周少來

【摘要】新一輪快速城鎮(zhèn)化存在的問題較多，但直接影響社會穩(wěn)定的主要原因是：“官商合謀”主導、主宰整個城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化過程中存在如何分配利潤的巨大“黑洞”，以及監(jiān)督不力。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化 土地征用 村民自治

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

近年來，筆者在全國五個地級市及其所轄的十幾個縣市，就新一輪城鎮(zhèn)化進行了廣泛的實地考察和調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新一輪城鎮(zhèn)化所具有的“推進快、規(guī)模大、資金多”的特點，幾乎涉及我們所調(diào)查市、縣的所有城郊和農(nóng)村地區(qū)。有地縣市在短短的幾年間就迅速推進了城鎮(zhèn)化甚至初步完成了城鎮(zhèn)化，其中涉及的運行資金僅一個村莊改造就高達幾個億，甚至十幾億。新一輪城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時，也蘊藏著直接影響社會穩(wěn)定的一些重大隱患，需要中央政府在制度和法規(guī)層面加以重視和規(guī)范。

快速城鎮(zhèn)化推進中存在的問題及其成因

新一輪快速城鎮(zhèn)化存在的問題較多，有法律依據(jù)不足、制度程序不健全、民主監(jiān)督不力、個別鄉(xiāng)村干部貪腐等，但直接造成村民上訪、影響社會穩(wěn)定且具有普遍性的重大問題如下。

第一，“官商合謀”主導、主宰整個城鎮(zhèn)化過程。新一輪城鎮(zhèn)化由于超額的土地利潤，地方政府和開發(fā)商都有極大的土地開發(fā)沖動，且在從農(nóng)民手中“置換”出土地進行“開發(fā)升值”上利益一致：地方政府取得政績并收獲巨大土地轉(zhuǎn)讓金，開發(fā)商取得土地開發(fā)權并收獲巨大房地產(chǎn)利潤。所以，地方政府與開發(fā)商在城鎮(zhèn)化過程中的利益是緊緊地捆綁在一起的，且由于二者強勢的政治地位和金錢力量，“政商合謀”主導、甚至主宰著城鎮(zhèn)化開發(fā)過程。而人數(shù)眾多的“被城鎮(zhèn)化”農(nóng)民，其話語權及其利益是處于“無權而弱勢”的地位，這也是造成一些地方官員腐敗和農(nóng)民上訪眾多的根本原因。

第二，城鎮(zhèn)化過程中存在如何分配利潤的巨大“灰洞”。大規(guī)模城鎮(zhèn)化在把農(nóng)民手中的集體土地“置換”為政府手中的國有土地的同時，土地在瞬間急劇升值。據(jù)有的干部反映，在一個“城中村”中，政府從農(nóng)民手中“置換”土地時，一畝地僅僅補償6.8萬元；而政府在不同年份把土地招標給開發(fā)商時，一畝地可以拍到90萬、120萬甚至150萬。巨大的土地開發(fā)“超級利潤”，只是在地方政府和開發(fā)商間分配，而“被開發(fā)”的農(nóng)民，僅僅一戶得到兩三套安置房和保障房。同時在城中村被改造后，村集體也獲得了巨大的資產(chǎn)和利益。據(jù)調(diào)查，一個僅1460人的城中村，土地被完全征用和改造完成后，村集體擁有了3.5億的資產(chǎn)，其中包括2萬多平方米的“臨街出租房”、2億多資產(chǎn)的村級房地產(chǎn)開發(fā)公司、8千多萬元的銀行存款和15萬平方米的待建“臨街出租房”。一個村支書或村委會主任掌管著巨額的集體資產(chǎn)，如果監(jiān)管不力，發(fā)生貪腐，就極可能出現(xiàn)讓人驚訝的“小官巨貪”的情況。

第三，監(jiān)督不力是造成“因征地拆遷上訪眾多”的原因。由于在此輪大規(guī)模城鎮(zhèn)化推進過程中，地方政府和開發(fā)商處于主導和強勢地位，整個征地和拆遷過程中的土地征用、補償標準、資格認定和村集體資產(chǎn)處置等，都是在政府一手操作之下進行的。為了加強對“城中村改造”的組織領導，地方政府還把大量的街道（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部直接下派到社區(qū)（或農(nóng)村社區(qū)）常駐工作。

由于“村改居”①后，原來各個村的村委會被解散整合到一個包括原來五至六個農(nóng)村居委會的“大社區(qū)居委會”之中，而“大社區(qū)居委會”的主要領導都是由街道下派干部兼任，因此，原來各個村里的村民監(jiān)督委員會、村民代表會議等監(jiān)督組織不再發(fā)揮作用。而在急劇的“村改居”過程中，新的“大社區(qū)”的居民監(jiān)督組織還未健全，這就造成整個城鎮(zhèn)化過程中，人數(shù)眾多的村民成為了實實在在的弱勢群體。他們的話語權和利益沒有組織化力量來代表，只能出現(xiàn)一個又一個農(nóng)民“個體化的抗爭”。一旦發(fā)生利益分配不公或個別干部貪腐等問題，在地方法院不敢受理“征地拆遷”訴訟的情況下，“被逼無奈”、甚至“狀告無門”的農(nóng)民，只能個體化地一級一級去上訪，直至到北京告“御狀”。

快速城鎮(zhèn)化中亟需厘清的邊界和關系問題

第一，黨政主導與村民主體。黨政主導是當代中國現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，是集中高效推進現(xiàn)代化的組織保證，也是新一輪城鎮(zhèn)化中的鮮明特征。黨政主導具有統(tǒng)一規(guī)劃、高效集中、強力推進等組織和過程優(yōu)勢。但在城鄉(xiāng)一體化進程中，最大的主體力量和利益相關方還是廣大村民，廣大村民的“滿意程度、幸福與否”是檢驗城鄉(xiāng)一體化進程成功與否的根本標準，也應是最高標準和最終標準。比如，在涉及征地和拆遷等村民重大經(jīng)濟利益的城鎮(zhèn)化過程中，村民當家作主的政治權利如何保證？村民“一拆萬金”的經(jīng)濟利益如何分配？村民“快速”城鎮(zhèn)化后的就業(yè)和養(yǎng)老等如何安置？這都需要廣大村民的積極參與，并在切實參與中充分表達其意見和利益訴求。

第二，政府治理與村民自治。在黨政主導的城鄉(xiāng)一體化進程中，從城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、城鄉(xiāng)社區(qū)的布局，到土地的調(diào)整和征用、村民住房的拆遷征用和拆遷的補償標準，再到補償資金的分配、就業(yè)和養(yǎng)老的安置等，都是在各級黨政部門的直接指揮和推動下進行的，具有鮮明的自上而下的政府治理的特征。有些地方政府為了征地拆遷工作的高效有力，還把街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部和組織力量直接下派到社區(qū)或由村莊的黨支部長期兼職。黨政組織和力量的“直線下沉”，直接覆蓋或替代了基層的自治組織。這就造成了在大部分“城鄉(xiāng)一體化”后所謂的“城鎮(zhèn)社區(qū)”（實為大量村民集中安置后的村民和居民混合社區(qū)）中，政府治理的力量完全替代了村民自治的組織和力量，村民自治組織的自治功能沒有發(fā)揮作用的空間和機會，這就給“官民關系”的緊張和對立留下了體制性的組織隱患。

第三，利益分配與村民參與?？焖俪擎?zhèn)化中，與土地的征用和房屋的拆遷相伴隨的，是大量補償和建設資金的分配和流轉(zhuǎn)，特別是在一些“城中村”中，涉及的資金往往高達幾十億、甚至幾百億。按理來說，征地和拆遷的土地來自廣大的村民，是村民“承包地”的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，其整個過程中的土地“增值”部分，當然應該由村民自己作主來決定其分配和使用，這也是廣大村民當家作主和參與主體地位的根本體現(xiàn)。但由于城鎮(zhèn)化進程的黨政主導和直接強力指揮，涉及幾十億資金分配和使用的決策權，也往往掌握在各級黨政組織和村級社區(qū)組織手中，而廣大村民往往沒有參與決策的權利和機會，更無從知情和監(jiān)督。這也是有些村民質(zhì)疑資金分配情況，并認為嚴重不公而易發(fā)群體性事件的根本原因。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員）

【注釋】

①即農(nóng)村村民變城市居民。

責編/劉瑞一 美編/于珊