、統(tǒng)計(jì)到最后的落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除了向村干部了解基本情況外，全部一手操作。這種工作模式既忽視了村“兩委”的作用，也嚴(yán)重打擊了村干部工作的積極性。導(dǎo)致有的村干部混天度日，對(duì)基本的村務(wù)工作都不知情。由于存在這兩種誤區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”在政策的宣傳和落實(shí)方面沒有正確合理的分工和定位，致使政策的落實(shí)缺乏有序的組織。

2　貧困農(nóng)村政策落實(shí)受阻的原因分析

2.1貧困農(nóng)村村民思想觀念落后是政策落實(shí)受阻的主要原因

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致貧困地區(qū)的農(nóng)民小農(nóng)思想嚴(yán)重。大部分村民只對(duì)自身利益或家庭利益相關(guān)的事關(guān)心，對(duì)國(guó)家，政治權(quán)力漠不關(guān)心，具有濃厚的自我中心意識(shí)和圈子意識(shí)，對(duì)血緣，地緣關(guān)系以外的人和事通常持懷疑、排斥的態(tài)度。自給自足的生產(chǎn)方式使得小富即安的思想在他們頭腦中根深蒂固［3］。在很多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，由于各方面的限制許多農(nóng)民還缺少政治參與的意識(shí)。對(duì)基層自治消極參與、漠不關(guān)心。農(nóng)民在理解和接受新政策過(guò)程中，往往只從自身和眼前利益出發(fā)，不能長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，使政策無(wú)法得到全面貫徹落實(shí)。

2.2村民文化素質(zhì)較低和經(jīng)濟(jì)落后是政策落實(shí)受阻的根本原因

貧困農(nóng)村，往往由于條件所限，村民從本地尋求致富的渠道較窄，許多青壯年勞動(dòng)力都外出打工。農(nóng)村常住人口明顯呈“老齡化、婦女化、兒童化”［3］。16～50歲的人口外出比例都很高，其中20歲上下的人口外出比例最高；隨著年齡的增長(zhǎng)，留守人口的比重逐步上升。人是政策落實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本個(gè)體，從目前我國(guó)農(nóng)村的基本情況來(lái)看，留守農(nóng)民的文化素質(zhì)都相對(duì)較低，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無(wú)法健康發(fā)展。在“升學(xué)模式”的教育體制下，大批農(nóng)村知識(shí)分子被引入城市，形成一種越貧困的地方越?jīng)]有文化，越?jīng)]有文化的地方越貧困，越貧窮的地方越不容易接受新的政策和事物的惡性循環(huán)。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中缺乏科學(xué)、嚴(yán)密的規(guī)劃和引導(dǎo)，致使農(nóng)村文化程度最高的青壯年務(wù)農(nóng)勞力大批流失，造成現(xiàn)有務(wù)農(nóng)勞力中文盲、半文盲比例急劇上升，村民整體文化素質(zhì)下降［5］。由于文化層次所限，村民無(wú)法及時(shí)全面的理解黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策，從而對(duì)政策的貫徹執(zhí)行怠慢、消極，有時(shí)可能還會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。大批勞動(dòng)力外流在導(dǎo)致年齡結(jié)構(gòu)失衡的同時(shí)，還導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏勞動(dòng)力，也致使政策的貫徹落實(shí)缺乏帶頭人和實(shí)施者。文化層次較高的青壯年勞力作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，相對(duì)老年人對(duì)新政策的理解和接受遠(yuǎn)遠(yuǎn)的強(qiáng)于老年人。本來(lái)應(yīng)該是脫貧致富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的帶頭人。但是，這些青壯年勞動(dòng)力卻大多外出務(wù)工，使政策的貫徹落實(shí)缺乏執(zhí)行的主體。由于在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村專業(yè)合作社等方面缺乏青壯年勞動(dòng)力的帶頭參與，使得許多惠民政策的落實(shí)大打折扣，無(wú)法取得政策設(shè)計(jì)者所預(yù)期的效果，也無(wú)法真正改變貧困落后的經(jīng)濟(jì)狀況，而落后的經(jīng)濟(jì)狀況又無(wú)法吸引青壯年勞動(dòng)力在家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)致富，導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)更加落后，從而給新政策的落實(shí)造成更大的阻力。

2.3村民民主自治意識(shí)缺乏是政策落實(shí)受阻的直接原因

首先，村民民主意識(shí)淡漠導(dǎo)致政策落實(shí)受阻。我國(guó)的農(nóng)村人口分散廣泛，村民以自我為中心的意識(shí)和圈子意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)血緣或地緣以外的事通常漠不關(guān)心，沒有一個(gè)真正的農(nóng)民組織來(lái)表達(dá)農(nóng)民的利益，農(nóng)村里欠缺真正為農(nóng)民表達(dá)利益的組織，廣大村民大多各自為政，對(duì)村里的基層建設(shè)和民主政治參與能力較低，質(zhì)量不高。而農(nóng)民的多一事不如少一事的觀念，也讓農(nóng)民不愿去參與村里的政治生活村民不能積極參與基層民主自治，當(dāng)然不能及時(shí)了解黨和國(guó)家的各種政策，勢(shì)必會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻力。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不當(dāng)行為導(dǎo)致政策落實(shí)受阻。如前所述，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村務(wù)全盤包辦，致使廣大村民對(duì)村“兩委”的存在感缺乏認(rèn)同。在村干部向村民進(jìn)行政策宣傳和貫徹落實(shí)時(shí)得不到村民的配合和支持。再次，部分村干部威信不高導(dǎo)致政策落實(shí)受阻。有些村干部文化素質(zhì)較低，作風(fēng)粗暴，蠻橫專斷，生活中不注意自身形象，工作中不講究方式方法，嚴(yán)重?fù)p害地方政府形象。村干部作為最基層的政策落實(shí)人，不能以德服人、取信于民，自然會(huì)讓村民對(duì)政策的落實(shí)產(chǎn)生抵觸。

3　貧困農(nóng)村政策落實(shí)受阻的突破途徑

3.1轉(zhuǎn)變思想觀念，提高村民文化素質(zhì)是農(nóng)村政策落實(shí)的前提條件

農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)村政策的落實(shí)至關(guān)重要。要切實(shí)轉(zhuǎn)變貧困農(nóng)村農(nóng)民落后的思想觀念，一方面，需要加強(qiáng)政策宣傳力度。由于農(nóng)村留守人員，多為老人兒童，文化水平較低，普通的宣傳手段無(wú)法達(dá)到宣傳的效果。因此，地方政府應(yīng)到及時(shí)通過(guò)電視、廣播等媒介，通過(guò)通俗易懂的方式向農(nóng)民進(jìn)行講解。在電視廣播無(wú)法普及的地區(qū)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)要組織專門的政策宣傳對(duì)，進(jìn)村入戶，通過(guò)面對(duì)面的思想工作，來(lái)讓廣大群眾認(rèn)識(shí)新政策、接受新觀念。通過(guò)各種方式的宣傳，使廣大人民認(rèn)識(shí)到黨和國(guó)家政策對(duì)整個(gè)農(nóng)村乃至國(guó)家所帶來(lái)的利好，引導(dǎo)村民摒棄陳舊的思想觀念，接受新技術(shù)，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。另一方面要高度重視農(nóng)村的教育和培訓(xùn)，不斷提高村民的整體素質(zhì)。首先，文化素質(zhì)的培養(yǎng)要從孩子抓起。國(guó)家需要大力宣傳教育，尤其是義務(wù)教育的重要性和必要性，盡最大力量保證每個(gè)貧困地區(qū)孩子上的了學(xué)。為提高貧困地區(qū)下一代人的整體素質(zhì)奠定基礎(chǔ)。其次，要有針對(duì)性的通過(guò)各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各種不同的短期培訓(xùn)增強(qiáng)農(nóng)民掌握先進(jìn)技術(shù)的能力。過(guò)于深?yuàn)W的教育模式，對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可能無(wú)法理解和接受。因此，國(guó)家還需要專門培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)并且了解農(nóng)村的師資人才，通過(guò)深入淺出、通俗易懂的語(yǔ)言對(duì)貧困農(nóng)村農(nóng)民施以有效、針對(duì)性的教育和指導(dǎo)［6］。通過(guò)抓義務(wù)教育和技能培訓(xùn)，提高貧困地區(qū)村民的整體素質(zhì)。

3.2強(qiáng)化“兩委”職能，加強(qiáng)民主管理是農(nóng)村政策貫徹落實(shí)的組織保障

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的最基層的群眾性自治組織，村黨支部是農(nóng)村一切組織和全部工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。作為最基層的農(nóng)村組織，村“兩委”成員既是普通村民，又是村干部，在政策的執(zhí)行和宣傳方面與普通村民有共同語(yǔ)言，也承載著共同的利益需求。因此，加強(qiáng)村級(jí)民主管理，強(qiáng)化村“兩委”職能，是確保農(nóng)村政策落實(shí)的組織保障。一方面村“兩委”要切實(shí)履行工作職責(zé)。要正確處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系，既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，又要充分認(rèn)識(shí)村民自治的重要性，摒除渙散懶惰、推脫等靠的工作作風(fēng)。通過(guò)及時(shí)、扎實(shí)的開展村務(wù)工作，充分了解村民的基本情況，及時(shí)向村民宣講黨和國(guó)家的方針政策。另一方面村“兩委”要強(qiáng)化民主管理。要嚴(yán)格執(zhí)行“三會(huì)一課”、“四議兩公開一監(jiān)督”等工作制度，通過(guò)民主管理，提高廣大村民參加村級(jí)政治生活的積極性。利用村民參加村民大會(huì)等機(jī)會(huì)，大力宣傳黨和國(guó)家的各種方針政策，確保廣大村民對(duì)黨和國(guó)家的方針政策能吃透、吃準(zhǔn)，并積極貫徹執(zhí)行。

3.3加強(qiáng)政策引導(dǎo)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村政策落實(shí)的根本途徑

農(nóng)村各種政策的落實(shí)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要要靠處于中堅(jiān)力量的青壯年村民來(lái)實(shí)現(xiàn)。而要使這些村民能夠安心的在家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)致富，一方面需要國(guó)家的政策引導(dǎo)。另一方面需要大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家的政策引導(dǎo)是留住青壯年勞動(dòng)力的初期工程，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才是留住勞動(dòng)力的根本途徑。從國(guó)家政策引導(dǎo)的角度來(lái)講，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)20～50歲年齡階段的青壯年勞動(dòng)力安心留在家鄉(xiāng)，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的人力資源。首先，要對(duì)青壯年村民給予一定的優(yōu)惠政策。對(duì)青壯年村民在當(dāng)?shù)貜氖赂鞣N創(chuàng)業(yè)活動(dòng)給予必要的補(bǔ)貼和政策上的傾斜，使他們認(rèn)識(shí)到外出務(wù)工和在家創(chuàng)業(yè)同樣能夠賺錢養(yǎng)家。其次，要對(duì)青壯年村民及時(shí)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。當(dāng)?shù)卣畬?duì)留守創(chuàng)業(yè)的青壯年勞動(dòng)力要定期進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)。通過(guò)培訓(xùn)，一方面讓他們及時(shí)掌握國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況，尋找創(chuàng)業(yè)的突破口。另一方面要給他們提供業(yè)務(wù)技能方面的支持，使他們的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃能夠順利的實(shí)施。

從發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)講，地方政府應(yīng)當(dāng)積極扶持特色產(chǎn)業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的道路。要加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)造血功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)自強(qiáng)［7］。

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