覃耀堅(jiān)，農(nóng)植媚

(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧　530006)

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鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化的探討
——基于歷史制度主義的視角

覃耀堅(jiān)，農(nóng)植媚

(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧530006)

[摘要]鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的歷史沿革經(jīng)歷了封建鄉(xiāng)紳、人民公社、改革開放后至稅費(fèi)改革前、稅費(fèi)改革后等四個(gè)歷史階段。從歷史制度主義的視角看，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度結(jié)構(gòu)受到國(guó)家宏觀制度環(huán)境，各政治變量序列結(jié)構(gòu)影響，并與各相關(guān)政治行動(dòng)主體形成博弈互動(dòng)的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度在制度變遷過程中出現(xiàn)了路徑依賴現(xiàn)象，并在增長(zhǎng)回報(bào)和自我強(qiáng)化中產(chǎn)生新的制度斷裂和歷史否決點(diǎn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，必須要打破“歷史否決點(diǎn)”適應(yīng)鄉(xiāng)村治理主客觀條件的變化，實(shí)現(xiàn)制度的再變遷和創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；歷史制度主義；治理結(jié)構(gòu)；歷史變遷

一、歷史制度主義與鄉(xiāng)村治理制度

20世紀(jì)80年代，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森在《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文中首次提出新制度的概念，標(biāo)志著新制度主義的誕生。其后，經(jīng)過二十多年的發(fā)展完善，通過不斷的理論總結(jié)和探索，歷史制度主義逐漸確立了自己的方法論原則和核心要素，其理論框架也逐漸形成。1996年，作為歷史制度主義代表人物之一的哈佛的彼得·霍爾和羅斯·瑪麗·泰勒合作發(fā)表了《政治科學(xué)和三個(gè)新制度主義》一文，他們將制度概念界定為“是與組織和正式組織所指定的規(guī)則和慣例相連的”，概括了歷史制度主義的四大特征：(1)歷史制度主義傾向于在相對(duì)廣泛的意義上來界定制度和個(gè)人行為之間的相互關(guān)系；(2)強(qiáng)調(diào)在制度的運(yùn)作和產(chǎn)生過程中權(quán)力的非對(duì)稱性；(3)在分析制度的建立和發(fā)展過程中強(qiáng)調(diào)路徑依賴和意外后果；(4)關(guān)注將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素整合起來進(jìn)行研究。[1]從四個(gè)明顯的特征可以看出，其強(qiáng)調(diào)宏觀制度環(huán)境與具體微觀行為的互動(dòng)，要通過結(jié)構(gòu)關(guān)系來解釋宏大結(jié)構(gòu)的限制作用。對(duì)制度是如何影響個(gè)人行為的問題，新制度主義給出了“算計(jì)路徑”和“文化路徑”兩種回答，在前者，制度影響個(gè)體的行為是通過對(duì)其期望的改變而實(shí)現(xiàn)的，即當(dāng)某一行動(dòng)者做出某種行動(dòng)之后，制度會(huì)改變他所持的有關(guān)其他行動(dòng)者可能對(duì)此所做反應(yīng)的期望；在后者，制度為解釋和行動(dòng)提供了道德或認(rèn)知模板，個(gè)體被看成是深深的嵌入制度世界之中，而由符號(hào)、教義和慣例所構(gòu)成的制度又為行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)情景和自身的解釋起到了過濾的作用。[2]在結(jié)構(gòu)觀上，它重視政治制度重要作用的傳統(tǒng)觀點(diǎn)的繼承和影響政治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或者說變量之間的排列方式；在歷史觀上，它重視過去對(duì)現(xiàn)在的重要影響，即前階段的政策選擇會(huì)決定和影響后階段的政策方案，又通過路制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵性枝節(jié)點(diǎn)時(shí)期”強(qiáng)調(diào)制度變遷中的斷裂及其生成的特性。[3]

在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，主要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)中的正式制度與非正式制度來管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。制度是人類相互交往的規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為，使人們的行為更可預(yù)見并由此促進(jìn)著勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造，制度，要是有效能，總是隱含著某種對(duì)違規(guī)的懲罰。[4]其中，正式制度是指人們以某種明確的方式有意識(shí)地對(duì)社會(huì)行為和社會(huì)活動(dòng)所確定的規(guī)范，這種行為規(guī)范具有一定強(qiáng)制性和制度剛性，能對(duì)人們的社會(huì)行為和社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生深刻的影響；非正式制度是人類在長(zhǎng)期的歷史交往過程無意識(shí)且被接受的行為規(guī)范，是一種軟性約束。促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，既要吸收傳統(tǒng)非正式制度中合理有價(jià)值的成分，摒棄其糟粕，更要重視國(guó)家在鄉(xiāng)村治理過程中的正式制度安排。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的歷史沿革和制度變遷

(一)封建王朝鄉(xiāng)紳統(tǒng)治時(shí)期

在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建王朝中，國(guó)家政權(quán)和行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置只延伸到縣一級(jí)，“皇權(quán)不下縣”，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理主要依靠鄉(xiāng)紳精英階層。意大利社會(huì)學(xué)家V·帕累托認(rèn)為：“精英是具有特殊才能、在某個(gè)方面或某項(xiàng)活動(dòng)中表現(xiàn)出杰出能力的人所組成的整體?！盵5]在鄉(xiāng)村社會(huì)中，鄉(xiāng)紳一般是由德高望重、知識(shí)分子構(gòu)成，他們是統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治的代言人，是公共資源的決定者和分配者，也是解決村務(wù)糾紛和村民矛盾間的仲裁者。在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民被依附在土地上，自由遷徙和人口流動(dòng)性較小，血緣和地緣是鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)，這是一種禮治秩序和無訟的社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序主要依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范、民間習(xí)俗等非正式制度來維持。在嚴(yán)格的等級(jí)制度和宗法觀念的影響下，鄉(xiāng)村治理權(quán)力和社會(huì)秩序由鄉(xiāng)紳把持，宗族則成為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和鞏固鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的主要組織形式。在這種自上而下的單軌政治體制下，農(nóng)民沒有任何的政治參與空間，只有被動(dòng)、無條件地服從，人情關(guān)系較為濃厚，人治代替法治現(xiàn)象較為突出，這不免會(huì)造成鄉(xiāng)村治理過程中人的“異化”。

(二)人民公社時(shí)期

新中國(guó)成立后，為了克服農(nóng)村生產(chǎn)力落后、分散經(jīng)營(yíng)和自給不足的情況，國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行了將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成集體經(jīng)濟(jì)的合作化運(yùn)動(dòng)，并經(jīng)歷了互助組、初級(jí)社、高級(jí)社等三種主要的組織形式。社會(huì)主義改造完成后，人民公社作為農(nóng)村基層政權(quán)的地位得到確立。這種政社合一、高度集權(quán)的體制為國(guó)家工業(yè)化提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家從農(nóng)村汲取社會(huì)資源，增強(qiáng)了整合農(nóng)村全方位的力量。人民公社代表國(guó)家意志，控制和分配所有的社會(huì)資源，農(nóng)村公共產(chǎn)品由人民公社統(tǒng)一發(fā)放。并對(duì)鄉(xiāng)村所有的公共事務(wù)進(jìn)行管理。在這種鄉(xiāng)村治理模式的體制下，國(guó)家權(quán)力滲透到農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面，集體性代替?zhèn)€人積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序由國(guó)家正式制度供給，農(nóng)民自主性較小，民主政治權(quán)力和社會(huì)發(fā)展空間遭到壓制，程序正義大于實(shí)質(zhì)正義，國(guó)家全面依托鄉(xiāng)村的正式制度完成了在鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)建設(shè)。

(三)改革開放后至稅費(fèi)改革前

20世紀(jì)70年代末至80年代初，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和人民公社的解體瓦解了農(nóng)村權(quán)力運(yùn)作基礎(chǔ)的組織網(wǎng)絡(luò)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和人民公社解體后，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)“原子化”狀態(tài)，相互之間缺乏合作，集體意識(shí)淡薄，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和公共事務(wù)缺乏代理人，無法自行解決農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供需矛盾，農(nóng)村失范現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)間出現(xiàn)組織真空和公共權(quán)力真空的情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺位、越位和錯(cuò)位的情況下，20世紀(jì)80年代初，廣西宜山、羅城兩縣部分鄉(xiāng)村開始積極探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，率先在全國(guó)成立村委會(huì)，并于1982年寫入憲法，明確規(guī)定：“村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安”。隨后，這一組織形式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。這一時(shí)期，在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，村民自治制度得到進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民民主政治參與意識(shí)增強(qiáng)，逐漸由被動(dòng)向主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序中來。

(四)稅費(fèi)改革后至當(dāng)下

伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和分稅制體制改革，在壓力型體制和“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”的情況下，為了更好地重建鄉(xiāng)村秩序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始對(duì)村民自治組織實(shí)行垂直化管理，村委會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并實(shí)行“村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管”，村委會(huì)組成人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，村民代表大會(huì)選舉流于形式，鄉(xiāng)村基層組織不能很好地發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理過程中自我管理、自我教育和自我服務(wù)的重要作用，只起部分輔助性作用，甚至完全處于“懸浮”狀態(tài)。國(guó)家通過系列正式制度限制鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的權(quán)力范圍及權(quán)力運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“直接治理”。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村干部忙于應(yīng)付和完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)偱上聛淼闹笜?biāo)和任務(wù)，而無暇顧及鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理，無法滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的真正需求。在“自利人”經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私，設(shè)租和尋租行為出現(xiàn)，造就鄉(xiāng)村社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體兩級(jí)對(duì)立和矛盾沖突的社會(huì)環(huán)境并在事實(shí)上形成階級(jí)對(duì)抗的社會(huì)氛圍。這種隱性的鄉(xiāng)村治理正式制度安排會(huì)引起國(guó)家政權(quán)危機(jī)或執(zhí)政危機(jī)，應(yīng)引起國(guó)家相關(guān)部門的重視。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的結(jié)構(gòu)變遷

(一)背景—制度：國(guó)家宏觀制度環(huán)境對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度選擇的主導(dǎo)作用

所謂國(guó)家宏大制度背景主要是指政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的基本規(guī)則。國(guó)家自主性理論認(rèn)為：“國(guó)家作為最重要的政治制度，關(guān)注如何發(fā)揮作用、制定政策和其自主性如何影響政策選擇?！盵6]鄉(xiāng)紳統(tǒng)治時(shí)期和人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村治理制度選擇取決于高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制。[7]在封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，我國(guó)形成了君主專制統(tǒng)治模式，政治環(huán)境森嚴(yán)，等級(jí)制度嚴(yán)格，國(guó)家治理主體主要包括以皇帝為首，官員、地主階級(jí)、知識(shí)分子、鄉(xiāng)紳等精英階層參與的統(tǒng)治，大部分農(nóng)民由于身份背景、文化程度等因素的限制，不能也很難參與到國(guó)家公共事務(wù)的管理中，游離于政治制度之外，只能嚴(yán)格被束縛在自給自足經(jīng)濟(jì)體制下的土地上，完成國(guó)家所需要承擔(dān)的義務(wù)。在“皇權(quán)不下縣”的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序只有依靠鄉(xiāng)紳和宗族來維護(hù)，在其中非正式制度發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。新中國(guó)成立后，國(guó)家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，為了更好地支持國(guó)家工業(yè)化建設(shè)，國(guó)家在農(nóng)村成立了政社合一、黨政不分的人民公社體制，以獲取農(nóng)村剩余資源支持國(guó)家工業(yè)化發(fā)展。在這種高度集權(quán)的基層政權(quán)體制下，鄉(xiāng)村公共事務(wù)由人民公社統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由人民公社統(tǒng)一分配和提供，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性和自主性較小，更多的是服從國(guó)家和集體安排，民主政治參與空間受到壓制。改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和村民自治制度的推廣，我國(guó)進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期，國(guó)家加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)和村黨支部的垂直管理和控制，這兩個(gè)基層群眾自治組織和基層黨組織儼然成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政附屬性機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織自治功能較弱，民主參與和選舉流于形式。

(二)變量—制度：各政治變量對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的嵌入性影響

“嵌入性”一詞最早出現(xiàn)在波蘭尼的名著《大轉(zhuǎn)折》中，原指?jìng)€(gè)體的行為特征介于原子化和社會(huì)化之間，后經(jīng)格蘭諾維特進(jìn)一步細(xì)化和發(fā)展，成為新制度主義的一個(gè)重要范疇。歷史制度主義流派對(duì)“嵌入性”的分析著重于強(qiáng)調(diào)制度的相互關(guān)聯(lián)性，在確定某一研究對(duì)象(因變量)后，關(guān)注在一定歷史時(shí)期內(nèi)與之相關(guān)的一組影響因素，探求這一組因素對(duì)變量互動(dòng)造成的影響。封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，高度集中的君主專制體制決定了鄉(xiāng)村治理必須依靠鄉(xiāng)紳這一精英階層進(jìn)行統(tǒng)治，“鄉(xiāng)紳”“宗族”“村規(guī)民約”“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”“民間風(fēng)俗”“禮治秩序”等關(guān)鍵詞嵌入鄉(xiāng)村治理制度，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。人民公社時(shí)期，國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略與高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制決定了“政社合一、黨政不分”的基層政權(quán)體制，完成了在鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)建設(shè)，“人民公社”“集體利益”“工分計(jì)”等變量關(guān)鍵詞嵌入鄉(xiāng)村治理制度，支持和保障了國(guó)家工業(yè)化的開展。改革開放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和村民自治的實(shí)行，農(nóng)民由集體經(jīng)營(yíng)向分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“原子化”狀態(tài)，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”“村民自治”“村委會(huì)”“村民代表大會(huì)”“村黨支部”“鄉(xiāng)政村治”等變量組合開始取代舊有因素成為影響鄉(xiāng)村治理新制度選擇的重要序列結(jié)構(gòu)。隨著稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，國(guó)家提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要戰(zhàn)略，“新農(nóng)村建設(shè)”“稅費(fèi)改革”“農(nóng)業(yè)稅”“村務(wù)公開”“壓力型體制”等關(guān)鍵詞嵌入到以國(guó)家為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理制度從而實(shí)現(xiàn)“國(guó)家和農(nóng)民合作”的制度選擇中去。鄉(xiāng)村治理制度是制度進(jìn)行再重組，對(duì)權(quán)利和利益進(jìn)行轉(zhuǎn)移和再分配，在一定的歷史階段內(nèi)，這個(gè)組合是否發(fā)生更替和徹底斷裂取決于鄉(xiāng)村治理制度中各政治變量嵌入制度選擇的權(quán)重和重要性程度。

(三)行為—制度：行為主體與我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度結(jié)構(gòu)的多維互動(dòng)

行為和制度互動(dòng)是制度變遷的動(dòng)力和源泉。我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度中的相關(guān)行為主體包括：中央政府、地方政府和農(nóng)民個(gè)體，它們之間的互動(dòng)是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜、相互博弈的過程。在鄉(xiāng)村治理制度的變遷過程中，中央政府在鄉(xiāng)村治理的過程中始終處于主導(dǎo)的地位，為鞏固自身的權(quán)威和維護(hù)自身政權(quán)的合法性地位，保持國(guó)家的公正和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在不同歷史階段的環(huán)境節(jié)點(diǎn)上，中央政府帶有強(qiáng)制性的正式制度安排始終推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理制度的變遷，其優(yōu)勢(shì)在于重視鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計(jì)，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度中的中層設(shè)計(jì)和底層設(shè)計(jì)，減少正式制度嵌入到鄉(xiāng)村非正式制度中實(shí)施的阻力，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)中各行為主體形成“民主治理、自主治理以及合作治理”的正確選擇。新中國(guó)成立后，中央政府廢除了舊時(shí)代的封建鄉(xiāng)紳精英統(tǒng)治的鄉(xiāng)村治理模式而代之“人民民主專政制度”，卻因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致高度集權(quán)的人民公社體制的出現(xiàn)，農(nóng)民積極性、自主性和創(chuàng)造性受到扼殺，鄉(xiāng)村治理制度必須改革；繼而在改革開放之后出現(xiàn)了村民自治制度，尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，我國(guó)形成了鄉(xiāng)政村治的新鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。稅費(fèi)改革后，制度環(huán)境發(fā)生改變，鄉(xiāng)村基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)出現(xiàn)贏利性經(jīng)紀(jì)，“跑錢”和“跑項(xiàng)目”成為鄉(xiāng)村基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的主要任務(wù)，忽視了鄉(xiāng)村基層組織“自我管理、自我服務(wù)” 的功能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“社會(huì)管理和公共服務(wù)”的重要職能，無法有效解決鄉(xiāng)村公共事務(wù)。由此可以看出，地方政府既是執(zhí)行制度的主體，也是制度變遷的阻力。

四、我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的歷史變遷

(一)增長(zhǎng)回報(bào)及其自我強(qiáng)化：我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的路徑依賴性

路徑依賴是歷史制度主義最重要的理論范式，它強(qiáng)調(diào)歷史進(jìn)程中某個(gè)重要的制度、結(jié)構(gòu)、社會(huì)力量、重大事件或者其他關(guān)系對(duì)當(dāng)前制度所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質(zhì)性的依賴性影響。其主要體現(xiàn)為制度變遷的增長(zhǎng)回報(bào)性及自我強(qiáng)化趨勢(shì)。所謂增長(zhǎng)回報(bào)，在政治制度的話語背景下，主要是指在舊的制度、社會(huì)力量和關(guān)系要素的增長(zhǎng)回報(bào)的傾向下不斷自我維持、強(qiáng)化，使得制度保持穩(wěn)定和延續(xù)的特征。在歷史變遷中，我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度出現(xiàn)了嚴(yán)重的“路徑依賴”現(xiàn)象：精英階層統(tǒng)治的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)固化及自上而下的單軌政治體制長(zhǎng)期存在并延續(xù)。這種路徑依賴現(xiàn)象對(duì)于國(guó)家而言，有利于維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威和合法性，汲取農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源維護(hù)自身的統(tǒng)治。對(duì)具有“政治保守”心理的農(nóng)民來說，有利于減少政治參與的成本，避免政治現(xiàn)象過多地嵌入私人生活，這對(duì)于兩者主體都具有增長(zhǎng)回報(bào)的特性。由此制度在不斷復(fù)制的生產(chǎn)過程中自我強(qiáng)化并形成正反饋機(jī)制，強(qiáng)化了路徑依賴特性。制度傳統(tǒng)中的認(rèn)知、偏好和選擇等成為制度變革的保守力量。同時(shí)，中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理正式制度安排的重要主體，在互動(dòng)博弈的過程中形成了鄉(xiāng)村利益共同體這一非正式制度，非正式制度的運(yùn)行慣性也會(huì)牽制制度的創(chuàng)新。制度變遷一旦形成某種路徑依賴，就會(huì)沿著固定的發(fā)展方向走下去并不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化，直至最終走向“窮途末路” 的困境。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。由此，鄉(xiāng)村治理制度必然出現(xiàn)斷裂期，從而導(dǎo)致新的制度關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

(二)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及歷史否決點(diǎn)：我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的制度斷裂

制度變遷的過程呈現(xiàn)一種“斷裂平衡”的狀態(tài)。“斷裂平衡”的概念最早由古生物學(xué)家古爾德和埃爾德雷奇最先提出，所謂“斷裂平衡”指的是被重大變化所打斷之前長(zhǎng)時(shí)期處于相對(duì)停滯和平衡狀態(tài)。從歷史制度主義來看，制度變遷可以分為幾個(gè)階段：正常時(shí)期、制度斷裂“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”時(shí)期和環(huán)境與制度安排保持平衡的正常時(shí)期。在制度斷裂時(shí)期，正常時(shí)期的平衡被打破，新的制度變遷有可能實(shí)現(xiàn)。1978年改革開放和2006年稅費(fèi)改革是鄉(xiāng)村治理過程中典型的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和村民自治的實(shí)施，人民公社時(shí)期“政社合一、黨政不分”的高度基層政權(quán)管理體制被打破，舊制度發(fā)生斷裂并進(jìn)入新的時(shí)期。2006年我國(guó)進(jìn)入稅費(fèi)改革時(shí)期，農(nóng)業(yè)稅不斷被改革甚至被取消，“鄉(xiāng)政村治”是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主要模式。但“鄉(xiāng)政村治”需要提高農(nóng)民的民主參政水平、參政意愿表達(dá)的范圍依然很局限，這就存在制度設(shè)計(jì)上的“歷史否決點(diǎn)”，所謂歷史否決點(diǎn)就是制度變遷過程中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的最大障礙點(diǎn)，從我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度來看，“自上而下”的單軌政治體制悖于雙軌政治體制的建設(shè)，農(nóng)民民主參政水平和意愿不高悖于基層政治民主建設(shè)，這些都成為制度變遷的“歷史否決點(diǎn)”。進(jìn)行制度改革和常新，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，必須打破這些“歷史否決點(diǎn)”。

(三)制度路徑創(chuàng)新：我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的變遷選擇

制度創(chuàng)新一般是指制度主體通過建立新的制度以獲得追加利潤(rùn)的活動(dòng)。[8]從我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的變遷歷程來看，改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)出現(xiàn)了村民自治制度，又繼而出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式，成為制度創(chuàng)新的重要標(biāo)志。然而本文認(rèn)為，在現(xiàn)價(jià)段社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的宏觀背景下，通過推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度變遷來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的空間潛力仍然非常巨大。

封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序主要由鄉(xiāng)紳等精英階層進(jìn)行統(tǒng)治，在保守的政治文化體制和嚴(yán)格的等級(jí)、宗族觀念下，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行的是一種“簡(jiǎn)約治理”。人民公社時(shí)期，在國(guó)家重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略推動(dòng)下，在農(nóng)村建立了高度集權(quán)的基層政權(quán)組織。這兩者形成了明顯的“自上而下”的單軌政治體制。由于路徑依賴和客觀條件的制約，這種單軌的政治體制一直延續(xù)并得到強(qiáng)化，深刻影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。當(dāng)前階段，我國(guó)正進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的階段，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出邊緣化的發(fā)展趨勢(shì)，城鄉(xiāng)矛盾突出，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展不相協(xié)調(diào)，已嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，必須提高鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。因此本文認(rèn)為，我國(guó)鄉(xiāng)村治理未來的路徑選擇應(yīng)該是：重視鄉(xiāng)村治理中的頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，完善農(nóng)村基層組織自治功能和水平，注重政治動(dòng)員和協(xié)同治理，注重城鄉(xiāng)一體化治理，由此來推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：思動(dòng)

Village Administration：Transition From Traditional Way to Modern Approach——From a Historical Institutionalism Perspective

QIN Yao-jian，NONG Zhi-mei

(Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China)

Abstract：Village administration makes a very important content in the system of national governance and competence modernization. Village administration system in China has experienced feudalism，people’s commune，after reform and open-up and before the reform of taxation expense，and after the reform of taxation expense. From the perspective of historical institutionalism，the system structure of village administration in China is affected by the national macro-system environment. There is a trend of them gaming with related political subjects. This system is path dependence which can be seen in the process of system transition. To promote the change of village administration from traditional way to modern approach，the “historic veto point” must be broken to adapt to the change of the subjective and objective conditions and to realize the change and innovation of the system.

Key words：the village administration；historical institutionalism；governance structure；historical changes

[中圖分類號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.03.006

[文章編號(hào)]1004—5856(2016)03—0025—05

[作者簡(jiǎn)介]覃耀堅(jiān)(1989-)，男，廣西覃塘人，碩士研究生，主要從事城市公共管理研究；農(nóng)植媚(1990-)，女，廣西南丹人，碩士研究生，主要從事人力資源開發(fā)與管理研究。

[基金項(xiàng)目]廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：YCSW2015134。

[收稿日期]2015-06-23